CC BY
26
СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ АСИММЕТРИИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.Ю. РЫБАКОВА
Научно-исследовательский институт Минфина России
В Российской Федерации сформировались свои концептуальные подходы к снижению экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов. В период перехода на рыночные отношения в экономике (1990-е годы) региональная политика по сути дела была подменена политикой взаимных визитов высших должностных лиц государства и регионов, сепаратными переговорами, подписанием двусторонних договоров (соглашений) и предоставлением ряду регионов льгот, часто совсем не связанных с политикой выравнивания уровней социально-экономического и правового развития разных территорий. Так, отсутствие законодательно закрепленного критерия «северности» и договоренности высших должностных лиц государства с руководителями ряда территорий привели к неоправданному расширению перечня местностей, приравненных к районам Крайнего Севера.
Только за 1992 - 1994 годы к ним было отнесено около 50 административно-территориальных образований с общей численностью населения 2,3 млн человек. В результате значительно увеличились расходы государственного бюджета на выплату «северных льгот», а районы Крайнего Севера, объективно нуждающиеся в государственной поддержке, стали получать меньше средств на развитие производства и социальные программы, что привело экономику и социальную сферу многих из них к еще большему отставанию от среднероссийских показателей социально-экономического развития.
С момента становления российской государственности вопросы «самостоятельности», «выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ» были и остаются самыми актуальными. В итоге за период реформ различия в уровнях социально-экономического и правового развития регионов не только не сократились, а стали еще больше. О чрезмерных диспропорциях в социально-экономическом развитии субъектов Федерации свидетельствует диапазон разброса по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, соотношения по которому в разрезе регионов РФ за 1998 год достигали 1/18, а за 2000 год - 1/19 (по опубликованным данным Госкомстата России, без выделения автономных округов).
Тем не менее В. В. Курнышев считает, что «такие известные показатели, как производство ВРП на душу населения, уровень безработицы, спад промышленного производства, не могут служить интегральными оценочными показателями экономического
развития районов. В лучшем случае их можно использовать как частные показатели, характеризующие отдельные стороны воспроизводственного процесса. Так, в 2000 году по показателю производства ВРП на душу населения в числе 10 регионов-лидеров оказались 8 северных территорий, имеющих, за исключением Тюменской, Магаданской областей и Республики Саха (Якутия), высокие в стране уровни безработицы, обанкротившихся предприятий и оттока населения, вызывающего дополнительные затраты на обустройство мигракгов. Налицо явное противоречие. ВРП рассчитывается по разным (региональным) ценам, которые на Севере больше среднероссийских в несколько раз, а также с учетом региональных различий в возрастной структуре населения.
Выход может быть найден либо в области разработки нового оценочного показателя экономического развития регионов, либо на основе модернизации показателя производства ВРП на душу населения.
Для этого необходимо:
1) ВРП пересчитать по среднероссийским ценам;
2) возрастную структуру населения регионов привести к среднероссийским значениям»1.
В официальных документах, в публикациях ряда экономистов, прежде всего В Л. Христенко, А.М. Лаврова и некоторых других, подчеркивается значительное продвижение вперед в области межбюджетных отношений, достигнутое в последние годы.
В то же время в информации финансовых органов, поступающей в Министерство финансов РФ, в отдельных публикациях авторов, непосредственно работающих в региональных и местных администрациях, обращается внимание на наличие и продолжающийся рост диспропорций в бюджетной системе, как по вертикали, так и по горизонтали.
Возникает вопрос о критериях, которые должны быть положены в основу объективной оценки действующего механизма межбюджетных отношений.
В качестве одного из таких критериев можно рассматривать снижение или рост бюджетной асимметрии. При этом речь идет не столько о снижении разрыва между расходами и доходами после получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета, сколько о снижении или росте такого разрыва с учетом финансовой помощи за ряд лет.
1 Курнышев В.В. Концептуальные подходы к снижению экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. 2.
За 1998, 1999, 2000 и 2001 г<}ды разница между максимальной и минимальной величинами душевых условно-собственных бюджетных доходов была по этим годам соответственно равна 89, 92, 98 и 71 разу. Такие значительные разрывы между минимальным и максимальным значениями указанного показателя, характеризующие наличие асимметрии в бюджетной обеспеченности (без учета финансовой поддержки из федерального бюджета) в отношении «самого бедного» и «самого богатого» регионов для России в принципе вполне объяснимы. Сложившиеся разрывы, с одной стороны, могут объясняться объективными причинами (географическое положение, экстремальные климатические условия, место в исторически сложившемся разделении труда и т.п.), а с другой - являться следствием проводимой региональной социально-экономической политики, которая и в новых условиях продолжает оставаться декларативной и централистской. Ни в Конституции РФ, ни в утвержденном Правительством РФ в 1995 году «Порядке разработки и реализации федеральных программ» государство задачи преодоления чрезмерных пространственных социально-экономических диспропорций перед собой не ставило. Лишь с 2002 года в Федеральном законе О федеральном бюджете стала предусматриваться Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)» в сумме 2 021 300,0 тыс. руб. Однако средства, пока выделенные на эти цели, в сравнении с поставленной задачей можно считать символическими. Механизм межбюджетного выравнивания в основном сводится к поддержке отстающих территорий по текущим расходам. Поэтому для того чтобы определить, насколько региональная политика отвечает задаче выравнивания социально-экономического развития регионов, их финансовой обеспеченности, надо определить не только разницу между минимальным и максимальным значениями соответствующего показателя; важно выявить тенденцию, ведущую к сокращению или увеличению этого разрыва в ходе реформирования межбюджетных отношений. За период 1998 - 2000 годы наблюдалась отрицательная тенденция, а результаты 2001 года можно рассматривать как обнадеживающие, о чем свидетельствуют следующие данные. За период 1998 - 2001 годы максимальное значение душевых условно-собственных бюджетных доходов возросло в 2,6 раза (по Ямало-Ненецкому автономному округу с 26,0 до 68,2 тыс. руб.), а минимальное (по Республике Дагестан с 292,2 до 958,6 руб.) - в 3,3 раза, что объясняет некоторое снижение в указанном году разрыва между этими показателями - в 0,8 раза (с 89 до 71), хотя за период 1998 - 2000 годы наблюдалась тенденция его роста - в 1,1 раза (с 89 до 98).
Выделяемые средства из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования, хотя и
позволили существенно сократить разрыв между минимальными и максимальными значениями душевых бюджетных доходов регионов, но не предотвратили роста такого разрыва за 1998 - 2001 годы.
За годы реформ разница между максимальной и минимальной величинами этого показателя увеличилась. В 1991 году она составляла 11 раз, за 1998, 1999, 2000 и 2001 годы возросла соответственно в 22,3; 19,4; 26,7 и 22,5 раза, то есть с темпом роста разрыва за период 1998 - 2001 годы в 1,01 раза, хотя и с некоторым снижением ее по результатам 2001 года (за 1998 - 2000 годы - в 1,2 раза).
Г. Ковалева и Э. Пешина считают, что «причиной подобной ситуации является низкая результативность региональной политики федерального правительства»2. Региональная политика рассматривается в основном в рамках социальной политики, структурной модернизации экономики, межбюджетных отношений. Вопросы «самостоятельности» и «выравнивания уровней социально-экономического развития регионов» решаются путем перераспределения одних и тех же бюджетных средств, в основном посредством межбюджетных отношений в ущерб другим регуляторам воздействия на динамику социально-экономического развития регионов.
Если же сравнивать таким же образом указанные показатели по 20 регионам с наименьшей бюджетной обеспеченностью и 20 регионам с наибольшей бюджетной обеспеченностью после получения финансовой помощи из федерального бюджета, то в 1998 году разрыв был 5,2 раза, а в 2001 году - 7,2 раза. За 1998 - 2001 годы темп роста разрыва между указанными значениями данного показателя увеличился в 1,4 раза (1998 - 2000 годы в 1,6 раза).
Аналогичные тенденции складываются и внутри субъектов Федерации. Так, в Тверской области за 1998, 1999, 2000 и 2001 годы разница между минимальной и максимальной величинами душевых бюджетных доходов муниципальных образований (с учетом прямого перераспределения средств из вышестоящего бюджета) составляла соответственно 3,7; 3,1; 2,3 и 3,9 раза, то есть за 1998 - 2001 годы она увеличилась - в 1,1 раза, с возрастанием темпа роста (за период 1998 - 2000 годы разница уменьшилась в 0,62 раза). В Томской области такая разница в 1998, 2000 и 2001 годы была соответственно 4,1; 8,5 и 9,1 раза, то есть за 1998 - 2001 годы темп роста составил 2,2 раза (за 1998 - 2000 годы соответственно 2,1 раза). В Калужской области в 1998, 1999, 2000 и 2001 годы разница была соответственно 2,5; 4,2; 19,5 и 2,6 раза, то есть за 1998 - 2001 годы она несколько увеличилась - в 1,04 раза, хотя с некоторым снижением темпа роста (за 1998 - 2000 годы темп роста составлял в 7,8 раза). В Пермской области разница за 1998, 1999, 2000 и 2001 годы была соответственно
2 Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. № 4.
1,8; 2,4; 3,1 и 2,1 раза, то есть за 1998-2001 годы темп роста составил 1,2 раза, хотя и с некоторым снижением (за 1998 - 2000 годы темп роста был 1,7 раза).
В некоторых субъектах Федерации наблюдается снижение темпа роста разницы между минимальными и максимальными величинами душевых бюджетных доходов. За период 1998 - 2001 годы в Красноярском крае темп роста уменьшился и составил 0,49 раз, в Белгородской области соответственно 0,9 раза (за 1998 - 2000 годы темп роста составлял 1,2 раза), в Вологодской области - 0,8 раза, в Амурской области темп роста за 1999 - 2001 годы составил 0,9 раза.
В то же время в среднем по пяти муниципальным образованиям с наименьшими и пяти муниципальным образованиям с наибольшими величинами душевых бюджетных доходов за 1998 - 2001 годы темп роста диапазона разброса данного показателя увеличился в Тверской области - в 1,02 раза; в Томской области - в 1,9 раза (за 1998 - 2000 годы - в 1,5 раза); в Калужской области - в 1,1 раза (в 3,2 раза); в Пермской области - в 1,1 раза (в 1,4 раза).
Таким образом, хотя и достигнуты определенные положительные моменты в ходе реформирования межбюджетных отношений, а также наметилось сокращение темпа роста бюджетной асимметрии, но пока не удалось приостановить ее рост ни на уровне субъектов Федерации, ни на уровне муниципапьных образований.
Характерной особенностью экономики РФ является значительная территориальная дифференциация условий воспроизводства. В районах крайнего северо-востока страны, например, затраты на производство продукции в 2 раза и более превышают среднероссийские показатели, что резко снижает ее конкурентоспособность. Государство оказывает поддержку таким регионам, частично компенсирует повышенные затраты, однако эта помощь относительно небольшая и идет в основном в социальную сферу на компенсацию дополнительных затрат на жизнеобеспечение населения (65% от удорожания) и поэтому не может выровнять экономические условия производства в них со средними по стране.
В период, когда в РФ только намечается стабилизация производства, наиболее разумно развивать районы, которые могут стать локомотивами российской экономики, чтобы потом на их основе постепенно поднимать уровень производства и уровень жизни населения в других районах. Но это не значит, что не следует уменьшать асимметрию в развитии регионов. Эти два процесса должны идти параллельно.
По мнению В.В. Курнышева, для уменьшения региональной экономической асимметрии в условиях сегодняшней России необходимо3:
а) поднять экономику слаборазвитых и депрессивных, но перспективных регионов, богатых при-
3 Курнышев В В. Концептуальные подходы к снижению
экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. № 2.
родными и (или) социально-экономическими ресурсами;
б) ликвидировать нерентабельные производства и переселить людей из неперспективных на данном этапе развития общества, бедных регионов, тем самым исправить ошибку, ранее допущенную Советским Союзом, когда создавались постоянные поселения даже вблизи относительно небольших месторождений, заселялись неперспективные территории.
Первого можно добиться делением отчетных значений ВРП на коэффициент удорожания производства, второго - умножением численности населения региона на индекс его участия в производстве, то есть индекс деловой активности населения. Он рассчитывается как отношение удельного веса работающего населения (экономически активного населения) района в общей его численности в районе к удельному весу экономически активного населения страны в общей его численности в стране.
События последних лет свидетельствуют, что именно эти процессы набирают силу в Российской Федерации. Интенсивное освоение нефтяных и газовых месторождений в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, а также богатейших комплексных руд Норильского месторождения (35,8% мировых запасов никеля; 9,7% - меди; 14,5% - кобальта; 40,2% - платиноидов, значительные запасы золота, редкоземельных металлов и др.) на севере Красноярского края вывело эти раньше отсталые регионы в «доноры» менее чем за 25 лет. В названных автономных округах сейчас самая высокая в стране заработная плата и выплаты социального характера, которые в сумме превышают среднероссийский уровень в 4 и 4,5 раза соответственно.
Регионы Севера, эксплуатирующие небольшие и в значительной мере отработанные месторождения, «теряют» население. За время экономических реформ с российского Севера выехало более 1 млн человек. Наибольший поток мигрантов наблюдается из северо-восточных районов России. Постановлением Правительства РФ от 02.02.98. № 128 «О мерах социальной защиты населения ликвидируемых поселков золотодобытчиков в Чукотском автономном округе» принято решение ликвидировать 13 поселков золотодобывающей промышленности Чукотского автономного округа и переселить население в южные, удобные для жизни районы России. Ранее аналогичное решение было принято Правительством РФ по ликвидации шахты «Хальмер-Ю» производственного объединения «Воркутауголь» и одноименного поселка с численностью 4,64 тыс. человек.
Проблема снижения региональной асимметрии в социальном развитии также не имеет простого решения, хотя на первый взгляд может показаться, что все предельно ясно. Согласно Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от целого ряда обстоятельств, втом числе от места жительства (ст. 19, п. 2). Однако
это еще не говорит об автоматическом выравнивании социальных условий по территории. Непонятно, например, как можно получить скорую медицинскую помощь, если нет соответствующего медицинского учреждения в пункте местонахождения больного или его ближайшем окружении, хотя заболевший имеет право по Конституции РФ на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41, п. 1). Содержать такую службу в сегодняшних условиях нереально.
Российское общество внутри себя также неоднородно. Население регионов находится на разных уровнях развития: что хорошо для одних, то для других может быть чуждым. Социологические исследования, проведенные в Нанайском районе Хабаровского края (из 4 ООО коренных жителей Приамурья, в том числе 3 500 нанайцев, опрошено 199 человек), показали, что наиболее важной для малочисленных народов социально-экономической проблемой, требующей незамедлительного решения, является охрана среды их обитания: за это высказались 91,5% всех опрошенных4.
Охрана тундры, тайги, рек, озер, моря в районах компактного проживания малочисленных народов необходима, прежде всего, для сохранения их традиционных отраслей хозяйства. Традиционные промыслы формируют уклад жизни, самосознание малочисленных народов, обеспечивают едой и одеждой, способствуют сохранению их как самостоятельных этносов. И совсем другие приоритеты будут, например, у жителей Москвы и Московской области. Поэтому непонятно, какие услуги и уровни по приоритетам нужно сближать и в какую сторону.
В условиях рыночной экономики многие услуги становятся платными, и их объем растет там, где за них платят: спрос порождает предложения. Богатые районы всегда будут иметь более высокий уровень обслуживания населения.
К этому надо добавить, что население постоянно находится в движении. При перемещении под действием «сил притяжения» (предприятий промышленности и сферы обслуживания, административных учреждений) и по личным мотивам перераспределяется численность потребителей услуг между населенными пунктами: увеличивается в больших и уменьшается в малых. Общая численность людей, находящихся ежедневно, например, в Москве, превышает численность официально прописанных в этом городе людей более чем на 1 млн человек. Переезжая из одного населенного пункта в другой, человек повышает потребность последнего в услугах, идущих на удовлетворение нужд населения, и понижает ее для первого, из которого он выехал, и т. д. Отсюда следует, что процесс выравнивания уровней социального развития регионов в своей основе условен.
4 Курнышев В.В. Концептуальные подходы к снижению экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. № 2.
В. Цыбатов и М. Дубошина в своей статье «Неравенство муниципальных образований: анализ и опыт преодоления в Самарской области»5 предлагают следующие подходы к проблеме измерения территориальной асимметрии:
1. Выбор критерия оценки дифференциации территорий.
2. Выбор индикатора разброса данного критерия.
3. Оценка полученных результатов. Для оценки неравенства в обществе используются различные показатели: обеспеченность населения жильем, уровень потребления продуктов питания, уровень заработной платы и доходов, продолжительность жизни и др. Однако в современных условиях, когда различия весьма значительны, наиболее применимыми являются относительные показатели (в расчете на душу населения). При решении задачи снижения региональной
социальной асимметрии необходимо, прежде всего, исходить из местных условий жизнедеятельности населения. Должны рассматриваться только одинаковые социально значимые услуги для всех групп населения национально- и административно-территориальных образований, которые государство может представлять бесплатно либо на которые устанавливается одинаковый спрос и население в состоянии приобретать их за свои деньги. К таким видам услуг следует отнести обеспечение жильем (квадратных метров общей площади на одного жителя); медицинское обслуживание (численность врачей и среднего медицинского персонала на 10 000 человек); дошкольное воспитание (охват детей дошкольными учреждениями (%); общее (школьное) образование, розничную торговлю (розничный товарооборот на душу населения - тыс. руб/чел.) и бытовое обслуживание; обеспеченность городского и сельского населения домашними телефонными аппаратами (штук на 100 семей).
Статистические данные позволяют проследить динамику социального развития областей, краев и республик РФ с 1995 по 2000 год.
На основе данных об уровне жизни за 2000 год была проведена типологизация регионов. В анализ были включены 70 регионов, по которым имелась информация по всем 18 показателям6, характеризующим доходы, сбережения, расходы, потребление основных продуктов питания, обеспеченность жильем. Рассматривались следующие показатели уровня жизни: 1) реальные денежные доходы населения (в % к предыдущему году); 2) реальная начисленная заработная плата (в % к предыдущему году); 3) реальный размер назначенной пенсии (в % к предыдущему году); 4) денежные доходы на душу насе-
5 Цыбатов В., Дубошина М. Неравенство муниципальных образований: анализ и опыт преодоления в Самарской области // Федерализм. 200!. № 4.
6 Регионы России. Статистический сборник. В 2 т. / Госкомстат России. - М., 2001. Т. 2.
ления в месяц (руб. и тыс. руб.); 5) остаток вклада в Сбербанке РФ на душу населения (на конец года, руб.); 6) средний размер вклада (руб.); 7) удельный вес прироста сбережении населения во вкладах и ценных бумагах в объеме текущих денежных доходов (%);
8) среднемесячная начисленная заработная плата работников предприятий и организаций (руб. и тыс. руб.);
9) среднедушевой прожиточный минимум в месяц (тыс. руб.); 10) соотношение денежного дохода и величины прожиточного минимума (%); 11) денежные расходы на душу населения в месяц (руб. и тыс. руб.); 12) доля расходов на питание в структуре расходов населения региона (%); 13) потребление мяса и мясопродуктов на душу населения (кг); 14) потребление молока и молочных продуктов на душу населения (кг); 15) потребление картофеля надушу населения (кг); 16) потребление хлеба и хлебопродуктов надушу населения (кг); 17) обеспеченность населения общей площадью жилья на одного жителя (кв. м); 18) доля жилья, находящегося в частной собственности, в структуре жилого фонда (%).
Совокупность регионов была разделена на пять типов, имеющих общие характеристики социального развития (табл. 1).
Первый тип (г. Москва) занимает особое положение. Второй тип включает 21 регион, которые в недавнем прошлом находились в состоянии интенсивного освоения или активного хозяйственного раз-
вития. Третий тип (26 регионов) охватывает главные промышленные центры России. В четвертый тип (15 регионов) вошли развитые индустриально-аграрные районы страны. Пятый тип (7 регионов) представляют территории преимущественно аграрной специализации. Характер и масштабы различий между этими типами регионов демонстрируют средние значения основных показателей социального развития, приведенные в табл. 2.
Обобщающим показателем уровня жизни населения регионов РФ может служить соотношение их среднедушевых доходов и прожиточного минимума.
Ослабленный федеральный центр в 90-е годы оказался не в состоянии противодействовать растущей социально-экономической дифференциации регионов России. Никогда еще российские регионы в социальном отношении так не различались, как в настоящее время.
По главным социальным индикаторам - среднедушевым денежным доходам населения - в 1998 году разрыв между максимальным и минимальным значениями этого показателя составлял 12,9 раз, по прожиточному минимуму - 6 раз, а в 2000 году соответственно 19 и 6 раз. Это относится и к средней продолжительности жизни, и другим параметрам. Так, по показателю «ожидаемая продолжительность жизни» разрыв в 1998 году составлял - 1,23 раза, а в 2000 году - 1,32 раза, темп роста за 1998 - 2000
Таблица 1
Типы регионов по уровню социального развития
Тип региона Количество регионов Перечень регионов
I 1 Москва
2 21 Республики: Карелия, Коми, Саха (Якутия); области: Архангельская, Вологодская, Мурманская, Нижегородская, Самарская, Ростовская, Свердловская, Кемеровская, Томская, Тюменская, Иркутская, Амурская, Магаданская, Сахалинская; края: Краснодарский, Красноярский, Приморский, Хабаровский
3 26 Санкт-Петербург, республики: Марий Эл, Чувашия, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Башкортостан; области: Калининградская, Новгородская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Ярославская, Воронежская, Курская, Волгоградская, Пензенская, Саратовская, Пермская, Челябинская, Новосибирская
4 15 Республики: Мордовия, Татарстан, Хакасия; области: Псковская, Брянская, Тверская, Кировская, Белгородская, Липецкая, Тамбовская, Ульяновская, Курганская, Омская; края: Ставропольский и Алтайский
5 7 Республики: Ингушетия, Осетия, Кабардино-Балкария, Бурятия, Тыва; области: Астраханская, Читинская
Тип региона Отношение душевого дохода к прожиточному минимуму, % Среднемесячная заработная плата, тыс. руб. Размер среднедушевых денежных доходов, тыс. руб. Размер сбережений на 1 жителя, тыс. руб. Размер среднедушевых денежных расходов, тыс. руб. Доля затрат на питание в расходах, %
1 644,3 3229,3 9291,0 2458,1 10832,0 42,8
2 214,8 2918,4 2344,7 1149,9 1965,8 48,6
3 160,8 1660,9 1442,6 937,2 1346,1 53,8
4 159,8 1538,9 1331,0 810,6 1216,8 52,5
5 129,2 1585,9 1190,7 720,8 921,7 57,4
Таблица 2
Средние значения основных показателей социального развития по типам регионов (2000 год)
годы составил 1,1 раза; по среднемесячной начисленной заработной плате разрыв составлял в 1998 году - 4,9 раза, в 2000 году - 6,1 раза, темп роста составил 1,23 раза; по среднедушевым денежным расходам населения разрыв был соответственно 34,8 и 42,0 раза, а темп роста 1,21 раза; по показателю «обеспеченность населения жильем» разница между максимальным и минимальным значениями в 1998 году составила 2,4 раза, а в 2000 году - 3,4 раза, то есть с темпом роста в 1,43 раза.
Показатели, характеризующие экономическую активность населения, имеют также большую территориальную дифференциацию, обусловленную сложившейся структурой размещения производительных сил, историческими и природно-климатическими особенностями. В конце 1998 года максимальный уровень безработицы превышал минимальный в 16 раз, в конце 2000 года - в 10 раз. Наиболее высокий уровень безработицы в 2000 года сложился в Республике Ингушетия (32,0% экономически активного населения), Республике Северная Осетия-Алания (28,5%), Республике Дагестан и Агинском Бурятском авт. округе (по 25,6%), наиболее низкий - в Эвенкийском автономном округе (3,2%), г. Москве (3,8%), Таймырском авт. округе (5,7%).
В 2001 году разница между самым высоким и самым низким уровнями занятости и безработицы между регионами России составила соответственно 2 и 17 раз (табл. 3).
В 2001 году в ряду ранжирования всех регионов России по показателям уровней занятости и безработицы самые низкие показатели по уровню занятости и самые высокие по уровню безработицы приходятся на республики Южного федерального ок-
руга, Агинский Бурятский автономный округ, Республику Тыва.
Высокий уровень занятости сложился в автономных округах Уральского и Сибирского федеральных округов, Чукотском и Ненецком автономных округах, Магаданской области.
По уровню безработицы наиболее низкие показатели (менее 7%) имеют Москва, Санкт-Петербург, Белгородская, Тульская, Московская, Костромская, Калужская, Самарская, Новгородская, Липецкая, Пермская, Ленинградская, Ивановская области, Эвенкийский автономный округ, Республика Татарстан.
Межрегиональные различия имеются в возрастном составе занятых и безработных. Наиболее молодой возрастной состав занятого населения - в Республике Ингушетия и Агинском Бурятском автономном округе (средний возраст занятых составляет 37 лет и на два года ниже, чем в среднем по России). Свыше 40 лет средний возраст занятого населения в городах Москве, Санкт-Петербурге, Московской, Калининградской, Липецкой областях, что связано с наличием в составе занятых сравнительно многочисленной группы лиц в возрасте старше 60 лет. В этих регионах удельный вес возрастной группы 60 - 72 года в общей численности занятых составляет 5,2 - 7,3% (по России 4,4%).
Среди безработных наиболее молодой возрастной состав отмечается в республиках Тыва, Марий-Эл, Дагестан, Ингушетия, Чувашской Республике, Агинском Бурятском и Корякском автономных округах.
В республиках Тыва, Дагестан, Ингушетия, а также в Таймырском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах, Республике Адыгея и Кабардино-Балкарской Республике в составе безработных
Таблица 3
Группировка субъектов РФ по уровням занятости и безработицы в 2001 году
Количество регионов В % к общему числу Численность занятых (безработных) в регионах, попавших в интервал, тыс. чел. В % к общей численности занятых (безработных)
в интервале регионов
Уровень занятости в % к численности
населения в возрасте 15 - 72 лег: до 50,0 9 10,2 2489 3,9
от 50,1 до 55,0 15 17,0 11395 17,7
от 55,1 до 60,0 32 36,4 21918 34,0
от 60,1 до 65,0 27 30,7 28217 43,8
от 65,1 до 70,0 2 2.3 63 0,1
от 70,1 и выше 3 3,4 318 0,5
Итого: 88 100 64400 100
Уровень безработицы, в % к экономи-
чески активному населению: до 5,0 3 3,4 189 2,9
от 5,1 до 10,0 49 55,7 3459 53.9
от 10,1 до 12,0 13 14,8 1147 17,9
от 12,1 до 14,0 9 10,2 884 13,8
от 14,1 до 16,0 4 4,5 70 1,1
от 16,1 до 20,0 6 6.8 342 5,3
более 20,0 4 4,5 324 5,0
Итого: 88 100 6416 100
Источники: данные Госкомстата России, расчеты автора.
доля лиц, не имеющих опыта работы, составляет 1/3 и более (в среднем по России - 21%).
Анализ ключевых показателей рынка труда за 2001 год (уровень занятости; уровень безработицы; уровень регистрируемой безработицы; доля безработных, ищущих работу 12 месяцев и более; доля работающих неполное рабочее время и находящихся в отпусках по инициативе администрации (по кругу крупных и средних организаций) в общей численности работающих в этих организациях; коэффициент напряженности на рынке труда) по регионам России с использованием метода ранжирования территорий по значениям этих переменных показал, что в десятку территорий с наиболее благоприятной ситуацией на рынке труда входят Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Белгородская, Новгородская области, Чукотский, Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Эвенкийский автономные округа. 14 регионов с наиболее неблагоприятной ситуацией на рынке труда - республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Тыва, Бурятия, Агинский Бурятский и Коми-Пермяцкий автономные округа, Курганская, Тамбовская, Читинская, Пензенская, Амурская области.
Общим для всех регионов является то, что в целом социальная обеспеченность людей стала немного выше, чем ранее. За первое полугодие 2002 года реальные доходы россиян, как показывают данные Центра макроэкономических исследований «Юни-кон/МС», выросли на 7,9%. Это коррекция резкого падения во время кризиса 1998 года - считает В. Субботин из Экономической экспертной группы Минфина России. Но это не означает, что все работодатели страны одновременно ввели прибавку к заработной плате. Выросли не заработные платы, а пенсии, выплаты работникам бюджетной сферы, уменьшилась задолженность по заработным платам. Это и влияет на увеличение «реальных доходов».
Важным аспектом социального развития является направленность и интенсивность изменений. Смена позиций (рангов), занимаемых регионами на шкале распределения по величине показателей социального развития в 1995 и 2000 годах, позволяет оценить эту динамику. Методика оценки динамики была следующей.
Вначале регионы ранжировались по величине семи показателей социального развития в 1995 и 2000 годах: 1) денежные доходы на душу населения в месяц (руб. и тыс. руб.); 2) остаток вклада в Сбербанке РФ на душу населения (на конец года, руб.); 3) средний размер вклада (руб.); 4) удельный вес прироста сбережений населения во вкладах и ценных бумагах в объеме текущих денежных доходов (%); 5) среднемесячная начисленная заработная плата работников предприятий и организаций (руб. и тыс. руб.); 6) денежные расходы на душу населения в месяц (руб. и тыс. руб.); 7) обеспеченность населения общей площадью жилья на одного жителя (кв. м). Затем ранги региона сравнивались по каждому из рассматриваемых показателей и по результатам сравнений определялись направление и величина изменений ранга.
Смещения в зависимости от величины показателя были разделены на пять групп, получивших оценки от единицы до пяти. Смещение более чем на 10 рангов вниз по отдельному показателю считалось для региона существенным понижением и оценивалось «1». Смещение более чем на 10 рангов вверх считалось существенным повышением и оценивалось «5». Если у региона наблюдалось существенное понижение рангов по трем и более показателям, то динамика его социального развития оценивалась как негативная; если наблюдалось существенное повышение рангов по трем и более показателям, то динамика его социального развития оценивалась как позитивная (табл. 4).
Таблица 4
Регионы с негативной и позитивной динамикой социальных показателей
Негативная динамика Позитивная динамика
Количество показателей Регион Количество показателей Регион
1 Тульская область г. Санкт-Петербург Республика Мордовия Пензенская область Республика Тыва Новосибирская область Приморский край 1 Волгоградская область Ивановская область Самарская область Саратовская область Курганская область Челябинская область Иркутская область
2 Костромская область Республика Карелия Калининградская область Кабардино-Балкарская Республика 2 Владимирская область Архангельская область Республика Башкортостан Пермская область Красноярский край
3 Брянская область Тверская область Республика Адыгея 3 Ярославская область Астраханская область Удмуртская Республика
5 Омская область 4 Республика Татарстан Республика Якутия (Саха)
В рассматриваемый период наиболее заметная позитивная динамика среди регионов была характерна для Республик Татарстан и Саха/Якутия (по четырем показателям); Ярославской, Астраханской областей и Удмуртской Республики (потрем показателям); улучшение позиций наблюдалось для Владимирской, Архангельской, Пермской областей, Республики Башкортостан и Красноярскому краю (по двум показателям), а также для Волгоградской, Ивановской, Самарской, Саратовской, Курганской, Челябинской, Иркутской областей (по одному показателю).
А негативная динамика социального развития была характерна в наибольшей мере для Омской области (по пяти показателям); существенно ухудшилось положение Брянской, Тверской областей и Республики Адыгея (потрем показателям); Костромской, Калининградской областей, Республики Карелия и Кабардино-Балкарской Республики (по двум показателям), а также Тульской, Пензенской, Новосибирской областей, г. Санкт-Петербург, Республик Мордовия и Тыва, Приморского края (по одному показателю).
С учетом сложившегося дефицита государственного бюджета сближение уровней социального развития регионов предлагается проводить постепенно, начиная с повышения уровня обслуживания населения тех районов, где он меньше минимально необходимого уровня обеспечения социальных гарантий.
Чтобы придать процессу снижения региональной экономической и социальной асимметрии большую устойчивость и ускорение, целесообразно предоставить населению реальную свободу в перемещении по территории - человек сам должен создавать условия своей жизни. Одному, например, нравится охота, другому - театр; разнятся интересы в выборе работы и т.д. Совместить и то, и другое в одном месте подчас бывает невозможно. Для предоставления человеку возможности свободно проявлять себя: распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, место работы - необходимо развить в стране рынок жилья и помочь населению в переселении и трудоустройстве, повсеместно оплачивать труд в соответствии с его количеством и качеством. Все это значительно повысит мобильность населения, которая может быть измерена отношением количества людей, поменявших место жительства, к общей численности населения региона. В итоге все останутся в выигрыше: и каждый человек отдельно, и общество в целом. Пока эта проблема в РФ решается очень медленно и плохо, она только обозначена.
По существу, само государство способствует превращению объективных различий между регионами в социально-экономические неравенства. Так, действующие на протяжении последних лет транспортные тарифы практически отрезали население многих территорий от других регионов страны. Это сформировало у населения ощущение брошенности, ненужности и вызвало появление такого феномена в
общественном сознании, как безразличие к вопросу о государственной принадлежности ряда территорий. Если в начале 90-х годов подавляющая часть населения восточных регионов, да и России в целом, весьма твердо и решительно высказывалась против передачи части Курильских островов Японии, то сейчас общественное мнение изменилось: люди стали безразлично относиться к этой проблеме.
В настоящее время государство уже перестало считать своим долгом обеспечение регулярных и полномасштабных поставок продовольствия и топлива в северные регионы страны, что ставит население этих территорий в условия борьбы с холодом и голодом в одиночку и превращает природно-климатические различия в острейшие межрегиональные социально-экономические неравенства.
Решающим фактором регионального развития является богатство недр. В прошлом для разработки нефтяных и газовых месторождений Сибири были задействованы ресурсы всей страны. Наибольшие дивиденды от освоения этих месторождений, исходя из показателей социально-экономического развития, получала Тюменская область, на территории которой размещен Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс. Но, так или иначе, рента за эти природные ресурсы государством взималась: валютные поступления за экспорт тюменской нефти и газа во многом определяли благополучие страны и уровень жизни всего населения.
В настоящее время при сохранении Тюменской областью высокого уровня социально-экономических показателей основные дивиденды от эксплуатации национальных природных ресурсов получают частные лица и частные компании, расположенные, как правило, за тысячи километров от мест добычи природных богатств. По рейтингу журнала «Культ личностей» среди 50 наиболее богатых людей России у 18 человек многомиллионные состояния, непосредственно связанные с нефтью и газом, а у 14 из них - с нефтью и газом Сибири7. Это иллюстрация того, как социальная политика порождает и углубляет неравенство. По мнению академика Д. Львова, рента должна стать основной составляющей в формировании налоговой базы, и это «принципиальный вопрос не только реформ, но и самого существования России»8.
Возникновение необоснованных региональных неравенств в уровне и качестве жизни является источником обострения социальной напряженности в обществе, роста недоверия к центру и усиления сепаратистских ориентаций регионов. В свою очередь, все это становится тормозом экономического и социального развития страны.
7 50 самых богатых россиян // Культ личностей. 1999. Май - июнь.
' Львов Д. Развитие экономики России и задачи экономической науки: Доклад на Президиуме РАН 12 января 1999 года. М.: РАН, 1999.
