CC BY
112
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО. СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВОВЕДЕНИЕ
УДК 351.75
С. 109—114
СОТРУДНИЧЕСТВО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ ШОС ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ МЕЖДУНАРОДНОМУ ТЕРРОРИЗМУ И ЭКСТРЕМИЗМУ Фаткулин С. Т.
Южно-Уральский государственный университет E-mail: safar53@mail.ru
Мулюкова М. В.
Южно-Уральский государственный университет E-mail: margosha_174_174@mail.ru
В статье авторами выявлены проблемы правоохранительной деятельности в рамках молодой, но стремительно развивающейся Шанхайской организации сотрудничества как международной организации, основанной для усиления стабильности и безопасности на широком пространстве, борьбы с терроризмом, экстремизмом, укреплением культурного взаимодействия между государствами. Угроза расширения сети транснациональной преступности на сегодняшний день стала одной из главных проблем мирового сообщества. Особенно остро этот вопрос звучит на повестке дня евразийского региона, ввиду его культурного и этнического разнообразия. В 21 веке всё большее количество государств осознаёт, насколько быстро распространяются экстремистские идеи, и в какой степени важна межгосударственная координация в борьбе с преступностью. Шанхайская организация сотрудничества показала хороший пример такой координации. В статье охарактеризовано отношение к исследуемому вопросу государств-членов ШОС, а также проведён анализ действующей нормативно-правовой базы как собственно Шанхайской организации сотрудничества, так и государств-членов организации. Выделены основные признаки экстремизма и терроризма, на которых базируется нормотворчество в рамках Шанхайской организации сотрудничества. Охарактеризовано становление Региональной антитеррористической структуры ШОС как основного исполнительного органа ШОС по борьбе с преступностью, его основные задачи и функции. Приведены методы, с помощью которых реализуется правоохранительная деятельность Шанхайской организации сотрудничества. Выявлены проблемы функционирования ШОС в свете борьбы с терроризмом и экстремизмом, проведён сравнительный анализ с аналогичной деятельностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Предложены способы совершенствования деятельности ШОС по борьбе с терроризмом и экстремизмом.
Ключевые слова: борьба с преступностью, терроризм, экстремизм, международное сотрудничество, правоохранительная деятельность.
Mulyukova M. V.
South Ural State University E-mail: margosha_174_174@mail.ru
In the article, the authors identified the problems of law enforcement in the framework of the young but rapidly developing Shanghai Cooperation Organization as an international organization founded to strengthen stability and security in a wide area, fight terrorism, extremism, and strengthen cultural interaction between states. The threat of expanding the network of transnational crime today has become one of the main problems of the world community. This issue is especially acute on the agenda of the Eurasian region, in view of its cultural and ethnic diversity. In the 21st century, an increasing number of states are realizing how quickly extremist ideas are spreading, and to what extent interstate coordination in the fight against crime is important. The Shanghai Cooperation Organization has set a good example of such coordination. The article describes the attitude to the issue under study by the SCO member states, as well as analyzes the current regulatory framework of both the Shanghai Cooperation Organization itself and the organization's member states. The main signs of extremism and terrorism, on which the rulemaking is based in the framework of the Shanghai Cooperation Organization, are highlighted. The formation of the SCO Regional Antiterrorist Structure as the main executive body of the SCO on combating crime, its main tasks and functions are described. The methods by which law enforcement activities of the Shanghai Cooperation Organization are implemented are given. The problems of the functioning of the SCO in the light of the fight against terrorism and extremism are identified, a comparative analysis is carried out with similar activities in the Asia-Pacific region. Methods are proposed for improving the SCO's activities in combating terrorism and extremism.
Keywords: crime control, terrorism, extremism, international cooperation, law enforcement.
Введение
По степени общественной опасности и тяжести причиняемых обществу и государству негативных последствий транснациональная организованная преступность опережает любую другую форму насильственной преступности. Современные проблемы, связанные с угрозой мировому порядку, требуют совместного решения, единения общих интересов разных государств. Зародившаяся в 20 веке волна террористических актов и сегодня держит в страхе человечество, и особенно остра эта тема для стран Центральной Азии и России, как государства, простирающегося с запада на восток. Международное сотрудничество правоохранительных органов способствует реализации всего комплекса мер в борьбе с транснациональной организованной преступностью [1, с. 102].
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая Указом Президента РФ от 31.12.20l5 № 683, причисляет к основным угрозам государственной и общественной безопасности деятельность террористических и экстремистских организаций [12]. Правовед И.А. Ледях указывает на то, что «по своим истокам, формам и проявлениям терроризм — понятие сложное, комплексное» [7, с. 139]. Для эффективной борьбы с данным явлением, в том числе, в 2001 г. была создана Шанхайская организация сотрудничества. Так, на сегодняшний день государства-участники ШОС (далее по тексту—Организации) разрабатывают нормативно-правовую базу, в которой даётся характеристика основным инструментам по противодействию терроризму и экстремизму.
Так в Казахстане приняты законы «О противодействии экстремизму» [10], «О противодействии терроризму» от 13 июля 1999 года № 416 от 13 июля 1999 года № 416-1 [6]. В Кыргызстане принят закон «О противодействии экстремистской деятельности» [11]. В Таджикистане действует закон «О борьбе с экстремизмом» (2003 г.), «О противодействии терроризму» от 8 ноября 2006 года № 178. В Китае первый в истории страны закон о борьбе с терроризмом был принят лишь в 2015 году. Прежде в КНР правовые отношения в сфере противодействия терроризму были закреплены в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве [2]. В Узбекистане действует закон «О борьбе с терроризмом» от 15 декабря 2000 года № 167-11. Закон «О противодействии экстремизму» № ЗРУ-489 в этом государстве был принят не так давно — 30 июля 2018 года [14]. Как мы видим, проблема распространения терроризма и экстремизма с каждым годом начинает беспокоить всё большее число государств. В связи с этим тема борьбы с международным терроризмом и экстремизмом объединяет всё больше регионов мира. Например, деятельность ШОС изначально была связана с внутрирегиональными действиями по пресечению террористических актов, а также экстремизма. Министр иностранных дел в Китае Тан Цзясюань (19982003 гг.) отмечал высокую миссию Организации. По его мнению, именно она стала первой международной организацией, сделавшей идею борьбы с терроризмом стержнем своей деятельности [6, с. 291].
Описание исследования
Фундаментом любого вида правоохранительной деятельности является нормативно-правовая база. Так, на установочном саммите ШОС в Шанхае в 2001 году была подписана Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (далее по тексту — Шанхайская конвенция), в которой впервые на международном уровне было закреплено определение экстремизма и терроризма в ст. 1:
1. «Экстремизм» — это... какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них. Таким образом, Шанхайская конвенция определяет экстремизм как противоправную насильственную деятельность, связанную с присвоением или удержанием власти, либо направленную на дестабилизацию общественной безопасности.
2. «Терроризм» — любое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Таким образом, Шанхайская конвенция закрепляет следующие признаки терроризма:
1. Непосредственно само деяние, выраженное в намерении на:
1.1. Причинение смерти гражданскому или любому другому лицу, не принимающему активное участие в военных действиях при условии существования вооружённого конфликта.
1.2. Причинение указанному лицу тяжкое телесное повреждение.
1.3. Нанесение значительного ущерба какому-либо материальному объекту
2. Либо:
2.1. Организация такого деяния.
2.2. Планирование.
2.3. Пособничество его совершению.
2.4. Подстрекательство к нему.
При этом, независимо от способа совершения указанных выше деяний, цель таких деяний состоит в запугивании населения, нарушения общественной безопасности, равно как и принуждения органов власти либо международной организации совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения [16].
Вопрос выделения существенных признаков таких преступлений против человечества как терроризм и экстремизм имеет не только доктринальную, но и весомую практическую составляющую — на их основе подписываются двух- и многосторонние международные документы, которые становятся основой организации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Данный шаг способствует достижению консенсуса стран в противодействии экстремизму и терроризму, свидетельством чего стало подписание Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве (далее по тексту — Договор) в г. Бишкеке 16 августа 2007 года.
Согласно ст. 8 данного Договора говорится о том, «Договаривающиеся Стороны (государства-участники ШОС, подписывающие Договор) в соответствии со своим национальным законодательством и на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, участниками которых они являются, активно развивают сотрудничество по противодействию терроризму, сепаратизму и экстремизму., а также другим видам транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграции.
Но не только нормативно-правовые основы сотрудничества в рамках ШОС по борьбе с терроризмом и экстремизмом приняты на сегодняшний день. Организационные и тактические вопросы борьбы с терроризмом и экстремизмом так же разрабатываются на уровне ШОС. Например, в упомянутой выше статье указано, что «Договаривающиеся Стороны в соответствии со своим национальным законодательством и на основе международных договоров, участниками которых они являются, усиливают взаимодействие в розыске, задержании, выдаче и передаче лиц, подозреваемых, обвиняемых или осужденных за совершение преступлений, связанных с террористической, сепаратистской, экстремистской
деятельностью, а также и иных преступлений» [4]. То есть, фактически, речь идёт о международной координации правоохранительных органов государств-участников Договора в оперативно-розыскной деятельности.
7 июня 2002 года в г. Санкт-Петербург состоялась встреча глав государств-участников Шанхайской организации сотрудничества. Данное мероприятие стало ключевым в истории координации правоохранительных органов государств-участников ШОС, поскольку на нём было подписано Соглашение о Региональной антитеррористической структуре (далее по тексту — РАТС ШОС) [5]. Правовед А. В. Осетров выделил по содержанию данного Соглашения основные задачи и функции РАТС ШОС:
1) координационно-оперативное направление (координация и взаимодействие компетентных органов стран-участниц в борьбе с терроризмом, экстремизмом, проведении антитеррористических учений и пр.);
2) международно-правовое направление (участие в подготовке международных документов по вопросам борьбы с терроризмом, в том числе в рамках ООН, содействие Совету Безопасности ООН и пр.);
3) информационно-аналитическое направление (формирование и пополнение банка данных РАТС, сбор и анализ информации по вопросам борьбы с терроризмом и др.) [13, с. 247].
С момента основания организации РАТС ШОС странами-участницами было проведено несколько совместных антитеррористических учений, например, в марте 2006 года на территориях Киргизии, Таджикистана и Узбекистана было проведено совместное учение «Восток-Антитеррор — 2006». В 2008 году на территории нашей страны — «Волгоград-Антитеррор — 2008» [15], «Ярославль-Антитеррор — 2017», на территории Республики Казахстан — «Сары-Арка-Антитеррор — 2019». В рамках данных мероприятий были организованы и проведены оперативно-розыскные мероприятия по выявлению ди-версионно-террористических групп, а также проведены учения по освобождению заложников и нейтрализации террористов на экологически опасном объекте.
Несмотря на несомненно сплочённые и целеустремлённые шаги стран-участниц ШОС в координации в борьбе с преступностью, существуют вопросы деятельности данной организации, требующие доработки.
Так, успех деятельности РАТС ШОС не вызывает сомнений в координационно-оперативном направлении. Как показывают
примеры сотрудничества государств-участников Организации, приведённые выше, они приносят значительные плоды в борьбе с терроризмом и экстремизмом (задержание преступников, пресечение преступной деятельности). Международно-правовое направление деятельности организации так же получило достойное развитие — Организацией принято 10 довольно проработанных нормативно-правовых актов, на основе которых решаются задачи Организации, в том числе, в масштабе мирового сотрудничества в борьбе с преступностью. Тем не менее, в век информатизации, информационно-аналитическое направление деятельности РАТС ШОС так и не получило соответствующего нынешним реалиям развития. Данное направление деятельности ограничивается пока лишь сбором и анализом информации по вопросам борьбы с терроризмом, экстремизмом и вооружённой преступностью. Думается, в рамках Организации назрела необходимость создания аналитического банка данных о боевиках-террористах и преступных группировках по примеру Международной организации уголовной полиции (Интерпол), банки данных которой показали себя как эффективное средство в борьбе с терроризмом, экстремизмом, организованной преступностью. Это поспособствовало бы повышению результативности работы РАТС ШОС ввиду незамедлительного обмена между государствами-участниками Организации оперативно-значимой информацией.
Кроме того, в рамках РАТС ШОС проводятся международные встречи и учения, но они носят разовый характер. Так, систематические и регулярные программы обучения сотрудников правоохранительных органов по вопросам борьбы с терроризмом и экстремизмом могли бы в разы повысить эффективность работы Организации. Например, в этой связи следует особое внимание обратить на опыт стран Азиатско-Тихоокеанского региона (далее по тексту — АТР). Успехи уголовной политики таких стран, как Япония, Южная Корея в последние годы обусловлены и активным региональным и международным сотрудничеством национальных правоохранительных органов [3, с. 7].
К примеру, после трагического события 11 сентября 2001 г. совместными усилиями стран АТР по инициативе и при финансировании Японии принята специальная программа по обучению специалистов стран АТР, ставящая задачу противодействия международной преступности и терроризму. В том числе это выражается в обеспечении помощи азиатским
странам-соседям, которые не имеют возможностей для принятия соответствующих мер по борьбе с терроризмом, например, Камбоджа, Бангладеш, и т. д.
Были положено начало разработке программ, направленных на обучение специалистов (в том числе сотрудников правоохранительных органов). К важнейшим из них в борьбе с терроризмом, экстремизмом и международной организованной преступностью, относятся следующие программы обучения:
— курс «Контроль за иммиграцией» имеет цель осуществлять профессиональную подготовку специалистов и служащих для координации миграционного контроля в регионе;
— курс «Таможенное сотрудничество» направлен на улучшение таможенного администрирования в развивающихся странах и регионах (например, Тайване и на Филиппинах), что приводит к повышению таможенного контроля за правонарушениями, в том числе и контрабанды оружия в регионе.
— семинар по исследованию международного терроризма и семинар по борьбе с организованной преступности в АТР. Целью данных мероприятий, организуемых Японией, является содействие наращиванию потенциала стран АТР [8, с. 186].
Заключение
Таким образом, на сегодняшний день сложилась довольно обширная нормативная база правоохранительной деятельности и вполне зарекомендовавшая себя система организации взаимодействия правоохранительных органов государств-участниц Шанхайской организации сотрудничества (такие как учения и совместные операции). Но, несмотря на это, на сегодняшний день международные террористические и экстремистские угрозы требуют современного ответа. Таким ответом может и должна стать, во-первых, научно-обоснованная, инновационная программа обучения специалистов и служащих правоохранительных органов государств-участниц ШОС, которая будет иметь систематический характер и станет доступной для всех государств-участников Организации, по примеру активно разрабатываемых и внедряемых в практику программ обучения стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Во-вторых, формирование в рамках РАТС ШОС банков данных о боевиках-террористах и преступных группировках, с целью контроля в евразийском регионе оперативной обстановки и борьбы с такими опасными явлениями, как терроризм и экстремизм.
Список литературы
1. Агапов, П. В. Международное сотрудничество правоохранительных органов в сфере противодействия террористической деятельности «Исламского государства» / П. В. Агапов, Р. С. Иванов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2016. — № 4. — С. 187-196.
2. В Китае принят первый в истории страны закон о борьбе с терроризмом // ИА ТАСС. — URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/2560026 (дата обращения: 22.10.2019).
3. Голик, Ю. В. Интеграция в сфере борьбы с преступностью стран АТР (Япония, Китай, США, Россия) в условиях глобализации / Ю. В. Голик // Проблемы экономики и юридической практики. — 2016. — № 2. — С. 183-186.
4. Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов Шанхайской организации сотрудничества // АО «Кодекс». — URL: http://docs.cntd.ru/document/902086025 (дата обращения: 22.10.2019).
5. История РАТС // Региональная антитеррористическая структура Шанхайской организации сотрудничества. — URL: http://www.ecrats.com/ru/rats_history/1805 (дата обращения: 22.10.2019).
6. Комиссина И. Н. Шанхайская организация сотрудничества / И. И. Комиссина // Россия в Азии: проблемы взаимодействия. — М. : Изд-во Российского института стратегических исследований, 2006. — С. 251-316.
7. Ледях, И. А. Борьба с международным терроризмом и защита прав человека / И. А. Ледях // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2013. — № 1. — С. 137-163.
8. Морозов, Н. А. Преступность и борьба с ней в Японии : монография / Н. А. Морозов. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — 215 с.
9. О противодействии терроризму : закон Республики Казахстан // Антитеррористический центр государств-участников Содружества Независимых Государств. — URL: https://www.cisatc. org/1289/135/155/281/7914 (дата обращения: 22.10.2019).
10. О противодействии экстремизму : закон Республики Казахстан // Антитеррористический центр государств-участников Содружества Независимых Государств. — URL: http://www.cisatc. org/1289/135/155/281/7916 (дата обращения: 22.10.2019).
11. О противодействии экстремистской деятельности : закон Кыргызской Республики // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики. — URL: http://cbd. minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1748 (дата обращения: 22.10.2019).
12. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 2016. — № 1 (часть II). — Ст. 212.
13. Осетров, А. В. Деятельность Региональной антитеррористической структуры ШОС по противодействию терроризму в Центральной Азии (2004-2005 годы) / А. В. Осетров // Шанхайская организация сотрудничества: к новым рубежам развития : материалы кругл. стола. — М. : Ин-т Дальн. Вост. РАН, 2008. — С. 246-255.
14. Правовое обеспечение противодействия экстремизму в ШОС // Региональная антитеррористическая структура Шанхайской организации сотрудничества. — URL: http://ecrats.org/upload/ iblock/9d9/7.pdf (дата обращения: 22.10.2019).
15. Совместное оперативно-стратегическое командно-штабное учение «Волгоград-Антитеррор — 2008» // Национальный антитеррористический комитет. — URL: http://nac.gov.ru/mezhdunarodnoe-sotrudnichestvo/mezhdunarodnye-ucheniya/sovmestnoe-operativno.html (дата обращения: 22.10.2019).
16. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом // Право и СМИ Центральной Азии. — URL: http://medialaw.asia/node/2090 (дата обращения: 22.10.2019).
References
1. Agapov, P. V. Mezhdunarodnoe sotrudnichestvo pravookhranitelnykh organov v sfere protivodeystviya terroristicheskoy deyatelnosti «Islamskogo gosudarstva» / P. V. Agapov, R. S. Ivanov // Natsionalnye interesy: prioritety i bezopasnost. — 2016. — № 4. — S. 187-196.
2. V Kitae prinyat pervyy v istorii strany zakon o borbe s terrorizmom // IA TASS. — URL: https://tass.ru/ mezhdunarodnaya-panorama/2560026.
3. Golik Yu. V. Integratsiya v sfere borby s prestupnostyu stran ATR (Yaponiya, Kitay, SShA, Rossiya) v usloviyakh globalizatsii / Yu. V. Golik // Problemy ekonomiki i yuridicheskoy praktiki. — 2016. — № 2. — S. 183-186.
4. Dogovor o dolgosrochnom dobrososedstve, druzhbe i sotrudnichestve gosudarstv-chlenov Shankhayskoy organizatsii sotrudnichestva // AO «Kodeks». — URL: http://docs.cntd.ru/document/902086025.
5. Istoriya RATS // Regionalnaya antiterroristicheskaya struktura Shankhayskoy organizatsii sotrudnichestva. — URL: http://www.ecrats.com/ru/rats_history/1805.
6. Komissina I. N. Shankhayskaya organizatsiya sotrudnichestva / I. I. Komissina // Rossiya v Azii: problemy vzaimodeystviya. — M. : Izd-vo Rossiyskogo instituta strategicheskikh issledovaniy, 2006. — S. 251-316.
7. Ledyakh, I. A. Borba s mezhdunarodnym terrorizmom i zashchita prav cheloveka / I. A. Ledyakh // Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiyskoy akademii nauk. — 2013. — № 1. — S. 137-163.
8. Morozov, N. A. Prestupnost i borba s ney v Yaponii : monografiya / N. A. Morozov. — SPb. : Yuridicheskiy tsentr Press, 2003. — 215 s.
9. O protivodeystvii terrorizmu : zakon Respubliki Kazakhstan // Antiterroristicheskiy tsentr gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv. — URL: https://www.cisatc. org/1289/135/155/281/7914.
10. O protivodeystvii ekstremizmu : zakon Respubliki Kazakhstan // Antiterroristicheskiy tsentr gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv. — URL: http://www.cisatc. org/1289/135/155/281/7916.
11. O protivodeystvii ekstremistskoy deyatelnosti : zakon Kyrgyzskoy Respubliki // Tsentralizovannyy bank dannykh pravovoy informatsii Kyrgyzskoy Respubliki. — URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1748.
12. O Strategii natsionalnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii : Ukaz Prezidenta RF ot 31 dekabrya 2015 g. № 683 // Sobranie aktov Prezidenta i Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii. — 2016. — № 1 (chast II). — St. 212.
13. Osetrov, A. V. Deyatelnost Regionalnoy antiterroristicheskoy struktury ShOS po protivodeystviyu terrorizmu v Tsentralnoy Azii (2004-2005 gody) / A. V. Osetrov // Shankhayskaya organizatsiya sotrudnichestva: k novym rubezham razvitiya : materialy krugl. stola. — M. : In-t Daln. Vost. RAN, 2008. — S. 246-255.
14. Pravovoe obespechenie protivodeystviya ekstremizmu v ShOS // Regionalnaya antiterroristicheskaya struktura Shankhayskoy organizatsii sotrudnichestva. — URL: http://ecrats.org/upload/iblock/9d9/7.pdf.
15. Sovmestnoe operativno-strategicheskoe komandno-shtabnoe uchenie «Volgograd-Antiterror — 2008» // Natsionalnyy antiterroristicheskiy komitet. — URL: http://nac.gov.ru/mezhdunarodnoe-sotrudnichestvo/ mezhdunarodnye-ucheniya/sovmestnoe-operativno.html.
16. Shankhayskaya konventsiya o borbe s terrorizmom, separatizmom i ekstremizmom // Pravo i SMI Tsentralnoy Azii. — URL: http://medialaw.asia/node/2090.
Рецензент: канд. юрид. наук Р. В. Винникова.
Дата поступления статьи в редакцию: 28.10.2019.
