CC BY
25
МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕГИОНОВ*
Т. В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
Прежде чем проводить анализ сбалансированности финансовых ресурсов на основе «расширенного» бюджета, следует уточнить, что имеется в виду.
Под «расширенным» бюджетом региона понимаются доходы и расходы не только бюджетов всех уровней, но и целевых бюджетных и внебюджетных фондов, в том числе социальных. Поскольку доходы и расходы внебюджетных фондов по сути мало чем отличаются от бюджетных, анализ именно «расширенного» бюджета может дать представление о совокупной налоговой нагрузке в регионе, роли государственного финансирования тех или иных расходов на территории, степени зависимости субъекта Федерации от межрегионального перераспределения доходов (через федеральный бюджет и центральные отделения внебюджетных фондов).
Уравнение «расширенного» бюджета региона отличается от уравнения консолидированного бюджета включением в него доходов и расходов внебюджетных фондов:
Я — Е + Я - Е -
ео/ ео]
■■Б-
■^ь/ + о + оеЬ/,
где Я — собранные на территории региона доходы в бюджеты всех иерархических уровней;
Е — расходы бюджетов всех уровней на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
КеЬ/— общая сумма собранных на территории региона платежей во внебюджетные фонды;
* Окончание. Начало см. в журнале «РЭ» № 10(13) за 2004 г.
¿'(/)/ _ расходы внебюджетных фондов на территории региона;
5 — сальдо бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами;
сальдо финансовых потоков между центральными и территориальными отделениями внебюджетных фондов. Для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, для реги-онов-реципиентов — положительное;
Б — разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит);
ОеЬ[_ разность между расходами и доходами территориальных отделений внебюджетных фондов.
Средняя по регионам структура доходов и расходов расширенных бюджетов регионов в 1998-1999 гг. представлена в табл. 1.
Распределение регионов по долям бюджетных доходов и расходов в общей сумме доходов и расходов «расширенных» бюджетов регионов в 1998 г. представлено в табл. 2 и 3. Значения исследуемых параметров в таблицах приведены по данным Центра стратегических исследований института «Восток — Запад».
Если рассматривать соотношение региональных структур доходов и расходов расширенных бюджетов регионов, то можно обнаружить прямую зависимость только между долями целевых (бюджетных и внебюджетных) фондов. Между долями бюджетных доходов и расходов и долями доходов и расходов социальных внебюджетных фондов вза-
Структура доходов и расходов «расширенных» бюджетов регионов
Таблица 1
Составляющая расширенных бюджетов в регионах Доля в доходах Доля в расходах
1998 г. 1999 г. 1998 г. 1999 г.
Бюджеты всех уровней 64,3 64,8 61,2 58,3
Целевые бюджетные и внебюджетные фонды 9,1 10,9 9,9 12,9
Внебюджетные социальные фонды 26,6 24,3 28,9 28,8
Таблица 2
Доля бюджетных доходов в доходах «расширенных» бюджетов регионов в 1999 г.
Доля, % Население Регионы
70-78 14,4 млн чел., или 9,8% Ленинградская область, Республика Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, г. Москва, Республика Мордовия, Карачаево-Черкесская, Орловская область
65-70 30,7 млн чел., или 21,0% Рязанская область, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская, Воронежская, Московская, Ростовская, Вологодская области, Республика Калмыкия, Ивановская, Ярославская, Брянская, Самарская области, Краснодарский край
60-65 67,2 млн чел, или 46,0% Ульяновская, Липецкая, Тамбовская области, Алтайский край, Чувашская Республика, Курская, Тверская, Оренбургская области, Ханты-Мансийский АО, Республика Марий Эл, Саратовская, Владимирская, Пермская области, Удмуртская Республика, Кировская область, Республика Татарстан, Новосибирская, Костромская области, Ставропольский край, Пензенская, Тульская области, г. Санкт-Петербург, Республика Алтай, Псковская область, Коми-Пермяцкий АО, Кемеровская, Курганская области, Республика Дагестан, Калининградская область, Ненецкий АО
55-60 29,4 млн чел., или 20,2% Нижегородская, Смоленская области, Хабаровский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Сахалинская область, Республика Коми, Белгородская, Мурманская области, Чукотский АО, Республика Хакасия, Челябинская, Свердловская, Новгородская, Омская области, Республика Бурятия, Астраханская область, Приморский край, Томская, Архангельская области
46-55 4,2 млн чел., или 2,9% Корякский АО, Республика Карелия, Агинский Бурятский АО, Таймырский АО, Камчатская, Читинская, Амурская, Магаданская области, Еврейская автономная область, Республика Тыва
Таблица 3
Доля бюджетных расходов в расходах «расширенных» бюджетов регионов в 1999 г.
Доля,% Население Регионы
65-81 14,4 млн чел., или 9,9% Корякский, Эвенский, Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский АО, Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Ямало-Ненецкий АО, Ленинградская область, Республика Ингушетия, Камчатская, Тюменская области, г. Москва, Ненецкий АО
60-65 24,0 млн чел., или 16,4% Республики Кабардино-Балкарская, Тыва, Дагестан, Хабаровский край, Таймырский АО, Приморский край, Еврейская автономная область, Амурская, Мурманская области, Краснодарский край, Республика Северная Осетия-Алания, Вологодская, Сахалинская, Кемеровская, Читинская области, Республика Татарстан, Коми
55-60 36,4 млн чел., или 25,0% Орловская область, Ханты-Мансийский, Агинский Бурятский АО, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская, Иркутская область, Республика Башкортостан, Карелия, Томская область, г. Санкт-Петербург, Республики Адыгея, Мордовия, Новосибирская, Московская области, Республика Бурятия, Пермская, Калининградская области, Республики Удмуртская, Хакасия, Ярославская область, Коми-Пермяцкий АО, Костромская область
50-55 51,9 млн чел., или 35,6% Оренбургская, Нижегородская области, Республика Марий Эл, Псковская, Липецкая, Архангельская области, Краснодарский край, Самарская область, Ставропольский край, Новгородская область, Алтайский край, Курская, Астраханская, Ростовская, Омская, Челябинская, Ульяновская, Свердловская, Саратовская, Калужская области, Республики Калмыкия, Чувашская, Белгородская, Кировская области
45-50 19,2 млн чел., или 13,2% Тверская, Волгоградская, Владимирская, Курганская. Смоленская, Тульская, Рязанская, Ивановская, Воронежская, Брянская, Тамбовская, Пензенская области
имосвязи не существует. При этом межрегиональные различия по доле бюджетных доходов в общей сумме доходов расширенных бюджетов трудно объяснимы и складываются скорее всего стихийно. В одну группу регионов попадают, например,
Москва и Ямало-Ненецкий АО, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики. Тем не менее, можно заметить, что в группы регионов с наименьшей долей бюджетных доходов входят наименее развитые в экономическом отношении
регионы. Основную часть доходов фондов составляют доходы социальных внебюджетных фондов, налогооблагаемая база которых определяется величиной начисленной заработной платы. В экономически слабых регионах доля этой налогооблагаемой базы непропорционально высока по сравнению с налогооблагаемой базой по другим налогам — таким, как налог на прибыль, платежи за пользование природными ресурсами и др.
Различия между регионами по доле бюджетных расходов в общей сумме расходов расширенных бюджетов более закономерны. Чем менее экономически развит регион, тем выше в нем доля расходов социальных внебюджетных фондов и ниже доля бюджетных расходов и расходов целевых фондов. Доля социальных расходов в «расширенных» бюджетах регионов в 1999 г. составила 53,8% по сравнению с 42,9% в консолидированных бюджетах. Повышенная доля расходов социальных фондов объясняется теми же причинами, что и повышенная доля социальных расходов в расходах консолидированных бюджетов регионов — в первую очередь в регионах средства направляются на финансирование социальных объектов.
Отчасти названные закономерности связаны и с выравнивающим эффектом от перераспределения средств между Центром и регионами. Диспропорции между регионами по удельным доходам социальных фондов ниже, чем по удельным бюджетным доходам, а в рамках Пенсионного фонда, доходы и расходы которого составляют основную часть доходов и расходов социальных фондов, масштабы перераспределения средств между региона-
1 Ясин Е. Бремя государства на бизнес и экономическая политика // Вопросы экономики, № 11, 2002.
ми сравнительно высоки. Выравнивающий эффект от финансовой помощи региональным бюджетам и территориальным целевым фондам ниже, а исходные диспропорции по удельным доходам выше.
Региональные «расширенные» бюджеты несмотря на меньшую налоговую базу, имеют, по оценкам экспертов1, большие резервы в расходах по сравнению с федеральным «расширенным» бюджетом. В структуре расходов региональных бюджетов основную роль играют расходы на экономику (около 50%) и социальную сферу (около 40%). При этом не менее трети социальных расходов региональных бюджетов приходится на финансирование «федеральных мандатов». На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь. Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из последнего.
Результаты бюджетного прогнозирования в значительной мере определяют темпы развития экономики и социальной сферы каждого субъекта РФ, отраслевые и территориальные пропорции, уровень жизни населения (табл. 4).
Основными направлениями социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу являются последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение культурных ценностей, обеспечение независимости и достойной России роли в мировом сообществе. Для реализации этих целей в 2004-2006 гг. должны быть решены многие социальные, макроэкономические, финансовые и другие задачи.
Таблица 4
Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2004 г.
Показатели 2001 г. оценка Прогноз (1-й вариант) Прогноз ( 2-й вариант)
2002 г. 2003 г. 2004 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Индекс потребительских цен 118 111-113 111-113 108-110 111-113 111-113 108-110
Декабрь к декабрю, % к предыдущему году 8 850 10 400 12 020 13 800 10 600 12 350 14 200
Валовой внутренний продукт, млрд руб., % к предыдущему году. 105 103,5 102,6 104 104,3 104 104,7
Продукция промышленности, % к предыдущему году 105 103 102,8 103,7 104 104,1 104,5
Инвестиции в основной капитал, % к предыдущему году 106 106 104,5 107 108 107 108
Экспорт, млрд дол. США 105,5 96,1 97,3 98,8 108,5 111,7 114,7
Импорт, млрд дол. США 50,5 53,1 54,3 57,3 55,9 59,5 66,9
Источник: Материалы пояснительной записки Министерства финансов РФ к проекту федерального бюджета на 2002 г.
На региональном уровне на динамику реальных доходов населения, помимо изменения объемов ВРП, оказывает влияние межбюджетное перераспределение доходов и перераспределение доходов через негосударственные финансовые потоки. Добавленная стоимость (ВРП) может создаваться через негосударственные финансовые потоки. При этом добавленная стоимость может создаваться в одном регионе, а генерируемые доходы могут быть получены в другом. Это относится ко всем доходам: по оплате труда, пенсиям, процентам, дивидендам, получаемым при перераспределении налогов, прямым трансфертам, прямым инвестициям, внебюджетным и целевым бюджетным фондам (см. табл. 4).
Многократный разрыв между регионами по уровню доходов населения и экономического развития, глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняют развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации.
По данным материалов Минэкономразвития и Минфина России, других федеральных ведомств, Федерального собрания, Счетной палаты, за 90-е гг. XX в. обозначились контрасты между территориями по уровню финансирования текущих соци-
Контрасты социально-экон
альных расходов из бюджета, что привело к резким территориальным диспропорциям в обеспечении населения услугами базовых отраслей, социальными пособиями, услугами культуры и искусства и др. Как результат, увеличились различия в обеспеченности территорий объектами социальной инфраструктуры, а следовательно, и межтерриториальные разрывы в их доступности для населения (табл. 5).
Федеральные экономические службы осуществили анализ и классификацию российских территорий по степени социально-экономической обустроенности. Регионы классифицируются по 5 группам:
• с относительно высоким уровнем развития — 10 регионов;
• со средним уровнем развития — 21 регион;
• с уровнем ниже среднего — 17 регионов;
• с крайне низким уровнем развития — 15 регионов.
Соответствующие данные классификации территорий приведены в табл. 6, 7*.
* Данные табл. 6 и 7 приведены в соответствии с ред.: Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. Сычева Н.Г., Таксира К.И. — М.: Финансы и статистика, 2002, с. 62.
Таблица 5
ического развития регионов
Показатели Различия между отстающим регионом и регионом-лидером
Среднедушевой объем промышленного производства 64 раза (Республика Алтай, Тюменская обл.)
Среднедушевой оборот розничной торговли 34 раза (г. Москва, Республика Калмыкия)
Среднедушевые собственные бюджетные доходы Более 50 раз (Республика Дагестан, Тюменская обл.)
Среднедушевой объем инвестиций в основной капитал Более 30 раз (Республика Дагестан, Тюменская обл.)
Среднедушевые денежные доходы населения (в % к прожиточному минимуму) Более 8 раз (Республика Ингушетия, г. Москва)
Среднедушевой объем внешнеторгового оборота 160 раз (Республика Карачаево-Черкесия, Тюменская обл.)
Уровень зарегистрированной безработицы 29 раз (Оренбургская обл., Республика Ингушетия)
Таблица 6
Классификация российских территорий по степени социально-экономической обустроенности
Показатели Среднее российское значение Максимальное значение Минимальное значение Разница между максимальным и минимальным значениями Минимальное значение, в % к среднероссийскому
ВРП на душу населения, тыс. руб. 56,3 184,5 6,8 30 раз 12,1
Объем инвестиций в основной капитал на душу населения, тыс. руб. 14,2 244,0 1,2 Более 200 раз 8,5
Окончание табл. 6
Показатели Среднее российское значение Максимальное значение Минимальное значение Разница между максимальным и минимальным значениями Минимальное значение, в % к среднероссийскому
Финансовая обеспеченность региона на душу населения, тыс. руб. 31,5 117,0 5,0 Более 20 раз 15,9
Уровень зарегистрированной безработицы, в % к экономически активному населению 2,2 0,6 13,3 Более 20 раз -6,5
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума 27,8 11,2 91,0 Боле 8 раз -3,2
Таблица 7
Перечень высокодотационных субъектов Российской Федерации в 2003-2004 гг.
Наименование субъекта Федерации Суммы финансовой помощи из ФФПР, тыс. руб.
2003 г. 2004 г. 2003 г. 2004 г.
Республика Адыгея Республика Адыгея 1 183 677,0 1 302 494,0
Республика Алтай Республика Алтай 2 128 614,0 2 338 716,0
Республика Бурятия Республика Бурятия 5 532 309,0 5 163 161,0
Республика Дагестан Республика Дагестан 10 678 461,0 11 875 174,0
Республика Ингушетия Республика Ингушетия 2 236 183,0 2 338 784,0
Кабардино-Балкарская Республика Кабардино-Балкарская Республика 2 637 832,0 2 875 468,0
Республика Калмыкия Республика Калмыкия 1 041 394,0 944 721,0
Карачаево-Черкесская Республика Карачаево-Черкесская Республика 1 645 580,0 1 683 725,0
Республика Марий Эл Республика Марий Эл 2 006 537,0 2 109 998,0
Республика Северная Осетия-Алания Республика Северная Осетия-Алания 2 412 525,0 2 584 215,0
Республика Тыва Республика Тыва 3 476 388,0 3 829 350,0
Чеченская Республика Чеченская Республика 6 379 923,0 6 853 484,0
Алтайский край Алтайский край 8 792 770,0 9 129 259,0
- Приморский край 6 310 650,0 5 814 276,0
Амурская область Амурская область 4 153 792,0 4 435 569,0
Брянская область Брянская область 3 200 541,0 3 119518,0
Ивановская область Ивановская область 2 921 355,0 2 954 600,0
Камчатская область Камчатская область 3 478 671,0 3 592 905,0
- Курганская область 3 038 100,0 3 174 606,0
Магаданская область Магаданская область 2 706 354,0 2 439 810,0
Пензенская область Пензенская область 334 782,0 3 082 235,0
Псковская область Псковская область 2 141 327,0 1 948 310,0
Тамбовская область Тамбовская область 2 405 659,0 2 225 659,0
Читинская область Читинская область 5 099 343,0 4 591 324,0
Еврейская автономная область Еврейская автономная область 1 392 579,0 1 313 489,0
Агинский Бурятский автономный округ Агинский Бурятский автономный округ 667 137,0 688 512,0
Коми-Пермяцкий автономный округ Коми-Пермяцкий автономный округ 1 068 405,0 1 130 652,0
Корякский автономный округ Корякский автономный округ 958 291,0 857 769,0
Усть-Ордынский Бурятский автономный Усть-Ордынский Бурятский автономный 1 329 410,0 1 462 349,0
округ округ
Чукотский автономный округ Чукотский автономный округ 2 495 600,0 2 231 700,0
Эвенкийский автономный округ Эвенкийский автономный округ 624 907,0 665 733,0
Источник: Приложение 37 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2004 г.». Приложение 14 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 г.».
Общая социально-экономическая ситуация в стране такова, что в каждом экономическом районе и каждом федеральном округе есть регионы, относящиеся к группам острокризисных или экст-ремально-кризисных. Следует отметить, что мас-
штабы кризисной ситуации нарастают, как снежный ком, если от регионов перейти к муниципальным образованиям. От постановки проблем давно пора переходить к их решению, завтра может быть поздно.
