CC BY-ND
50Юридические исследования
Правильная ссылка на статью:
Дамм И.А., Роньжина О.В., Акунченко Е.А., Волкова М.А., Сухарева К.С., Кострыкина В.В., Федорова М.А. — Состояние информационной открытости муниципального нормотворчества как показатель антикоррупционной транспарентности (на примере Красноярского края) // Юридические исследования. - 2019. - № 7. DOI: 10.25136/2409-7136.2019.7.30358 URL: https;//nbpublish.com/Hbrary_read_article.ptp?id=30358
Состояние информационной открытости муниципального нормотворчества как показатель антикоррупционной транспарентности (на примере Красноярского края)
Дамм Ирина Александровна
кандидат юридических наук
директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет"'
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22
И idamm@yandex.ru Роньжина Ольга Викторовна
кандидат юридических наук
доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права ФГАОУ ВО ""Сибирский
федеральный университет"
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 3-07а
И Ronzhinakarimova@mail.ru Акунченко Евгений Андреевич
кандидат юридических наук
доцент кафедры деликтологии и криминологии, старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО ""Сибирский федеральный университет"'
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22
И eakunchenko@sfu-kras.ru Волкова Маргарита Андреевна
младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО
"Сибирский федеральный университет""
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 1-20
И marvolkova@sfu-kras.ru
Сухарева Ксения Сергеевна
старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО ""Сибирский федеральный
университет"
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22
И kseniyasukhareva2012@mail.ru
Кострыкина Виктория Витальевна
младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО
Jh
"Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22
ЕЗ vkostrykina@sfu-kras.ru
Федорова Мария Александровна
младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО
"Сибирский федеральный университет"
660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22
И mafedorova@sfu-kras.ru
а Ж
Статья из рубрики "Государственные институты и правовые системы"
Аннотация.
Предметом проведенного исследования выступает состояние открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на примере муниципальных образований Красноярского края. Авторами методом сплошного наблюдения проведен мониторинг наличия и содержания официальных сайтов 88 муниципальных образований (из них 44 муниципальных района, 17 городских округов и 27 городских поселений). В рамках программы исследования выделен ряд критериев, позволяющих оценить возможность доступного и удобного использования сайтов с целью получения правовой информации. Анализ полученных результатов позволил сделать выводы о состоянии информационной открытости муниципальных правовых актов, размещаемых на официальных сайтах органов местного самоуправления. При проведении исследования авторами применялся общенаучный метод диалектического познания, а также ряд частно-научных методов: системно-структурный, формальнологический (дедукции, индукции, определения и деления понятия), статистического наблюдения, сводки, группировки и другие. В результате исследования установлены количественные и качественные показатели состояния открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявлены недостатки в организации размещения такой информации, которые нарушают антикоррупционный принцип публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления. Авторами сформулированы предложения, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение информации о деятельности органов местного самоуправления.
Ключевые слова: открытость, доступность, публичность, транспарентность, муниципальное образование, нормативный правовой акт, мониторинг правоприменения, муниципальный правовой акт, органы местного самоуправления, противодействие коррупции
DOI:
10.25136/2409-7136.2019.7.30358
Дата направления в редакцию:
10.25136/2409-7136.2019.7.30358 23-07-2019
Дата рецензирования:
30-07-2019
Исследование выполнено при поддержке Краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения».
Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Российской Федерацией в 2006 году, указывает на необходимость обеспечения государствами-участниками прозрачности в деятельности публичных органов. Одним из основных принципов противодействия коррупции согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции» является публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В свою очередь, пунктом 7 статьи 7 указанного закона установлено, что обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
Следует заметить, что в нормативных правовых актах и научных исследованиях зачастую используются различные понятия: «открытость», «доступность», «прозрачность», «публичность», «гласность», «транспарентность» и другие. Исследованию перечисленных научных категорий посвящены труды таких ученых, как Е.Б. Абросимова ■Ш; М.О. Акопджанова В.В. Астанин t31; О.В. Ахрамеева и В.А. Лабузова-41; Ф.И. Белозор i51; К. Беше-Головко [6]; Е.В. Буянова ^ М.А. Вахрушина t81; О.А. Воробьева и И.Р. Шарафутдинов [9]; Е.Н. Воронов-10!; Н.Г. Деменкова, М.С. Игнатова и А.В. Минбалеев Ш1; Н.Е. Дмитриева и Е.М. Стырин-121; В.В. Елистратова t131; А.Р. Зарипов i141; Т.В. Захарова t151; П.А. Кабанов U61; Т.В. Касаева и А.В. Афанасьева-171; Н.Б. Костина и И.Т. Ханипова --181; А.В. Кружалова --191; М.А. Лапина и Д.В. Карпухин -t201; Д.В. Лохманов -21-23]; О.В. Макарова-241; П.А. Манченко [251; Д.С. Михеев [261; А.В. Нестеров -271; Т.И. Отческая и И.В. Яковлева-281; О.М. Полиева [291; Ю.В. Пятковская-301; О.С. Соколова t311; Ю.И. Стецовский L321; Э.В. Талапина -33-361; Л.К. Терещенко -371; Е.Н. Тованчова и В.М. Котов --381; А.Е. Чуклинов 1391 и другие.
Проведенный ранее анализ указанных работ позволил сформулировать вывод о том, что наиболее широким понятием, объединяющим различные аспекты доступа к информации о
деятельности органов власти, является «открытость» -И01. В свою очередь, транспарентность следует считать ее синонимом в социально-политическом дискурсе. Содержание открытости включает в себя три формы: информационная открытость (возможность доступа граждан к социально значимой информации о принятых публичных решениях); процедурная открытость (возможность наблюдения граждан за процессом подготовки и принятия публичных решений); партисипативная открытость (возможность непосредственного участия граждан в процессе принятия публичных решений) I411.
К формам открытости деятельности государственных и муниципальных органов относят опубликование информации об их деятельности [42, Ci 143"". Как верно отметил А.А. Коробов, «одним из ключевых условий существования коррупции в деятельности органов власти всех уровней является информационная закрытость процесса принятия управленческих решений. В такой ситуации чиновник может с минимальным риском руководствоваться в своей работе личной выгодой, а не социально-политическими или экономическими интересами. <...> Следовательно, для снижения уровня коррупции во властных структурах необходим, в первую очередь, режим "прозрачности" деятельности власти, позволяющий осуществлять непрерывный мониторинг, контроль над ней со стороны широкой общественности» [43, c. 2031. Государство и население заинтересованы в максимальной открытости и доступности информации о наиболее важных направлениях деятельности органов местного самоуправления [44, Ci 35~37"".
Одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления является нормотворчество. Деятельность по созданию муниципальных правовых актов показывает компетентность органов местного самоуправления, поскольку качество изданных актов, их открытость и доступность для граждан определяют профессионализм работы местных властей. В связи с изложенным выше антикоррупционный потенциал информационной открытости нормотворческой деятельности органов местного самоуправления не вызывает сомнений.
В соответствии с положениями статьи 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит: общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления; информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления; информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях; информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления; информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления и др.
Из этого следует, что государственными и муниципальными органами в свободном доступе в сети Интернет должен размещаться значительный объем информации. В рамках нашего исследования наибольший интерес вызывают положения о размещении информации о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления. Так, указанные органы обязаны размещать:
- нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
- тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;
- информацию о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;
- установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами;
- порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов.
Проблема информационной открытости муниципальных правовых актов заключается в обеспечении возможности свободного обращения к ним со стороны заинтересованных лиц. Доступ к муниципальным правовым актам в настоящее время граждане могут получить несколькими способами:
- поиск официальных печатных изданий органов местного самоуправления в архивах библиотек;
- поиск на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет (далее также - официальный сайт органа местного самоуправления, официальный сайт муниципального образования);
- поиск в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на сайте Минюста России;
- ознакомление с текстами, размещенными в справочных поисковых системах;
- направление личного запроса в органы или должностным лицам местного самоуправления
В литературе также выделяют и иные способы, позволяющие населению получить доступ к содержанию муниципальных правовых актов. Например, авторы комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывают также в числе возможных способов присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления [46].
В рамках текущего уровня развития информационно-коммуникационных технологий наиболее быстрым и удобным способом обращения к правовым актам является сеть Интернет. Современные люди практически не посещают библиотеки, не покупают книги, журналы и газеты, получая необходимую информацию на различных интернет-ресурсах. Привычным способом поиска и изучения правовых актов стало использование
справочных правовых систем «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и др. Между тем муниципальные правовые акты в указанных системах практически не представлены. Аналоговым способом поиска таких актов в подобной ситуации может стать обращение к официальному сайту издавшего его муниципального образования. Кроме того, сайты муниципальных образований являются наиболее доступным и удобным источником сведений для определения состояния открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Поэтому анализу актуальной ситуации обеспечения информационной открытости муниципальных правовых актов на официальных сайтах муниципальных образований посвящено настоящее исследование, предмет которого ограничен территориальными рамками Красноярского края.
При проведении исследования использовались социологические методы: статистическое наблюдение, сводка и группировка. В программу статистического наблюдения вошли вопросы, характеризующие показатели состояния информационной открытости муниципальных правовых актов: наличие (отсутствие) официального сайта у соответствующего муниципального образования; способ размещения раздела на официальном сайте муниципального образования, содержащего муниципальные правовые акты; организация наполнения информацией раздела на официальном сайте муниципального образования, содержащего муниципальные правовые акты; способ навигации по муниципальным правовым актам, размещенным в соответствующем разделе на официальном сайте муниципального образования; формат электронных файлов, которые содержат текст муниципальных правовых актов, размещенных в соответствующем разделе на официальном сайте муниципального образования.
Для определения состояния открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления был выбран метод сплошного наблюдения, который позволил получить полные и достоверные результаты об информационной открытости муниципальных правовых актов 88 муниципальных образований Красноярского края посредством изучения их официальных сайтов в сети Инте рне т.
В начале исследования авторам предстояло определить наличие официальных сайтов у соответствующих муниципальных образований Красноярского края. Для ответа на поставленный вопрос с помощью общедоступных поисковых интернет-систем Яндекс и Google произведен запрос официальных сайтов соответствующих муниципальных образований Красноярского края. Установлено, что у подавляющего большинства муниципальных образований (93%) есть действующий официальный сайт и, в случае неосведомленности о его точном электронном адресе, его можно без труда обнаружить через любую поисковую систему. Лишь несколько муниципальных образований не имеют такого сайта (найти их при проведении указанной процедуры не удалось). Это такие городские поселения, как поселок Большая Ирба, поселок Курагино, поселок Мотыгино, поселок Нижний Ингаш, поселок Подтесово и поселок Раздолинск.
Стоит заметить, что наличие официального сайта муниципального образования является потребностью современного общества. В условиях, когда межличностное общение стало преимущественно виртуальным, реализация коммуникации между муниципальными органами и гражданами посредствам интернет-ресурсов позволяет повысить доверие населения к местной власти, создать площадку для их свободного и открытого взаимодействия. Размещение на сайте всей информации о деятельности органов, возможность задать вопрос муниципальным служащим онлайн способно не только избавить граждан от необходимости лично обращаться в муниципальный орган и стоять в
столь ненавистных очередях, но и значительно разгрузить самих служащих, сократив время для личного приема граждан, предоставив тем самым больше времени для исполнения ими своих служебных обязанностей, что, в конечном счете, должно повлиять на качество работы муниципальных органов.
Мониторинг официальных сайтов муниципальных образований позволил установить, что большинство из них имеют единый портал для представительных и исполнительных органов власти. Обособленные, собственные официальные сайты органов муниципального самоуправления (представительного органа и местной администрации) имеются только в городских округах Канск и Красноярск.
Опыт обращения к сайтам муниципальных образований для поиска и изучения правовых актов позволил определить следующее.
Во-первых, одним из важных условий быстрого и удобного нахождения муниципальных правовых актов является наличие единого сайта для всех органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Существование обособленных сайтов органов муниципального самоуправления в рамках одного муниципального образования создает существенные неудобства для обычного пользователя, заставляя его при поиске конкретной информации постоянно переходить с одного сайта на другой. Предположим, что непосредственно для представителей местного сообщества наличие нескольких официальных сайтов органов местного самоуправления может не доставлять определенных проблем, поскольку они в достаточной степени осведомлены о структуре и компетенции местной администрации и, например, районного совета депутатов. Впрочем, правоприменительная практика показывает, что вследствие отсутствия определенности в вопросе о статусе сайтов органов местного самоуправления, субъекты малого и среднего предпринимательства не могут реализовать свое право на преимущественный выкуп муниципального имущества, так как сложно отследить факт издания актов об условиях приватизации объектов муниципальной собственности. Затруднения, естественно, возникают у представителей бизнеса, иных лиц, проживающих в других муниципалитетах.
Во-вторых, значимым условием комфортного поиска муниципальных правовых актов является наличие на официальных сайтах муниципальных образований поисковых систем. Поскольку такие сайты содержат большое количество информации, расположенной в различных разделах и подразделах, поспособствовать быстрому нахождению нужных материалов может возможность оперативного поиска по всему сайту (поиск по сайту).
Изучение официальных сайтов муниципальных образований на предмет оснащения их поисковыми системами, позволяющими запрашивать необходимую информацию, показало, что на 84 % сайтов поисковая система информации по всему сайту присутствует и размещена на главной странице. 16 % официальных сайтов муниципальных образований поисковыми системами не обеспечены (Богучанский, Большеулуйский, Кежемский, Краснотуранский районы, городской округ поселок Кедровый, городское поселение город Игарка, городское поселение город Кодинск, городское поселение поселок Диксон, городское поселение поселок Емельяново, городское поселение поселок Ирша, городское поселение поселок Кошурниково, городское поселение поселок Новочернореченский, городское поселение поселок Саянский).
Полученные результаты позволяют сделать вывод, что в целом муниципальные
образования Красноярского края стремятся облегчить пользователям работу с информацией, размещенной на своих официальных сайтах, оборудовав их поисковыми системами. Между тем, при тестировании таких систем выявляются некоторые проблемы. Например, на запрос информации о муниципальном правовом акте через поисковую строку может быть получено большое количество результатов поиска (более 20 страниц), при этом найти искомый акт, его текст, реквизиты и прочую информацию об акте в таких результатах поиска затруднительно.
Одним из условий быстрого и удобного нахождения правовых актов на официальном сайте муниципального образования является место их расположения на сайте. В связи с чем, далее в рамках исследования анализировались место и способ размещения раздела (подраздела), содержащего муниципальные правовые акты, на официальном сайте (поскольку на сайте городского поселения поселок Кошурниково найти муниципальные правовые акты не удалось, он был исключен из дальнейшего исследования). Для обнаружения муниципальных правовых актов не нужны особые усилия, если содержащий их раздел находится на главной странице сайта. Ознакомление с официальными сайтами показало, что менее половины муниципальных образований (43 %) разместили раздел с правовыми актами на главной странице сайта. На остальных сайтах (57 %) такие акты размещены в подразделах основного меню, и для их поиска необходимо затратить дополнительное время.
Отсутствие единообразия в размещении муниципальных правовых актов на официальных сайтах - это еще одна проблема, с которой пришлось столкнуться в рамках исследования. Разработчики сайтов размещают разделы и подразделы, исходя из собственных представлений о структуре сайта, поэтому место расположения разделов (подразделов) единообразием не отличается. Муниципальные правовые акты часто находятся в нескольких разделах (подразделах) официального сайта. И даже в рамках единого раздела они могут делиться на несколько дополнительных подразделов по различным основаниям: по органу принятия, по году и месяцу принятия, по сессиям принятия и т.д.
Анализ полученных результатов показал, что единое размещение муниципальных правовых актов в одном разделе (подразделе) без деления их на дополнительные подразделы характерно для официальных сайтов лишь 26 % муниципальных образований. На официальных сайтах остальных муниципальных образований устав, акты представительного органа, акты главы муниципального образования и местной администрации находятся в разных разделах или подразделах сайтов. Большинство муниципальных образований размещают свои акты в нескольких разделах (подразделах), обнаружить на них правовые акты становится еще сложнее, поскольку поиск производится в нескольких структурных единицах сайта. При этом, как уже было сказано ранее, наличие на сайте поисковой системы не всегда облегчает эту задачу, выдавая излишний «информационный шум».
Наименования разделов официальных сайтов, в которых размещаются такие документы, также разнятся. Например, на сайте города Шарыпово все акты находятся в разделе «Документы», на сайте Назаровского района - в разделе «Нормотворчество», а на сайте городского поселения город Игарка для того, чтобы найти муниципальные правовые акты, необходимо сначала перейти в раздел «Местное самоуправление», затем выбрать раздел «Администрация города» или «Игарский городской Совет депутатов» и уже в этих разделах найти подразделы «Нормативно-правовые акты Администрации», «Устав города» или «Нормативно-правовые акты Совета депутатов». На портале городского поселения поселка Емельяново раздел с муниципальными правовыми актами
называется: «Информация о нормотворческой деятельности», а на портале городского поселения поселка Краснокаменск такие акты размещены в разделе: «Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов городского поселения «Город Краснокаменск».
Таким образом, практика обращения к официальным сайтам муниципальных образований показала, что отсутствие единообразия в названиях разделов (подразделов), где размещены муниципальные правовые акты, а также в месте их расположения в структуре сайта, затрудняет осуществление поиска правовой информации, требует дополнительных временных затрат.
Следует подчеркнуть, что само по себе наличие на сайте раздела (подраздела), содержащего муниципальные правовые акты, еще не является показателем открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. В связи с чем важной частью исследования стало изучение наполненности таких разделов (подразделов) информацией.
Результаты исследования наполняемости сайтов правовыми актами таковы: на 81 официальном сайте муниципальных образований опубликованы акты, принятые такими субъектами правотворчества, как население муниципального образования (принятые населением до 2003 г. уставы муниципальных образований), представительный орган муниципального образования, председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация.
На всех официальных сайтах, ставших объектом изучения, имеются тексты уставов муниципальных образований и акты представительного органа муниципального образования. Исключением является городское поселение Ужур, на сайте которого не представлены акты Ужурского городского Совета депутатов.
Однако не всегда на сайтах размещены все виды правовых актов представительного органа, решения и постановления, распоряжения председателя представительного органа. Решения представительного органа муниципального образования присутствуют на каждом из исследованных официальных сайтов, кроме одного сайта. На сайте городского поселения города Игарка удалось найти лишь постановления городского Совета депутатов. И решения, и постановления советов депутатов размещены на официальных сайтах таких муниципальных образований, как Назаровский, Березовский, Казачинский, Канский, Каратузский, Таймырский Долгано-Ненецкий, Шарыповский районы, городских округов Шарыпово Енисейск, Красноярск, Назарово (13 %). Решения и постановления советов депутатов, распоряжения председателей представительного органа муниципального образования опубликованы на сайтах: Идринского, Абанского, Боготольского и Манского районов (5 %). Решения советов депутатов и распоряжения председателей представительных органов публикуются на порталах Балахтинского, Козульского, Мотыгинского и Рыбинского районов (5 %).
Мониторинг размещения муниципальных правовых актов исполнительных органов показал, что только на одном из исследованных сайтов вообще не публикуются подобные акты. Этот сайт принадлежит Кежемскому району. На 88% официальных сайтов опубликованы только правовые акты местной администрации. На сайте Нижнеингашского района не удалось найти акты местной администрации, на нем размещены только акты Главы района. И лишь 9% муниципальных образований разместили на официальных сайтах и акты местной администрации, и акты главы муниципального образования: Ачинский, Березовский, Богучанский, Партизанский районы, городские округа Ачинск,
Енисейск и Норильск.
Правовые акты главы муниципального образования размещены на 8 официальных сайтах, что составляет 10 % от общего количества исследованных сайтов. Изучение видов опубликованных актов показало, что на сайтах Ачинского, Березовского, Богучанского районов и городского округа Ачинск опубликованы только постановления глав муниципальных образований. А на сайтах Нижнеингашского, Партизанского районов, городских округов Енисейска и Норильска размещены постановления и распоряжения глав муниципальных образований.
Такие результаты обусловлены также и тем, что собственных полномочий главы муниципального образования (несовпадающих с полномочиями главы администрации или председателя представительного органа) практически не установлено. В связи с этим главы муниципальных образований принимают свои акты как главы администраций или как председатели представительного органа муниципального образования.
При анализе опубликованных на сайтах актов местных администраций получены следующие результаты: на большинстве сайтов (52%) размещены и постановления, и распоряжения администраций. Только постановления администраций публикуют 37% муниципальных образований. Постановления, распоряжения и решения Администрации опубликованы на 4% сайтов: Балахтинского и Козульского районов, городского поселения город Иланский. Постановления и решения администрации присутствуют на официальном портале Дзержинского района, что составляет 1 %. Кроме постановлений и распоряжений администрации размещены акты органов администрации, акты иных должностных лиц, в том числе приказы управлений, департаментов администраций 6 % муниципальных образований: Назаровского, Березовского, Богучанского, Шарыповского районов и городского округа Шарыпово.
Следующим критерием открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, подлежащим исследованию, стало обнародование на официальных сайтах проектов еще не принятых актов.
Изучение сайтов показало, что 60% муниципальных образований, расположенных на территории Красноярского края, публикуют не только действующие муниципальные правовые акты, но и их проекты. Соответственно граждане, проживающие на территории таких муниципальных образований, имеют возможность ознакомиться с текстом проекта предложенного к принятию акта, выразить свою позицию, а сами органы местного самоуправления могут до принятия правового акта учесть мнение граждан, внести изменения и исправить ошибки. Кроме муниципальных нормативных правовых актов, с целью обеспечения открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления муниципальные образования размещают на своих официальных сайтах иные акты, не имеющие правового характера. Так, публикуются отчеты о работе органов и должностных лиц местного самоуправления, сведения о доходах муниципальных служащих и депутатов местного представительного органа, схемы территориального планирования муниципального образования, бланки заявлений (обращений), протоколы публичных слушаний, различные объявления и сообщения, а также иные документы, имеющие отношение к работе местных органов.
Мониторинг правовой информации, содержащейся на официальных сайтах муниципальных образований, позволил выявить следующие основные проблемы доступности муниципальных правовых актов.
Первым фактором, снижающим для пользователя удобство по поиску необходимого
правового акта на сайте, можно назвать отсутствие поисковой системы, позволяющей осуществлять поиск среди актов (поиск по акту). При обращении к базе правовых актов пользователя интересует конкретный акт или акты определенной тематики. Зачастую граждане не владеют полной информации об искомом акте: о дате принятия, номере, субъекте принятия, виде и названии. Наличие возможности поиска среди всего массива правовых актов делает сайт удобным для пользователей, обеспечивая быстроту нахождения документа.
Согласно пункту 2.3 Методических рекомендаций по созданию и функционированию официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, утвержденных Правительством Российской Федерации 24.08.2016 № 6192п-П10, создателям сайтов муниципальных образований рекомендуется обеспечить возможность беспрепятственного поиска и получения всей текстовой информации, размещенной на официальном сайте.
Обращение к официальным сайтам муниципальных образований Красноярского края показало, что на 82% из них поисковая система по муниципальным правовым актам отсутствует, и лишь 18% официальных сайтов обеспечены таковой. К последним относятся Назаровский, Березовский, Богучанский, Партизанский, Северо-Енисейский, Шарыповский районы, городские округа Шарыпово, Ачинск, Енисейск, Красноярск, Лесосибирск, Назарово, Сосновоборск, Железногорск, городские поселения город Дудинка, поселок Березовка. Наличие на этих сайтах поисковой системы по муниципальным правовым актам значительно облегчает процесс работы с документами, так как пользователь сможет быстро и достаточно легко найти нужный правовой акт.
В связи с тем, что на большинстве официальных сайтов поиск по актам отсутствует, для размещения муниципальных правовых актов избираются различные способы систематизации. Таким образом, в 89 % случаев муниципальные правовые акты размещаются списками в хронологическом порядке в зависимости от даты их принятия (от более позднего к более раннему). На некоторых из них акты разделяются на подразделы: по году, месяцу или сессии представительного органа. В этом случае при поиске конкретного акта необходимо точно знать дату его принятия, что составляет особенные затруднения, если пользователю известны только название акта или его тематика. На 7 % сайтов муниципальных образований правовые акты размещены списками по видам актов: постановления администрации, распоряжения администрации, решения Совета депутатов и другие. Оставшиеся 4 % муниципальных образований публикуют акты по категориям. Например, акты разделяются по группам: земельные вопросы, обращения граждан, правила содержания домашних животных, добровольные пожертвования, муниципальная служба, автобусные остановки, бюджет муниципального образования, передача полномочий, правила благоустройства, положение об оплате труда, бюджетный процесс, о порядке управления и распоряжения земельными участками, муниципальный дорожный фонд, о порядке управления и распоряжения имуществом, проекты решений, публичные слушания и другое.
Вторым фактором, создающим неудобства при поиске и работе с муниципальными правовыми актами на официальных сайтах, является формат размещенных документов. Так, 14 % официальных сайтов муниципальных образований содержат часть муниципальных правовых актов в заархивированном виде. На таких сайтах решения совета депутатов скачиваются архивами, каждый из которых содержит документы, принятые на одной из сессий представительного органа. Архив может содержать даже все размещенные акты, либо в один архив входят акты местной администрации, а в другой - акты совета депутатов за определенный месяц и год. Подобный способ
размещения документов усложняет поиск нужного муниципального правового акта и даже делает его невозможным. Для поиска в таких случаях требуется иметь информацию о дате принятия, номере сессии представительного органа, пользователь же, как правило, такой информацией не обладает. Следует отметить, что на большинстве официальных сайтов (82%) муниципальные правовые акты размещены в привычных и удобных для пользователей форматах: doc, docx и pdf. И лишь на 4% сайтов акты размещены посредством отсылки к сервисам Яндекс Диск и Google Drive, что не совсем удобно.
Проведенное исследование состояния открытости и доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на примере официальных сайтов муниципальных образований Красноярского края позволяет сделать следующие выводы.
В условиях формирования информационного общества наличие у органов публичной власти официального сайта, посредством которого они могут взаимодействовать с гражданами и обнародовать принятые акты, является важным условием открытости и доступности правовой информации. Обеспечение информационной открытости муниципальных правовых актов зависит как от наличия раздела «Муниципальные правовые акты» с полной базой всех действующих нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, так и от способа их размещения. Невозможность нахождения нужного документа на сайте можно приравнять к его отсутствию. Затруднения в получении информации с официального сайта обессмысливает создание таких сайтов, низводя их до формальной отчетности в работе органов местного самоуправления.
Результаты исследования позволяют заключить, что большинство из официальных сайтов муниципальных образований Красноярского края содержат значительный объем актуальной правовой информации. К недостаткам организации работы сайтов, снижающих степень информационной открытости муниципальных правовых актов, относятся: наличие в муниципальном образовании нескольких сайтов органов местного самоуправления; отсутствие единообразия в структуре размещения муниципальных правовых актов (место нахождения на сайте, название раздела (подраздела) и способ размещения актов в разделе (подразделе); размещение частичной, а не полной системы принятых муниципальных правовых актов; отсутствие на сайте навигационных систем, позволяющих проводить поиск только по правовым актам, и другое.
В условиях широкого распространения коррупции, когда государство ужесточает антикоррупционную политику, а публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возведены в ранг принципов противодействия коррупции, обеспечение информационной открытости муниципальных правовых актов имеет особое значение. При этом важно, что доверие по отношению к местным властям со стороны населения находится на очень низком уровне. Так, по результатам опросов ВЦИОМ, на протяжении более десяти лет «власть на местах», по мнению населения, входит в пятерку самых коррумпированных сфер в современной
России [47].
Особую актуальность результаты исследования приобретают в связи с предполагаемыми изменениями порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. К настоящему времени сложились все необходимые условия для корректировки положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих такой порядок.
По аналогии с порядком опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов и иных правовых актов субъектов РФ предлагается разрешить использовать сетевые издания как альтернативный вариант печатных СМИ для официального размещения (опубликования) текстов муниципальных правовых актов. Это даст возможность органам местного самоуправления более эффективно использовать возможности информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Законопроектом предлагается установить, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, либо первое размещение (опубликование) его полного текста в сетевом издании, учредителем (соучредителем) которого является орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования, или в ином официальном сетевом издании, без оговорки, что данное положение допускается только в отношении объемных графических и табличных приложений к муниципальному
правовому акту
В Пояснительной записке к данному законопроекту указывается, что динамика распространения информационно-телекоммуникационной сети Интернет на территории России свидетельствует, что альтернативный способ опубликования муниципальных правовых актов позволит расширить возможность ознакомления населения с муниципальными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также существенно снизить расходы местных бюджетов, связанные с официальным опубликованием муниципальных правовых актов в печатных средствах массовой информации.
Считаем, что наличие единой для всех муниципальных образований информационной системы размещения муниципальных правовых актов или единых требований к размещению правовой информации, установленных на федеральном уровне, будет способствовать полноценной реализации конституционного права граждан на информацию о деятельности органов местного самоуправления, принципов публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления как условия противодействия коррупции.
Библиография
1. Абросимова Е.Б. Судебная власть: транспарентность или конфиденциальность? // Проблемы транспарентности правосудия. М.: ЛексЭст, 2005. С. 31-32.
2. Акопджанова М.О. Транспарентность как важнейший принцип противодействия коррупционным преступлениям // Российская юстиция. 2015. № 2. С. 28-31.
3. Астанин В.В. Муниципальное правотворчество: вопросы качества и резервы оптимизации// Мониторинг правоприменения. 2015. № 4. С. 4-9.
4. Ахрамеева О.В., Лабузова В.А. Реализация принципа открытости в деятельности органов власти: общие положения // Научный вестник государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Невинномысский государственный гуманитарно-технический институт». 2017. Т. 1. С. 6-11.
5. Белозор Ф.И. Расширение открытости и прозрачности государственного управления // Реформирование системы государственного управления в субъекте Российской
Федерации: традиции и инновационные практики. Брянск: Изд-во Брянского филиала РАНХиГС, 2012. С. 177-186.
6. Беше-Головко К. Принцип гласности в России // Lex russica. 2016. № 1. С. 90-98.
7. Буянова Е.В. Открытость и гласность судебного разбирательства в гражданском и арбитражном процессе: традиции и новеллы // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2013. № 18. С. 5664.
8. Вахрушина М.А. К вопросу о транспарентности финансовой отчетности // Корпоративная финансовая отчётность. Международные стандарты. 2013. № 6. С. 25-33.
9. Воробьева О.А., Шарафутдинов И.Р. Принципы публичной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2017. № 2. С. 12-15.
10. Воронов Е.Н. Принципы и аксиомы в судебном праве // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2016. № 3. С. 54-59.
11. Деменкова Н.Г., Игнатова М.С., Минбалеев А.В. О законодательном закреплении принципов современного административного судопроизводства // Вестник ЮжноУральского государственного университета. Серия: Право. 2015. Т. 15, № 4. С. 8389.
12. Дмитриева Н.Е., Стырин Е.М. Открытое государственное управление: задачи и перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 127-148.
13. Елистратова В.В. Открытость и доступность органов власти как важнейший фактор обеспечения интересов личности // Взаимодействие институтов власти и общества в сфере защиты прав человека. Материалы VIII международной научно-практической конференции аспирантов, преподавателей, практических работников. 2015. С. 1517.
14. Зарипов А.Р. Информационная открытость органов государственного управления: теоретические концепции // Перспективы развития информационных технологий. 2010. № 2. С. 273-277.
15. Захарова Т.В. Социокультурная сущность и значение транспарентности в развитии демократической культуры публичной власти // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 1. С. 68-74.
16. Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации на муниципальном уровне // Мониторинг правоприменения. 2013. № 2. С. 38-43.
17. Касаева Т.В., Афанасьева А.В. Трансформации организационного принципа открытости публичной власти в контексте формирования информационного общества в России // Информационная безопасность регионов. 2013. № 1. С. 64-68.
18. Костина Н.Б., Ханипова И.Т. Транспарентность и ее виды в контексте социолого-управленческого знания // Дискуссия. 2017. № 1. С. 56-62.
19. Кружалова А.В. Аудиопротокол судебного заседания как элемент гласности и открытости арбитражного судопроизводства России // Наука и современность. 2016. № 49. С. 128-133.
20. Лапина М.А., Карпухин Д.В. К вопросу об использовании дефиниций «транспарентность» и «открытость» применительно к институту государственной службы в Российской Федерации // NB: Административное право и практика администрирования. 2015. № 5. С. 17-33.
21. Лохманов Д.В. Проблемы открытости государственной гражданской службы Российской Федерации // NB: Административное право и практика администрирования. 2015. № 5. С. 70-82.
22. Лапина М.А., Лохманов Д.В. Повышение открытости государственной гражданской службы Российской Федерации // Финансы: теория и практика. 2016. № 1. С. 135144.
23. Лапина М.А., Лохманов Д.В. Повышение открытости государственной гражданской службы Российской Федерации // Финансы: теория и практика. 2016. № 1. С. 135144.
24. Макарова О.В. Общественный контроль за соблюдением открытости информации о деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2017. № 7. С. 54-62.
25. Манченко П.А. Транспарентность (открытость) деятельности государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 28-34.
26. Михеев Д.С. Об отдельных аспектах в правовом регулировании принципа гласности местного самоуправления // Закон и право. 2013. № 9. С. 35-37.
27. Нестеров А.В. О стратегических и тактических законодательных проблемах открытости «открытого правительства» // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 506510.
28. Отческая Т.И., Яковлева И.В. Отдельные аспекты гласности в арбитражном правосудии // Академический вестник. 2013. № 1. С. 32-37.
29. Полиева О.М. Принципы открытости и гласности судебной системы России в новых условиях // Юристъ-Правоведъ. 2011. № 5. С. 17-20.
30. Пятковская Ю.В. Прозрачность как основополагающий принцип публичных расходов: правовой механизм реализации // Российская юстиция. 2016. № 10. С. 19-22.
31. Соколова О.С. Транспарентность муниципального управления: понятие, функции, критерии оценки // Реформы и право. 2010. № 3. С. 3-9.
32. Стецовский Ю.И. О транспарентности власти и конституционной законности // Адвокат. 2006. № 12. С. 23-27.
33. Талапина Э.В. Право на информацию в свете теории субъективного публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6. С. 70-83;
34. Талапина Э.В. Правовые проблемы государственного управления в условиях информатизации общества // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 4. С. 175-194.
35. Талапина Э.В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. № 3. С. 5-15.
36. Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. № 5. С. 40-47.
37. Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 46-53.
38. Тованчова Е.Н., Котов В.М. Соотношение транспарентности власти и национальной безопасности // Государственное и муниципальное управление. ученые записки СКАГС. 2015. № 3. С. 405-408.
39. Чуклинов А.Е. «Прозрачная» государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. № 8. С. 44-50.
40. Дамм И.А., Акунченко Е.А., Щедрин Н.В. Открытость публичной власти: вопросы понятийно-категориального аппарата // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2019. № 2. С. 226-242.
41. Damm, I.A., Shchedrin, N.V., Ronzhina, O.V., Akunchenko, E.A., Korkhov, A.V. (2019). Anti-Corruption Potential of Openness and Accessibility of Municipal Legal Acts. J. Sib. Fed. Univ. Humanit. soc. sci., 12 (3), 378-392.
42. Коррупция: природа, проявления, противодействие : монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2014. 688 с.
43. Коробов А.А. Транспарентность органов государственной власти как средство профилактики коррупции // Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество : сборник научных статей. Саратов, 2015. С. 203-205.
44. Гайнов И.Д. Актуальные вопросы соблюдения порядка опубликования муниципальных нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 11. С. 35-37.
45. Дамм И.А., Роньжина О.В., Акунченко Е.А., Сухарева К.С. Актуальные вопросы обеспечения открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов // Право и политика. 2017. № 8. С. 46-54.
46. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.; под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. 672 с.
47. URL: https://wciom.ru/index.php?id = 236&uid = 9139
48. Проект Федерального закона № 671584-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://sozd.parlament.gov.ru/ по состоянию на 21.03.2019.
