CC BY
93
государства в их хозяйственную деятельность, а также обеспечить потребителей необходимым количеством товаров, продукции и услуг установленного качества по доступным ценам.
Библиографический список
1. Отчет ФСТ России о результатах деятельности в 2009 году и задачах на среднесрочную перспективу // Информационный бюллетень Федеральной службы по тарифам. 2010. № 11.
2. О Правительстве Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 2010. № 30. Ст. 3984.
3. Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса: Федер. закон от 30 дек. 2004 г. № 210-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36; 2010. № 31. Ст. 4206.
4. Братановский С.Н. Административное право России. М., 2003.
5. О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации: Федер. закон от 14 апр. 1995 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316; 2010. № 31. Ст. 4206.
6. Об электроэнергетике: Федер. закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177; 2010. № 31. Ст. 4160.
7. О теплоснабжении: Федер. закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.
8. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России: в 2 ч. М., 2009. Ч. 2.
9. Конституция Российской Федерации М., 2010.
A.A. Ivanova
The State and Basic Drawbacks of Legal Regulation of the State-Public Management in the General Education System
State-public management in general education system: some legal approaches. The short summary: article is devoted problems of legal regulation of management by educational institution. In article is standard legal certificates regulating educational process are analysed. The special attention is given legal maintenance of state-public management.
Key words and word-combinations: educational institution, legal regulation, state-public management.
Исследуются проблемы правового регулирования управления образовательным учреждением. Особое внимание уделено правовому обеспечению государственно-общественного управления.
Ключевые слова и словосочетания: образовательное учреждение, правовое регулирование, государственнообщественное управление.
УДК 307.338 ББК 65.9(2)
A.A. Иванова СОСТОЯНИЕ
И ОСНОВНЫЕ НЕДОСТАТКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
1\^ одернизация российской системы образования в настоящее время осуществляется нарастающими темпами и во все более расширяющихся масштабах. При этом оптимизация деятельности образовательных учреждений, поиск новых технологий управления ими становятся особенно акту-
альными. Важнейшей предпосылкой успешности этих процессов выступает общественное участие в управлении образованием, реализуемое в различных формах.
Привлечение общественности к участию в деятельности общеобразовательного учреждения расширяет управленческие возможности школы и обусловлено увеличением ее самостоятельности в важнейших вопросах - определении реализуемых образовательных программ и расходовании финансовых средств. Без этого поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления [1, с. 65] в современных условиях представляется невозможным. Инструментом, содействующим реализации обозначенных задач, выступает правовое регулирование.
Системообразующими нормативно-правовыми актами, регулирующими сферу образования, являются законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [2; 3]. Однако в целом действующее в данной сфере законодательство (в широком его понимании) продолжает оставаться несистематизированным, что объясняется рядом обстоятельств.
Во-первых, в соответствующем нормативном массиве имеется достаточно большое количество актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени, хотя существенно изменились экономические, социальные, политические и духовно-культурные условия, в которых находится общество и государство.
Во-вторых, общие вопросы образования и воспитания Конституцией РФ (п. «е» ч. 1 ст. 72) отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время основной управленческой проблемой в области образования, в том числе в сфере государственно-общественного управления, является разграничение полномочий и предметов ведения между государственными органами и органами местного самоуправления. Необходимо выявить четкие критерии для такого разграничения, закрепить правовые механизмы реализации этими органами своих полномочий посредством нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.
В-третьих, законодательство об образовании объективно носит комплексный характер, регулирует возникающие в сфере образования общественные отношения не только собственно образовательные, но также и гражданские, трудовые, административные. Следовательно, необходимо включить в нормативно-правовые акты специальные нормы, касающиеся правовой регламентации указанных правоотношений в сфере образования.
В-четвертых, на международном уровне происходит активное нормотворчество в рассматриваемой сфере. В целях же полного вхождения Российской Федерации в единое европейское пространство необходимо в ближайшее время внести соответствующие корректировки в законодательство в сфере общего образования.
Помимо перечисленного, следует отдельно заметить, что нынешнее качественное состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством применяемой юридической техники.
В целом становится очевидным, что действующие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, уже не отражают реальной ситуации и не
способствуют повышению эффективности и модернизации российского образования. Следовательно, совершенствование нормативно-правового регулирования сферы образования и образовательной деятельности является одним из приоритетных направлений реализации принципов современной образовательной политики Российского государства.
В связи с изложенным представляется необходимым проанализировать важнейшие аспекты правового регулирования организации государственно-общественного управления в российской системе общего образования.
Понятие «государственно-общественное управление» применительно к сфере образования стало использоваться в нашей стране с 1988 г. Именно тогда Пленум ЦК КПСС указал на целесообразность создания в школах и ПТУ общественных советов из числа педагогических работников, учащихся, их родителей, представителей производственных коллективов и общественности [4, с. 62]. Под такого рода управлением предлагалось понимать направленную на организацию функционирования и развития сферы образования совместную деятельность субъектов управления, имеющих государственную и общественную природу.
Подобная трактовка государственно-общественного управления сохраняется и по сей день, хотя определенные акценты уже сместились. Так, одним из принципов государственной политики в области образования, определенных ст. 2 действующего Закона «Об образовании», является демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Кроме того, Закон признает (ст. 8), что отечественная система образования включает в себя (помимо прочего) совокупность объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.
Вместе с тем, к сожалению, в установленной Законом системе управления образованием общественная составляющая, по сравнению с государственной, не нашла четкого нормативного закрепления. Наиболее очевидно это становится при формальном анализе III главы Закона «Об образовании». Здесь разграничены компетенции в области образования между тремя уровнями управления (федеральным, региональным и муниципальным); определены виды и порядок создания государственных и муниципальных органов управления образованием, отвечающих за реализацию государственной политики в сфере образования; установлены их правомочия и ответственность. Государственно-общественному управлению Законом придается не конкретизированное, а лишь общее смысловое значение. Об этом свидетельствует содержание п. 6 ст. 2 «Принципы государственной политики в области образования»; ст. 8 «Понятие системы образования»; п. 5 ст. 34 «Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения»; ст. 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями»; ст. 36 «Управление негосударственным образовательным учреждением»; п. 2 ст. 38 «Государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждения»; п. 4 ст. 50 «Права и социальная поддержка обучающихся, воспитанников»; п. 1 ст. 52 «Права и обязанности родителей»; п. 1 ст. 55 «Права работников образовательных учреждений».
Как следует из анализа указанных норм, общественное управление системой образования законодатель сводит в основном к формам самоуправления на уровне конкретной образовательной организации (учреждения). Поэтому на современном этапе, как представляется, можно говорить о двух основных масштабах реализации государственно-общественного управления в образовательном учреждении. Во-первых, оно может быть организовано в каждом образовательном учреждении на базе действующих структур профессионального сообщества и ученического самоуправления. Во-вторых, может осуществляться во взаимодействии с внешними заинтересованными структурами (или окружающей средой) - представителями родителей обучающихся, ассоциациями выпускников, шефами, общественными организациями (объединениями), фондами, средствами массовой информации.
Опираясь на нормы действующего законодательства и осмысливая имеющуюся практику, специалисты выделяют ряд обязательных признаков государственно-общественного управления образованием [5, с. 75]. Исходя из них, можно определить структуру государственно-общественного управления образованием, которая в качестве обязательных элементов включает:
- всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного управления образованием;
- нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием;
- процедуры и механизмы взаимодействия субъектов государственно-общественного управления образованием.
Важно отметить, что должны не только наличествовать наделенные конкретными полномочиями и ответственностью государственная и общественная структуры управления образованием. Требуется осуществлять согласованное и взаимно принятое распределение полномочий и ответственности между государственными и общественными субъектами управления образованием на всех его уровнях, а также создать и запустить в действие признаваемую органами государственного и общественного управления образованием систему разрешения возникающих между ними противоречий и конфликтов.
Существенным препятствием при этом представляется в первую очередь очевидная пробельность действующего законодательства. Закон РФ «Об образовании» не закрепляет понятие государственно-общественного управления образованием, не определяет его цели, задачи и направления деятельности. Он также не содержит необходимых понятий государственно-общественного органа, государственно-общественного объединения, государственно-общественной организации и, естественно, не разграничивает полномочия и ответственность субъектов, порядок осуществления согласительных процедур. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» не раскрывает сущности государственно-общественного управления образованием.
Т ем не менее на практике государственно-общественное управление образованием, несмотря на юридические казусы, осуществляется. В частности, проведенный анализ республиканского опыта позволяет отметить, что в Удмуртии оно включает следующие виды деятельности: участие в подготовке, принятии и
реализации нормативно-правовой базы образования; определение направлений расходования дополнительных материальных и финансовых средств; оценку рациональности использования выделяемых государством ресурсов; организацию обсуждения готовящихся и принятых законодательных и нормативноправовых актов в сфере образования [6, с. 49]. При этом используются такие формы, как заседания, конференции, «круглые столы», отчеты, самоотчеты, обсуждение проектов управленческих решений и нормативно-правовых документов, которые закрепляются приказами, распоряжениями, положениями.
Повышению потенциала государственно-общественного управления образованием могут способствовать общественные объединения и организации, действующие в системе общего образования. Современное гражданское законодательство предусматривает возможность их функционирования в соответствии с федеральными законами «Об общественных объединениях» [7] и «О некоммерческих организациях» [8]. Образовательные учреждения могут заключать договоры и соглашения о сотрудничестве с такими общественными организациями и объединениями. Дополнительным аргументом выступает правовая установка, сформулированная в Федеральном законе «Об утверждении Федеральной целевой программы развития образования» [9], который носит программно-целевой характер и является организационной основой для развития системы образования в России. Указанный Закон ставит перед органами государственной власти и обществом цель «дальнейшего развития и обеспечения демократического, государственно-общественного характера управления системой образования, включая нормативное правовое укрепление управленческой вертикали на условиях договоров по всем составляющим ее уровням».
Заметную роль в становлении отечественного опыта государственно-общественного управления образованием сыграла Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. [10]. В этом документе было сформулировано положение о том, что «активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессиональное, педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты». В Концепции отмечено, что «в процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия».
Предусмотренный Концепцией комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. включал формирование управляющих, попечительских и наблюдательных советов в образовательных учреждениях и развитие системы публичной отчетности образовательных учреждений и организаций. Удачным и весьма плодотворным дополнением Концепции стали реализуемые с 2007 г. программы поддержки регионов, внедряющих комплексные проекты модернизации образования. Именно с этого периода развитие общественного участия в управлении общим образованием получило новый импульс.
На этом фоне, казалось бы, указанные недостатки федерального законодательства могли быть устранены органами государственной власти хотя бы в подзаконных нормативно-правовых актах федерального уровня. Но приходится отметить, что подзаконные акты, так же как и законы, не отличаются полнотой правового регулирования отношений, связанных с расширением участия общества в управлении системой образования. Имеются только единичные примеры, свидетельствующие о стремлении государства методами правового регулирования решить назревшие проблемы.
Так, Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений Российской Федерации» [11] в целях развития государственно-общественных форм управления в сфере образования и дополнительного привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано оказывать содействие созданию попечительских советов общеобразовательных учреждений. Во исполнение Указа Президента РФ постановлением Правительства РФ утверждено Примерное положение о попечительском совете общеобразовательного учреждения [12].
На основе этих документов в общеобразовательных учреждениях начали создаваться попечительские советы. Недостатком этой формы участия общества в управлении образованием является то, что деятельность попечительских советов сведена в основном к легализации дополнительных расходов родителей, идущих на содержание образовательных учреждений.
Отмеченная пробельность в законодательстве дополняется очевидной колли-зионностью не только в нормах права, но и в самой структуре действующих нормативно-правовых актов.
Попечительские советы являются одной из организационных форм самоуправления, осуществляемого в образовательном учреждении. Помимо них предусмотренными Законом «Об образовании» иными формами самоуправления выступают совет образовательного учреждения, общее собрание, педагогический совет. Согласно ст. 35 указанного Закона управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения. Но, например, типовые положения об образовательных учреждениях различного типа и видов утверждаются постановлениями Правительства РФ (постановления Правительства РФ от 12.03.1997 № 288; от 19.03.2001 № 196; от 31.07.1998 № 867; от 19.09.1997 № 1204; от 01.07.1995 № 676; от 26.06.1995 № 612; от 03.11.1994 № 1237; от 14.07.2008 № 543 и др.). В постановлении Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803, в качестве одного из приоритетов определяется развитие взаимоотношений образовательного учреждения с гражданским сообществом через органы государственнообщественного управления образовательным учреждением [13]. Перечень органов самоуправления образовательного учреждения носит открытый характер, то есть учреждение вправе самостоятельно закрепить в Уставе представительные и коллегиальные органы своего управления, наделить их нормотворчески-
ми, исполнительными, контрольно-ревизионными или экспертно-совещательными полномочиями.
Таким образом, подзаконные акты формально исключаются из иерархии регулирования государственно-общественных форм управления в сфере образования, что явно противоречит и существующей практике, и организационной логике развития государственно-общественного управления образованием. Справедливости ради необходимо отметить, что в них лишь дублируются нормы Закона РФ «Об образовании» в части создания на уровне образовательного учреждения органов самоуправления. Создание и деятельность государственно-общественных органов управления учреждениями в указанных актах не определены.
В целом же состояние правового регулирования в сфере государственнообщественного управления общим образованием в Российской Федерации не может быть признано удовлетворительным. В немалой степени это обусловлено практически полным отсутствием законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей и раскрывающей правовые механизмы создания и развития государственно-общественной системы управления образованием. Помимо того, приходится констатировать неразработанность юридическим сообществом научных основ организации и развития государственно-общественного управления образованием, что непосредственно отражается на качественном состоянии действующего законодательства. Появившиеся на федеральном уровне законы и иные акты, содержащие признание необходимости создания государственно-общественной системы управления отечественным образованием, на региональном и муниципальном уровнях не только не развиваются и не углубляются, но и, как правило, даже не дублируются в части целей и задач. Поэтому первоочередной мерой, способствующей процессу становления и развития государственно-общественного управления образованием, должно быть устранение правовых по своей природе причин и факторов, затрудняющих его реализацию.
Библиографический список
1. Наумов С.Ю. Децентрализация государственной власти и развитие местного самоуправления // Вестник ПАГС. 2006. № 11.
2. Об образовании: Федер. закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в ред. от 17 дек. 2009 г. № // Рос. газ. 1992. 31 июля; СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6150.
3. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федер. закон от 22 авг. 1996 г. № 125-ФЗ в ред. от 27 июля 2010 г. № 198-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2010. № 31. Ст. 4167.
4. О ходе перестройки средней и высшей школы и задачах партии по ее осуществлению: постановление Пленума ЦК КПСС от февр. 1988 г. // Известия ЦК КПСС. 1989. № 3.
5. Бочкарев В.И. Государственно-общественное управление школой // Народное образование. 2003. № 7. С. 68-81.
6. Нормативно-правовая база деятельности Управления образования и образовательных учреждений Администрации г. Глазова / под. ред. О.М. Тимощук. Глазов, 2010.
7. Об общественных объединениях: Федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ в ред. от 22 июля 2010 г. № 164-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2010. № 30. Ст. 3995.
8. О некоммерческих организациях: Федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ в ред. от 22 июля 2010 г. № // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2010. № 30. Ст. 3995.
9. Об утверждении Федеральной целевой программы развития образования: Федер. закон от 10 апр. 2000 г. № 51-ФЗ в ред. от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639; 2007. № 27. Ст. 3213.
10. О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года: приказ Министерства образования РФ от 11 февр. 2002 г. № 393 // Официальные документы в образовании. 2005. № 8.
11. О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 авг. 1999 г. № 1134 // СЗ РФ. 1999. № 36. Ст. 4376.
12. Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения: постановление Правительства РФ от 10 дек. 1999 г. № 1379 // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6349.
13. О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы в ред. от 20 мая 2010 г.: постановление Правительства РФ от 23 дек. 2005 г. № 803 // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 186; Рос. газ. 2010. 21 мая.
D.V. Kondratov
Organizational and Technical Problems of the Initial Stage of the Implementation of the Federal Law «On Personal Data» in Higher Educational Institutions
The specifics of the organizational and technical problems of personal data safety in higher educational institutions are revealed.
Key words and word-combinations: personal data, Federal Law «On the Protection of Personal Data», the specifics of a higher educational institution.
Показана специфика организационных и технических проблем безопасности персональныгх данных в высших учебных заведениях.
Ключевые слова и словосочетания: персональные данные, Федеральный закон «О защите персональных данных», специфика высшего учебного заведения.
УДК 651 ББК 60.844
Д.В. Кондратов
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ТЕХНИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ НАЧАЛЬНОЙ СТАДИИ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ» В ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЯХ
^^вступлением в силу Федерального закона «О персональных данных» [1] информационные системы, задействованные в сборе, хранении, обработке, передаче идентификационных данных физических лиц, подлежат модернизации в строгом соответствии с совершенно новыми требованиями. Закон призван защитить права и свободы человека при обработке его личной информации, в том числе право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. В Законе определено также понятие «оператор персональных данных» -организация, которой свои персональные данные доверил сам человек или другая организация, обрабатывающая их. В связи с
