CC BY
33DOI 10.47643/1815-1337_2022_7_129
СООТНОШЕНИЕ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА И СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА1 On the question of the correlation of the system of budget law and the system of budget legislation
ЛЕОНОВ Алексей Николаевич,
соискатель кафедры финансового права
ФГБОУ ВО «Российского государственного университета правосудия». 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69. E-mail: oks13@bk.ru;
Leonov Alexey Nikolaevich,
candidate of the Department of Financial Law Russian State University of Justice. 69 Novocheremushkinskaya str., Moscow, 117418, Russia. E-mail: oks13@bk.ru
Краткая аннотация: В статье исследуется проблематика соотношения системы права и системы законодательства, анализируются структурные аспекты системы законодательства, рассматривается система бюджетного законодательства, ее структурный состав, выявляются важные элементы системы бюджетного законодательства, формулируется авторское понятие «система бюджетного законодательства». На основе проведенного анализа соотношения системы бюджетного права и системы бюджетного законодательства приводится ряд существенных выводов.
Abstract: The article examines the problems of the relationship between the legal system and the legislative system, analyzes the structural aspects of the legislative system, examines the system of budget legislation, its structural composition, identifies important elements of the system of budget legislation, formulates the author's concept of "system of budget legislation". Based on the analysis of the correlation between the system of budget law and the system of budget legislation, a number of significant conclusions are made.
Ключевые слова: система права, система законодательства, структура законодательства, система бюджетного права, система бюджетного законодательства, структура системы бюджетного законодательства.
Keywords: system of law, system of legislation, structure of legislation, system of budget law, system of budget legislation, structure of the system of budget legislation.
Статья поступила в редакцию: 05.06.2022
Проблема соотношения системы права и системы законодательства волнует ученых не одно десятилетие. В ходе научных дискуссий большинство исследователей пришли к выводу, что система законодательства должна соответствовать системе права, а установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства имеет важное теоретическое и практическое значение2. Данный вывод в полной мере применим к соотношению системы бюджетного права и системы бюджетного законодательства.
Как известно, законодательство служит внешней формой выражения объективного права3. В правоведении термин «законодательство» используется в широком и узком значении. В широком смысле под словом законодательство понимается весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, составляющих единую систему законодательства страны, части которой соподчинены и взаимосвязаны4. В узком смысле законодательство - система нормативных актов, издаваемых высшим органами государственной власти, в форме законов и нормативных решений правительства5. Есть мнение, что под термином законодательство в узком значении предполага-
6
ется только совокупность законов .
Применительно к российскому законодательству А.Д. Шминке настаивает на необходимости широкой трактовки понятия законодательства. С ее точки зрения российское законодательство - это единая функциональная система нормативно-правовых актов, базирующаяся на общих принципах, устойчивых связях актов различного уровня и на отраслевой специализации, состоящая из отраслей и подотраслей, содержащих основной массив норм российского права в качестве важнейшей единой формы их выражения и официального закрепления7.
Система законодательства - это система, создаваемая людьми. Следует согласиться с С.В. Ермоленко, который пришел к выводу, что
чем ближе система законодательства, формируемая законодателем, к системе права, тем точнее регламентирует она соответствующее обще-
8
ственное отношение .
Теоретики права рассматривают систему законодательства в различных аспектах, представленных горизонтальной, вертикальной и федеративной структурой1. Совокупное взаимодействие названных структур называют структурными связями законодательства, именно в них проявляется его особенность. Структура законодательства показывает расположение и соотношение правовых актов, входящих в его состав.
1 Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
2 См. подробнее: Шминке АД. Система права и система законодательства России: вопросы методологии. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2012. - С. 191.
3 См, например, Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2010. С. 278.
4 Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. - №2. - С. 24; Ершов В.В. Источники и формы российского права. // Российское правосудие. 2009, № 6 (38). С. 11.
5 См.: Юридический энциклопедический словарь /Т.Е. Абова, А.Б. Альтшулер, Г.П. Аринушкин и др.; Гл. ред. А.Я. Сухарев; Ред. кол.: М.М. Богуславский, М.И. Козырь, Г.М. Миньковский и др. - М.: Сов. энциклопедия, 1987. - С. 130-131.
6 См. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. С. 33; Пиголкин А.С., Студеникина М.С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Редкол.: Булошников М.Я., Окуньков Л.А. (Гл. ред.), Орловский Ю.П., Тихомиров Ю.А. - М.: БЕК, 1995. С. 1-3.
7 Шминке А.Д. Система права и система законодательства России: вопросы методологии: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2012. - С. 12.
8 См.: Ермоленко С.В. Система законодательства Российской Федерации (вопросы теории и практики). Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С. 40.
Проведение классификации нормативно-правовых актов по юридической силе и органам, их издавшим, приводит к формированию вертикальной структуры законодательства. При проведении такой классификации нормативные -правовые акты группируются на законы и подзаконные акты.
Ведущую роль в системе российского законодательства играет Конституция Российской Федерации2. Ее верховенство среди нормативных правовых актов обуславливает появление в системе российского законодательства особой связи - отношения соподчиненности, то есть подчиненности многих правовых актов одновременно на равных основаниях одному акту3. Наличие отношений соподчиненности в системе российского законодательства закреплено в ст. 15 Конституции РФ, которой установлено: законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
В результате структурного анализа законодательства Российской Федерации в его структуре выделяется три уровня - федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и федеративный уровень. Позиция о федеративном строении законодательства обоснована в работах Ю.А. Тихомирова. Ученый полагает, что федеративная структура системы законодательства предопределяется взаимосвязанными между собой федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации. Единство этих уровней проявляется в общих принципах и
- 4
целях законодательства; в механизме преодоления юридических противоречий; в четкой иерархии законодательных и иных правовых актов . Так, федеративную систему законодательства образуют находящиеся в определенной зависимости нормативно-правовые акты федерального законодательства; законодательства республик в составе Российской Федерации; законодательства городов федерального значения, краев, областей, автономной области и автономных округов5.
Ключевыми критериями, лежащими в основе федеративной системы законодательства, выступают федеральная форма государственного территориального устройства и разграничение компетенции в области законотворчества между Российской Федерацией и ее субъектами.
Горизонтальная (отраслевая) структура законодательства демонстрирует расположение правовых актов в зависимости от сферы правового регулирования. Важнейший структурный элемент горизонтальной структуры законодательства - это отрасль. Основным критерием деления законодательства на отрасли выступает предмет правового регулирования, в зависимости от которого происходит распределение нормативных правовых актов по горизонтальной структуре законодательства. Отрасль законодательства и корреспондирующая ему отрасль права как правило не совпадают, поскольку это хоть и взаимосвязанные, но два разные правовые явления.
Помимо отраслей законодательства в его горизонтальной структуре формируются более крупные структурные компоненты. К которым относят частноправовое и публично-правовое законодательство; материальное и процессуальное законодательство.
В процессе развития системы законодательства также, как и системы права, усиливаются процессы дифференциации и интеграции правового регулирования. В результате в целом изменяется сфера правового регулирования в сторону либо сужения, либо расширения. Дифференциация правового регулирования, прежде всего, сказывается на делении системы права на элементы: отрасли, подотрасли, институты, субинституты. Этот процесс в свое время привел к появлению отрасли финансового права, которое выделилось из административного права. В настоящее время область регулируемых отраслью финансового права финансовых отношений столь велика, что объединение в единый сводный закон нормативных положений, регламентирующих все разновидности финансовых отношений, представляется бесполезным и бессмысленным. Именно поэтому кодификация финансового законодательства идет путем подготовки законов, направленных на регулирование отдельно подотраслей и институтов финансового права.
Рассмотрим систему бюджетного законодательства. Термин «бюджетное законодательство» в нормативных источниках не раскрывается, однако законодатель использует этот термин в Бюджетном кодексе РФ (ст. 2), но ограничивается перечислением структурных элементов, входящих в его состав6. Анализ положений данной нормы позволяет сделать вывод о том, что термин бюджетное законодательство для целей регулирования бюджетной деятельности используется в узком значении, а структура бюджетного законодательства соответствует федеративному устройству Российской Федерации. Так, структура бюджетного законодательства Российской Федерации, определяемая в ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, включает бюджетное законодательство федерального уровня, состоящее из Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете и федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; бюджетное законодательство регионального уровня, включающее законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; бюджетное законодательство муниципального уровня, к которому относятся законы (решения) представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах; иные законодательные акты разных уровней: федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовых актов представительных органов муниципальных образований, направленные в той или иной степени на регулирование бюджетных правоотношений.
1 Подробнее см.: ПетровД.Е. Отрасль права/ под ред. М.И. Байтина. - Саратов, 2004. - С. 77.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
3 Понятие терминов "соподчиненный"; "соподчинить" см.: Словарь русского языка: в 4 т. / Акад. наук СССР, Ин-т рус. яз.; Под ред. А. П. Евгеньевой. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Русский язык, 1981-1984. Т.4. С-Я. 1984, С. 198.
4 См.: Тихомиров Ю.А. О системе российского законодательства // Конституция и закон: стабильность и динамизм / [Туманов В. А., Баглай М. В., Малеин Н. С. и др; Отв. ред. Казимирчук В. П.]. - М.: Юрид. кн.: ТОО "ЧеРо", 1998. - С. 105-107; Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. - 1999. № 1. - С. 25-31.
5 См.: Ермоленко С.В. Система законодательства Российской Федерации (вопросы теории и практики). Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С. 68.
6 См.: ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 15.07.2021)
Наиболее важным элементом бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс РФ - кодифицированный федеральный законодательный акт, его особенность - комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории Российской Федерации1.
Не менее важное значение имеет, принимаемый ежегодно, закон о федеральном бюджете Российской Федерации, содержащий основной финансовый план доходов, расходов и распределения бюджета на соответствующий финансовый год. Помимо показателей доходов и расходов федерального бюджета этот закон содержит некоторые правила общего значения, например, касающиеся администрирования доходов бюджета.
Ю.А. Крохина подчеркивает важное значение закона о государственном бюджете как средства обеспечения публичных интересов и координации бюджетной деятельности всех звеньев финансовой системы. Предназначение закона о бюджете, по ее мнению, связано с регулированием общественных отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. Закон о бюджете воздействует на финансовые отношения путем установления правовых норм, относящихся к различным субъектам или их группам2.
Помимо актов бюджетного законодательства на регулирование бюджетных правоотношений также направлены нормативные правовые акты, перечисленные в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ и международные договоры Российской Федерации (ст. 4 БК РФ). В частности, это, регулирующие бюджетные правоотношения: Указы Президент Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и международные договоры Российской Федерации, которыми установлены иные правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Поскольку бюджетные правоотношения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут регулироваться не только актами бюджетного законодательства, сгруппированными по предмету регулирования (ст. 2 БК РФ) и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (ст. 3 БК РФ), но и международными договорами РФ (ст. 4 БК РФ) можно говорить о том, что система бюджетного законодательства состоит из актов российского и международного права.
Представляется, что использование термина бюджетное законодательство в узком значении не вполне целесообразно, фактически та совокупность правовых актов, которая охватывается термином «бюджетное законодательство», направлена на регулирование бюджета и связанной с ним бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Получается, что российские нормативные правовые акты, перечисленные в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ, и международные договоры, перечисленные в ст. 4 названного кодекса, не охватываются термином бюджетное законодательство.
На наш взгляд, будет наиболее целесообразным заменить термин «бюджетное законодательство», используемый в узком значении в Бюджетном кодексе РФ на термин «законодательство о бюджете и бюджетной деятельности государства и муниципальных образований», а термин «бюджетное законодательство» следует использовать в широком значении, т.е. для охвата всего перечня российских нормативных правовых актов и международных договоров, направленных на регулирование бюджетных правоотношений.
Таким образом, система бюджетного законодательства - это совокупность официально изданных и систематизированных в вертикальную, горизонтальную и федеративную структурную систему российских и международных бюджетно-правовых актов, в которых воплощаются внутренние структурные и содержательные характеристики бюджетно-правовых отношений.
Проведенный анализ соотношения системы бюджетного права и системы бюджетного законодательства позволяет сделать ряд существенных выводов.
Процесс формирования системы бюджетного права отражает объективно существующие закономерности развития бюджетно-правовых отношений.
Система бюджетного права как совокупность взаимосвязанных и сгруппированных в определенном порядке бюджетно - правовых норм, объединенных в бюджетно-правовые институты и субинституты, выступает основополагающим фактором, определяющим построение системы бюджетного законодательства.
Система бюджетного права находится в тесной связи с нормотворческой деятельностью государства, ее формирование и развитие просто невозможно без этой связи. Первичным (минимальным) элементом системы бюджетного права выступает бюджетно-правовая норма, первичным (минимальным) элементом системе бюджетного законодательства является бюджетно-правовой акт.
Система бюджетного права и система бюджетного законодательства - тесно взаимосвязаны, относительно самостоятельны, но не идентичны. Они представляют два аспекта бюджетного права и соотносятся между собой как содержание и форма. Бюджетное право не существует вне бюджетного законодательства.
Система бюджетного права и система бюджетного законодательства - разноуровневые части в иерархии «большой системы» российского права, они подчинены единому общему полезному результату, выступающему системообразующим фактором - регламентации бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Система бюджетного законодательства является подсистемой финансового законодательства и частью системы российского законодательства в целом.
1 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для магистров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Из-во Юрайт; ИД Юрайт, 2015. - С. 79-81; Болтинова О.В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009. С. 108 - 109.
2 См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 85.
Система бюджетного права как его содержание представляет собой внутреннюю структуру бюджетного права, соответствующую особенностям регулируемых бюджетно-правовых отношений. Система бюджетного законодательства как внешняя форма права отражает строение его нормативно-правовых актов.
Структура системы бюджетного права имеет объективный характер, не зависит от воли законодателя и обусловлена развитием бюд-жетно-правовых отношений. Изменение и обновление системы бюджетного права находится в прямой зависимости от развития и усложнения общественных процессов в сфере бюджетной деятельности, что, в частности, обусловило появление новых правовых институтов в системе бюджетного права, например, появление нового института казначейского сопровождения, а также изменение уже существующих, например, институт казначейских платежей дополнен новым субинститутом бюджетного мониторинга в системе казначейских платежей.
Библиогра фия:
1. Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. - №2. -С. 22-27.
2. Болтинова О.В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Норма, 2009. - 288 с.
3. Ермоленко С.В. Система законодательства Российской Федерации (вопросы теории и практики). Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С.
40.
4. Ершов В.В. Источники и формы российского права. // Российское правосудие. 2009, № 6 (38). - С. 4-15.
5. Конституция и закон: стабильность и динамизм / [Туманов В. А., Баглай М. В., Малеин Н. С. и др; Отв. ред. Казимирчук В. П.]. - М.: Юрид. кн.: ТОО "ЧеРо", 1998. -206 с.
6. Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для магистров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Из-во Юрайт; ИД Юрайт, 2015. - 483 с.
7. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2010. - 512 с.
8. Петров Д.Е. Отрасль права/ под ред. М.И. Байтина. - Саратов, 2004. - С. 77.
9. Пиголкин А.С., Студеникина М.С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Редкол.: Булошников М.Я., Окуньков Л.А. (Гл. ред.), Орловский Ю.П., Тихомиров Ю.А. - М.: БЕК, 1995. - 478 с.
10. Словарь русского языка: в 4 т. / Акад. наук СССР, Ин-т рус. яз.; Под ред. А. П. Евгеньевой. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Русский язык, 1981 -1984. Т.4. С-Я. 1984, 794 с.
11. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. -136 с.
12. Тихомиров Ю.А. О системе российского законодательства // Конституция и закон: стабильность и динамизм / [Туманов В. А., Баглай М. В., Малеин Н. С. и др; Отв. ред. Казимирчук В. П.]. - М.: Юрид. кн.: ТОО "ЧеРо", 1998. - С. 105-107.
13. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. - 1999. № 1. - С. 25-31.
14. Шминке А.Д. Система права и система законодательства России: вопросы методологии. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2012. - 229 с.
15. Юридический энциклопедический словарь /Т.Е. Абова, А.Б. Альтшулер, Г.П. Аринушкин и др.; Гл. ред. А.Я. Сухарев; Ред. кол.: М.М. Богуславский, М.И. Козырь, Г.М. Миньковский и др. - М.: Сов. энциклопедия, 1987. -528 с.
References:
1. Bobylev A.I. Modern interpretation of the system of law and the system of legislation // State and law. 1998. - No. 2. - pp. 22-27.
2. Boltinova O.V. Budget law textbook. manual. M.: Norma, 2009. - 288 p.
3. Ermolenko S.V. The system of legislation of the Russian Federation (issues of theory and practice). Dis. ... cand. jurid. sciences'. - Volgograd, 2006. - p. 40.
4. Ershov V.V. Sources and forms of Russian law. // Russian justice. 2009, No. 6 (38). - pp. 4-15.
5. The Constitution and the law: stability and dynamism / [Tumanov V. A., Baglay M. V., Malein N. S. and others; Ed. Kazimirchuk V. P.]. - M.: Legal. book: "Chero" LLP,
1998. -206 p.
6. Krokhina Yu.A. Budget law of Russia: textbook for masters. - 3rd ed., reprint. and dop. - M.: From-in Yurayt; Publishing house Yurayt, 2015. - 483 p.
7. Morozova L.A. Theory of state and law: textbook. - 4th ed., reprint. and additional - M.: Eksmo, 2010. - 512 p.
8. Petrov D.E. Branch of Law/ ed. by M.I. Baytin. - Saratov, 2004. - p. 77.
9. Pigolkin A.S., Studenikina M.S. Legislation: concept, main features, dynamics of development // Russian legislation: problems and prospects / Editorial board: Bu-loshnikov M.Ya., Okunkov L.A. (Gl. ed.), Orlovsky Yu.P., Tikhomirov Yu.A. - M.: BEK, 1995. - 478 p.
10. Dictionary of the Russian language: in 4 volumes / Academy of Sciences of the USSR, In-t Rus. yaz.; Edited by A. P. Evgenieva. - 2nd ed., ispr. and additional. - M.: Russian language, 1981-1984. Vol.4. S-Ya. 1984, 794 p.
11. Tikhomirov Yu.A. Legal conflict. M.: Manuscript, 1994. -136 p.
12. Tikhomirov Yu.A. About the system of Russian legislation // Constitution and law: stability and dynamism / [Tumanov V. A., Baglay M. V., Malein N. S. et al.; Ed. Kazimirchuk V. P.]. - M.: Legal. book: "Chero" LLP, 1998. - pp. 105-107.
13. Tikhomirov Yu.A. The general concept of the development of Russian legislation // Journal of Russian Law. - 1999. No. 1. - pp. 25-31.
14. Shminke A.D. The system of law and the system of legislation of Russia: questions of methodology. Dis. ... cand. jurid. sciences'. - Saratov, 2012. - 229 p.
15. Legal encyclopedic dictionary /T.E. Abova, A.B. Altshuler, G.P. Arinushkin, etc.; Gl. ed. A.Ya. Sukharev; Ed. Col.: M.M. Boguslavsky, M.I. Kozyr, G.M. Minkovsky, etc. - M.: Soviet Encyclopedia, 1987. -528 p.
