CC BY
37
С. Сахиев,
политолог
СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ РОССИЕЙ И КАЗАХСТАНОМ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В постсоветский период страны Центральной Азии столкнулись с рядом проблем, в том числе и в области формулирования национальных интересов и обеспечения собственной безопасности, ранее поддерживаемой исключительно усилиями единого советского государства. Понимание политическими элитами стран собственных национальных интересов и видение путей их защиты далеко не всегда существовали в русле идеи регионального сообщества и общих региональных интересов. Это связано как с множеством конфликтных эпизодов во взаимоотношениях централь-ноазиатских государств, так и с довольно низким уровнем внутрирегиональных торгово-экономических связей.
Однако, на наш взгляд, существует ряд важных оснований, объективно превращающих эти постсоветские страны в единый региональный комплекс. Среди факторов, объективно объединяющих в единое целое пять бывших союзных республик, выделяются историко-культурная общность стран Центральной Азии, а также «резкая структурная несбалансированность их ресурсной базы». По мнению С. Панарина, «три особенности присущи ресурсной базе всех государств региона: 1) абсолютный дефицит инвестиционного капитала, формирующегося на основе внутренних накоплений; 2) избыток неквалифицированных трудовых ресурсов, образуемых титульным населением и 3) острый дефицит непосредственно жизнеобеспечивающих ресурсов на большей части территории региона». Все это свидетельствует об общности для региона ряда проблем экономического, социального, политического и экологического характера.
Следует отметить, что отдельные угрозы безопасности Центральной Азии имеют прямое отношение ко многим странам Европы и Азии. В частности, по данным ООН, ежегодно до 4500 т героина и опия-сырца идет из Афганистана через ЦА в Россию и далее в страны Западной Европы.
Республика Казахстан (РК), как и другие страны СНГ, с момента обретения независимости столкнулась с фундаментальной задачей построения современного государства, проведения адек-
85
ватной современным требованиям внутренней и внешней политики. Вопросы обеспечения национальной безопасности стали одними из самых важных и злободневных для молодого суверенного Казахстана. Снижение прежнего, характерного для советской эпохи уровня стабильности в регионе и в мире в целом поставило на повестку дня актуальнейшую задачу и поиск новых, более эффективных подходов к обеспечению национальной безопасности.
Среди стран ЦА Казахстан играет особую роль, территориально занимая большую часть региона и по своему экономическому и политическому потенциалу претендуя на место регионального лидера. Расположенный на стыке Европы и Азии, Казахстан является географическим центром европейско-азиатского субконтинента. Республика занимает площадь, равную более 2,7 млн. кв. км, и раскинулась к востоку от Каспийского моря и приволжских равнин до Горного Алтая, от предгорий Тянь-Шаня на юге и юго-востоке до Западно-Сибирской низменности на севере. Казахстан по занимаемой площади находится на девятом месте в мире. На востоке, севере и северо-западе Казахстан граничит с Россией, протяженность сухопутной и морской границы примерно 7 тыс. км, на юге -с государствами ЦА: Узбекистаном (2300 км), Киргизстаном (980 км) и Туркменистаном (380 км), а на юго-востоке - с Китаем (1460 км).
В укреплении национальной и региональной безопасности и противодействии региональным угрозам первостепенное значение Астана придает сотрудничеству с Россией. Динамичное развитие взаимодействия Казахстана и РФ как на двустороннем уровне, так и в рамках региональных организаций и межгосударственных структур - ЕврАзЭС (Евразийского экономического сообщества), ОДКБ (Организации Договора о коллективной безопасности), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) - отличают стабильность и эффективность.
Взаимодействие оборонных ведомств
Учитывая большой удельный вес военной составляющей в сотрудничестве двух стран, значительная часть осуществленных мероприятий Казахстана и России в сфере региональной безопасности приходится на взаимодействие военных ведомств. При непосредственном содействии со стороны РФ в период с 1992 по 1999 г. была проведена целенаправленная работа по созданию ВС
86
Казахстана. В этот период появилась единая национальная система военного образования, в рамках которой действует академия ВС, образована и функционирует адъюнктура для подготовки научных и научно-педагогических кадров, высшее военно-авиационное училище, кадетский корпус. Начиная с сентября 2002 г., согласно достигнутой договоренности, производилось обучение казахстанских военнослужащих в вузах России на льготных условиях, а начиная с 2005 г. - на безвозмездной основе (обучение и содержание за счет Российской Федерации). Казахстанское руководство рассматривает Россию в качестве главного партнера в области модернизации собственных вооружений. В апреле 2007 г. министр обороны РК Д. Ахметов в ходе переговоров со своим российским коллегой А. Сердюковым отметил, что Казахстан в настоящее время «проводит модернизацию своих вооруженных сил и поэтому нуждается в поставках современной военной техники. Поэтому казахстанская сторона намерена закупить у России новейшее вооружение и технику». Одним из итогов саммита ОДКБ в Душанбе в октябре 2007 г. стала принципиальная договоренность между Россией и ее партнерами по данной организации, в том числе с РК, о поставках вооружений и спецтехники по внутренним российским ценам.
После вторжения исламских экстремистов на территорию Узбекистана и Киргизии в 1999 и 2000 гг. усилилось внимание казахстанского руководства к проблемам оборонного потенциала страны. В бюджет 2001 г. был впервые заложен фиксированный минимум военных расходов, который равен 1% ВВП. Началась реализация программы военной реформы и военного строительства, включая формирование военных округов. Кроме того, в республике создаются новые мобильные войска с учетом специфики конфликтов последнего времени. В ходе проводимых в Южном и Восточном военных округах учений отрабатываются способы и методы ведения боевых действий в условиях горной местности. В связи с увеличением потенциала военных угроз в ЦА в XXI в. заметно активизировалось сотрудничество Казахстана и России в области совместных учений и маневров. На регулярной основе проводятся маневры «Южный щит Содружества», военные учения стран - участников ОДКБ. В частности, в августе 2004 г. был проведен первый этап военных учений ОДКБ на территории Казахстана. В целом, в последние годы сотрудничество Казахстана и России в военной области является одним из наиболее успешных направлений в системе выстраиваемой региональной безопасности.
87
Борьба с терроризмом и экстремизмом
Межгосударственное сотрудничество по вопросам противодействия терроризму и экстремизму развивается как на двусторонней казахстанско-российской основе, так и в рамках структур, деятельность которых направлена на обеспечение коллективной безопасности, прежде всего ОДКБ и ШОС. В рамках Региональной антитеррористической структуры (РАТС), учрежденной в 2002 г. на саммите ШОС в Санкт-Петербурге, создан общий банк данных о террористических организациях. Основные усилия направлены на развитие международных контактов и связей, на совершенствование правового обеспечения совместных усилий. Разрабатывается защищенная система связи между странами - членами ШОС для обеспечения оперативной и секретной деятельности спецслужб, обсуждается вопрос о единой подготовке специалистов и инструкторов антитеррористических формирований всех входящих в ШОС государств.
Казахстанская законодательная база борьбы с терроризмом за последние годы значительно обновилась: ужесточены наказания за террористическую деятельность, с учетом правоприменительной практики других государств конкретизированы понятийный аппарат и нормы законодательных актов. Принятые организационные и практические меры, опирающиеся на новые положения в законодательстве, позволили пресечь в ряде городов республики противоправную деятельность членов религиозно-экстремистской организации «Хизб ут-Тахрир», радикального религиозного объединения «Таблиги Джамаат», привлечь к уголовной ответственности, осудить за распространение идей так называемого «воинствующего ислама» и выдворить из страны проповедников из Египта и Судана. Кроме того, в городах Кентау и Туркестан были задержаны пять человек, распространявших листовки «Хизб ут-Тахрир».
Ситуация в приграничной зоне
Общая протяженность казахстанско-российской сухопутной границы, составляющая более 6 тыс. км, а также тот факт, что значительная часть вызовов и угроз России из ЦА идет именно через границу с Казахстаном, делают пограничное сотрудничество двух стран одной из ключевых сфер в деле обеспечения безопасности. Причинами серьезного ухудшения ситуации в сфере безопасности
88
российско-казахстанской границы стали дезинтеграция жесткой системы внутреннего административного контроля в пределах пространства бывшего СССР, вызревание новых социальных проблем, в том числе и оформление преступных международных группировок, которые за несколько лет сумели довольно четко заложить каналы своей трансграничной деятельности. В то же время при формировании пограничного режима казахстанской и российской сторонами в 90-х годах речь шла об ограниченных мерах, которые позволили бы в перспективе ввести трансграничное сообщение в легальные рамки и создать административно-правовую основу для борьбы с нарушениями границы. Дальнейший рост масштабов нелегальной трансграничной деятельности в ее наиболее угрожающих формах (наркоторговля, незаконная миграция, контрабанда сырья и некоторых видов товаров народного потребления) привел к существенному изменению отношения к проблеме пограничного режима со стороны как центральных структур, так и региональных властей РК и РФ. Особенно активным сторонником взятия границы под полный контроль выступает Пограничная служба ФСБ РФ. В то же время ее руководство подчеркивает, что жесткий пограничный режим не должен служить препятствием для развития трансграничного сотрудничества с Казахстаном. Становление существующей в настоящее время системы российской пограничной службы в зоне казахстанско-российской границы происходило в период с 1998 по 2000 г. Ключевыми вехами стали преобразование Регионального управления ФПС с местом дислокации в Челябинске в Юго-Восточное региональное управление ФПС РФ и формирование региональных погранотрядов, завершившееся в основном в 2000 г.
К обустройству границы приступила и казахстанская сторона. В марте 2000 г. были проведены первые за годы независимости учения пограничных войск РК, охватившие в том числе и территории сопредельных с РФ регионов. В начале 2000-х годов резко активизировалась работа по строительству новых пунктов пропуска. В то же время сохраняются существенные пробелы в правовой базе: в большинстве случаев пограничники имеют право привлекать нарушителей лишь к административной ответственности, либо направлять их на пункты пограничного контроля, что в конечном итоге затрудняет проведение досмотра и наказание нарушителей. И Россия, и Казахстан являются членами ЕврАзЭС, что предусматривает отмену пошлин и других мер тарифного регулирования
89
между входящими в ЕврАзЭС странами. Соответствующая система соглашений и договоров оставляет серьезные проблемы в связи с недостаточной определенностью статуса продукции, произведенной принадлежащими третьим странам предприятиями (в частности, в горнодобывающей, металлургической и других сферах промышленности Северного Казахстана), а также в связи с распространенной практикой «ложного транзита», когда заявленная страна назначения не совпадает с фактической целью. Одной из главных причин этих и других трудностей является относительно слабая согласованность механизмов взаимодействия между административными структурами как сопредельных государств, так и внутри их самих.
Проведенные спецоперации иллюстрируют как острую необходимость усиления борьбы с приграничной и трансграничной преступностью, так и разрастание ее масштабов. Однако эффективные каналы для постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами в большинстве случаев пока не отлажены, либо отлажены частично. Так, ответственные представители пограничных и таможенных служб Волгоградской области признают, что имеют мало информации о деятельности казахстанских коллег аналогичного уровня. Подобные ситуации имеют место и на других участках границы. На наш взгляд, причины этого заключаются, прежде всего, в слабой оперативно-организационной подготовке соответствующих служб двух государств, не имеющих надлежащего опыта работы в зоне «новых», ранее практически прозрачных и неохраняемых границ.
Заслоны на путях наркотрафика
Важной сферой международного взаимодействия государственных органов Казахстана и России является борьба с наркоторговлей в форме специальных операций одновременно на территории нескольких стран. Будучи разовыми, такие мероприятия тем не менее приносят ощутимый эффект. Так, в феврале 2006 г. сотрудники Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков обнаружили в доме жителя граничащей с Казахстаном Курганской области свыше 52 кг героина. Было установлено, что эта партия наркотиков была доставлена через российско-казахстанскую границу, минуя официальные пропускные пункты.
90
Данный факт обнажил одну из острых проблем казахстанско-российского пограничья - слабую обустроенность границы, недостаточную степень ее охраны, низкую эффективность пограничных пропускных пунктов. По инициативе исполнительного секретариата ОДКБ в 2001 г. был создан международный Координационный совет руководителей компетентных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков (КСОПН).
В результате впервые оперативные сотрудники государств -членов организации, работающие по наркотикам, получили возможность собраться вместе для обсуждения и принятия решений по ключевым вопросам борьбы с незаконной транспортировкой наркотиков. К программам по укреплению силовых структур, занятых борьбой с трансграничной наркоторговлей, подключаются и другие страны. В последние годы круг участников и наблюдателей КСОПН расширился. Несмотря на определенные успехи в сфере противодействия (в том числе коллективного межгосударственно -го) наркобизнесу в регионе, глубинные основания этой проблемы остаются практически нетронутыми. Силовые органы, противодействующие, в первую очередь, крупным наркомафиозным сообществам, малоэффективны в ситуации с мелкими торговцами и транспортерами наркотиков, на деятельность которых приходится значительная доля от общего объема наркотрафика. В условиях социально-экономического кризиса, в котором пребывают уже не первый год многие центральноазиатские сообщества, для широких слоев населения наркобизнес является одним из немногих источников существования. Поэтому исключительно силовыми методами справиться с данной угрозой невозможно.
При выборе основного направления стратегии по борьбе с наркотиками как перед Россией, так и перед Казахстаном стоит дилемма между акцентом на силовые меры, направленные на пресечение наркоторговли, или снижение спроса, предполагающее профилактическую работу с реальными или потенциальными потребителями. Казахстан, располагающий ограниченными средствами на проведение широкомасштабной силовой политики по пресечению наркотрафика (взятие границы под полноценный контроль и т.п.), делает больший акцент на профилактические меры (антинаркотическая реклама, пропаганда здорового образа жизни), однако ввиду недостатка ресурсов и ряда других факторов пока не в состоянии переломить ситуацию. В России более заметный акцент делается на силовые меры, притом что региональные программы
91
(в том числе и в граничащих с Казахстаном субъектах РФ) по сокращению спроса систематически недофинансируются; ограниченность финансирования не позволяет осуществлять и наиболее эффективные меры в данном направлении, такие как массированная антинаркотическая реклама на телевидении.
Проблемы нелегальной миграции
В повестку дня казахстанско-российского сотрудничества в области безопасности в последние несколько лет неизменно попадают проблемы нелегальной миграции и связанные с ней вызовы и угрозы. В мае-июне 2006 г. в течение десяти дней была проведена первая совместная операция по противодействию незаконной миграции граждан третьих стран в страны ОДКБ, а также через их территорию в иные регионы. В результате проведенных спецопераций к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства было привлечено более 28 тыс. человек, депортировано более 1 тыс., выдворено под конвоем 57 человек, в отношении иностранцев из третьих стран за правонарушения на каналах въезда и транзита возбуждено 139 уголовных дел, почти половина из них за организацию незаконной миграции. Более того, была пресечена деятельность ряда преступных транснациональных группировок по организации торговли людьми, поставкам оружия, взрывчатых веществ и наркотиков, а также выявлены новые каналы нелегальной миграции в наши государства. Помимо спецопераций по пресечению незаконной миграции стороны предпринимают шаги по упорядочению миграционных потоков в свои страны. По итогам прошедшего в Душанбе в октябре 2007 г. саммита СНГ странами - участницами ОДКБ было принято решение о проведении согласованной миграционной политики. Совету глав правительств было поручено «принять решение от имени Совета глав государств по проекту Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей».
Прогнозирование ситуации
На фоне интенсивного и часто продуктивного сотрудничества между силовыми ведомствами стран в борьбе с региональными угрозами крайне неудовлетворительным представляется уровень мер по профилактике подобных преступлений. Между тем опыт
92
зарубежных правоохранительных органов свидетельствует, что превентивные меры являются наиболее эффективными, но вместе с тем не менее сложными и затратными. Наиболее действенными мерами предотвращения распространения терроризма, экстремизма, криминализации и наркотизации общества являются комплексные профилактические мероприятия с участием государственных органов, общественности, представителей СМИ и религиозных авторитетов. Большую роль в профилактике данных угроз должны играть специализированные аналитические структуры, не входящие в систему силовых органов. Механизм превентивных средств и методов заключается, прежде всего, в «выявлении, устранении, локализации, нейтрализации либо минимизации воздействия негативных факторов (конфликтов), порождающих проявления терроризма, экстремизма, иных асоциальных поступков, а также в устранении сопутствующих и способствующих реализации преступных замыслов и намерений отдельных лиц и "групп риска"».
Профилактика региональных угроз должна осуществляться на допреступных стадиях развития негативных процессов, т.е. на этапах, когда формируется мотивация противоправного поведения. При этом основной упор в данном противостоянии предстоит возложить не на комплекс силовых мер со стороны правоохранительных органов и спецслужб, а на предупредительно-профилактическую, пропагандистскую работу всех государственных органов по раскрытию сущности различных форм преступлений среди населения. Подобного рода проблемы в той или иной степени присущи и Казахстану, и России. В данном контексте представляет интерес структура общегосударственной системы мер профилактики, предложенная одним из ведущих ученых РФ в области борьбы с терроризмом, председателем научно-консультативного совета Антитеррористического центра СНГ, доктором юридических наук В.Е. Петрищевым. Исследователь, используя криминологический подход, пришел к выводу, что при построении модели такой системы наиболее оптимальной представляется трехуровневая конструкция. Самый масштабный и мощный уровень системы мер профилактики должен быть нацелен на выявление и устранение основных, базисных причин и условий воспроизводства терроризма в стране, к которым относятся достигшие в процессе своего обострения уровня конфликта противоречия в сфере экономики, политики, межнациональных отношений, в отношениях власти и народа. В первую очередь, это борьба с бедностью и безрабо-
93
тицей посредством создания рабочих мест, повышение уровня социальной обеспеченности населения стран ЦА, противодействие коррупции, в целом политика, направленная на повышение уровня и качества жизни широких масс. Данные шаги призваны максимально сузить социальную базу террористических и наркомафиозных сообществ.
Важным элементом системы мер профилактики терроризма является организация и осуществление разъяснительной и воспитательной работы с населением, включающей в себя правовой, идеологический, интернациональный, патриотический аспекты. Успех этой работы будет зависеть и от уровня эффективности использования в комплексе всех имеющихся возможностей (системы образовательных учреждений, юридического всеобуча, средств массовой информации, церкви и т.д.), и от степени соответствия идеологии проводимых мероприятий ментальности народа и общественным ожиданиям. На «индивидуальном уровне общегосударственной системы мер профилактики терроризма последние должны быть предельно адресны и прицельны, так как весьма локальна и сама "мишень" профилактического воздействия. Кроме того, требование особой точности и деликатности при реализации профилактических мер на индивидуальном уровне диктуется еще и тем обстоятельством, что они вступают здесь в непосредственный контакт с правами и свободами личности, которые в демократическом обществе не могут быть нарушены без достаточных на то законных оснований».
На данный момент Астана и Москва по-прежнему отдают предпочтение ведомствам, занимающимися традиционными аспектами безопасности, не поощряют децентрализацию борьбы с трансграничными угрозами. Многие регионы (в первую очередь, приграничные) обеих стран не имеют ни средств, ни полномочий для отражения нетрадиционных угроз - терроризма, наркотрафика, трансграничной преступности и контрабанды, нелегальной миграции. С одной стороны, такие угрозы, как терроризм, экстремизм, деятельность наркомафиозных сообществ, имеют прямое отношение к военному аспекту безопасности стран, и для борьбы с их проявлениями необходимо применение военно-полицейских методов. С другой стороны, привлечение террористами и наркодельцами в свои ряды населения самих стран ЦА увязывает данную проблему с рядом иных аспектов национальной безопасности - экономическим, социальным, образовательным. Отсюда и настоятельная
94
потребность не только в борьбе с проявлениями угроз терроризма, но и в профилактике их возникновения, решении проблем, порождающих эти угрозы, мерах по предупреждению, нейтрализации причин и условий проявления терроризма.
«Азия и Африка сегодня», М., 2008 г., № 11, с. 9-12.
Н. Борисов,
публицист
КИРГИЗСТАН: К ЧЕМУ ПРИВЕЛА ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ ПРАВЛЕНИЯ
Эволюция форм правления и полномочий основных политических институтов наряду с эволюцией политических режимов в результате смены политических элит все чаще привлекает внимание исследователей. В этой связи большой интерес представляет случай Киргизстана, где в 2004-2005 гг. произошла насильственная смена политических элит и где была изменена форма правления. До так называемой революции страна представляла собой прези-дентско-парламентскую республику с очень слабым парламентским и с сильным президенциалистским компонентом. Выбор в качестве исследуемого государства Киргизской Республики обусловлен тем, что эту страну можно считать «расколотым обществом». В Киргизстане до политической реформы (по Конституции 2003 г. - последней Конституции времен А. Акаева) президент имел право формировать правительство и отправлять его в отставку, отлагательное право вето, неограниченное право роспуска парламента. Парламент со своей стороны не мог влиять на формирование правительства (за исключением дачи согласия на назначение премьер-министра) и не мог выразить правительству недоверие. Попытки президента сформировать подконтрольный парламент в целом достигли своей цели, однако главным образом благодаря манипуляциям с избирательным законодательством и нарезкой избирательных округов и лишь в малой степени - благодаря созданию «партии власти». В 2000 г. такую роль играл «Союз демократических сил», в 2005 г. ее была призвана играть партия дочери президента Бермет Акаевой «Алга, Киргизстан!». Обе попытки закончились провалом (на это красноречиво указывает тот факт, что ни одна подобная партия не пережила по крайней мере два электоральных цикла). Это было связано со структурным полицентриз-
95
