CC BY
75
Структурные взаимосвязи в системе источников бюджетного права
Николашвили Картлос Ираклиевич,
аспирант, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, libra-92@mail.ru
Статья посвящены исследованию структурно-функционального соотношения источников российского бюджетного права на основе такой категории как бюджетная деятельность и особенностей ее организации и правового регулирования на современном этапе. Выделены несколько классификаций источников бюджетного право, выражающих их структурно-функциональные взаимосвязи, по виду источников, периоду их действия, соотношению с бюджетной деятельностью и исходя из характера территориальной организации публичной власти. Сделан вывод, что факторами, определяющими структурные взаимосвязи в системе источников бюджетного права являются сочетание статичных и динамичных (плановых) форм правового регулирования; обусловленность нормативных правовых актов, закрепляющих бюджетные обязательства, нормативными правовыми актами, закрепляющими расходные обязательства; принцип результативности бюджетных расходов; предельно широкий круг субъектов правотворческой деятельности, охватывающий все органы публичной власти на всех уровнях ее организации.
Ключевые слова: бюджетное право, бюджетная деятельность, источники бюджетного права.
X
2
о
о см
<0
О!
Определение понятия источника бюджетного права - первый шаг к раскрытию всего многообразия обозначаемых им форм бюджетно-правового регулирования, их системы, иерархии, внутренних структурно-функциональных взаимосвязей. Само по себе понятие представляет собой идеальную сущность, которая в известной мере абстрагируется от объединяемых им предметов и явлений. Поэтому переход от общего (понятия) к частному (конкретным разновидностям обозначаемых им объектов) может приводить исследователей, придерживающих одной точки зрения относительно определения понятия, к различным взглядам на стадии предметного рассмотрения.
В полной мере сказанное проявляется в юридической науке - как общей теории права, так и в отраслевых дисциплинах. Принимая как исходную данность, что источниками (формами) права являются способы объективации, внешнего выражения правовых норм1, ученые вместе с тем по-разному определяют их видовой состав применительно к правовой системе одного и того же государства.
Целью настоящей статьи не является глубокое погружение в общетеоретическую дискуссию, детальное обоснование (опровержение) той или иной позиции либо выработка собственной концепции относительно видов источников российского права вообще. Однако несколько предварительных замечаний сделать необходимо.
Не вызывает сомнений отнесение к источникам права таких форм выражения правовых норм, как нормативный правовой акт, нормативный правовой договор (соглашение) и юридический обычай. Данная позиция имеет под собой официальное (законодательное) подтверждение и, за редкими исключениями, не встречает возражений в доктрине.
Дискуссионным является вопрос об отнесении к числу источников российского права актов органов судебной власти. Многие авторы в качестве таких источников рассматривают решения Конституционного суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного суда Российской Феде-
1 Следует отметить, что в правовой науке существует и другой подход, в рамках которого источники понимаются не только формально-юридическом смысле, как форма права, но также в материальном и идеологическом смысле. Подробнее см, напр.: Васильева Т.А. Понятие и значение источника права // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2010. № 73. С. 37-44; Кузнецова М.В. Понятие и сущность источников права // История государства и права. 2014. № 12. С. 15-18.
рации и даже «судебную доктрину» 2. С этой точкой зрения сложно согласиться. Представляется, что в данном случае понятия «толкование норм права» и «правоприменение» подменяются понятием «правотворчество». Так, Конституционный суд Российской Федерации, принимая решение о признании неконституционным нормативного правового акта, договора либо отдельных их положений не создает новую норму права3, а лишь оценивает действующие нормы. Такое решение не отменяет неконституционную норму, а устанавливает факт ее несоответствия Конституции Российской Федерации и, следовательно, невозможность применения, что следует из самой Конституции России, в которой содержатся соответствующие коллизионные нормы о юридическом приоритете конституционных положений. Выявив пробел в правовом регулировании, суды, в том числе высшие судебные инстанции, не создают и не утверждают недостающие правовые нормы, а применяют действующие нормы, используя аналогию закона или аналогию права. В этой связи отсутствуют достаточные основания для признания судебных актов источниками российского права вообще и бюджетного права - в частности.
Несколько слов необходимо сказать и о юридическом обычае. Как уже отмечалось, в отраслях российского публичного права (в отличие от частного) этот источник права встречается крайне редко, также как и упоминания о нем в науке финансового права. Единичные ссылки на обычай делового оборота содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации. По мнению С.Г. Пепеляе-ва, в налоговом праве правовой обычай применяется, но «чрезвычайно редко, в основном в сферах, не имеющих прямого отношения к исчислению и уплате налогов»4. Бюджетное законодательство не содержит ссылок на какие-либо традиционно сложившиеся правила поведения, поэтому основания для признания юридического обычая источником российского бюджетного права отсутствуют.
Таким образом, с достоверностью в качестве источников бюджетного права Российской Федерации можно рассматривать два их вида - нормативные правовые акты и нормативные правовые договоры. Вместе с тем, оба эти понятия охватывают широкий круг разнообразных разновидностей форм выражения правовых норм, который невозможно и методологически неверно исследовать в отрыве от их первоосновы - бюджетных правоотношений, которые лежат в основе предметной определенности бюджетно-правовых норм и, соответственно, форм их выражения. Наукой финансо-
2 См, напр.: Чашин А.Н. Судебная доктрина как источник административного права России // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 18 - 20.
3 Это признают даже некоторые сторонники отнесения решений Конституционного суда Российской Федерации к источникам бюджетного права. См.: Голубев А.В. Решение Конституционного суда Российской Федерации как источник бюджетного права // Финансовое право. 2016. № 5. С. 32 - 37.
4 Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Инвест Фонд, 2000.
вого права выработано понятие, которое позволяет максимально полно отразить специфику, границы и все существенные аспекты предмета и содержания финансово-правового регулирования. Это понятие - финансовая деятельность. Ее разновидность - бюджетная деятельность, понятие которой впервые было введено в научный оборот и исследовано Ю.А. Крохиной в монографии «Бюджетное право и российский федерализм» (М., 2001).
Бюджетную деятельность можно определить как деятельность государства, его органов и должностных лиц по формированию доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.
Исходя из изложенного, можно выделить несколько классификаций источников бюджетного право, выражающих их структурно-функциональные взаимосвязи.
1. В зависимости от соотношения с бюджетной деятельностью: нормативные правовые акты, нормативные договоры (соглашения) (далее - акты), регулирующие бюджетную деятельность, и акты, являющиеся нормативно-правовой формой этой деятельности. Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим бюджетную деятельность, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то же время в кодексе содержатся нормы, которые непосредственно выражают бюджетную деятельность: к ним относятся положения главы 9, устанавливающей нормативы распределения доходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Ко второй группе источников относятся акты, устанавливающие расходные обязательства, акты о бюджетах, государственные и муниципальные программы и т.п.
2. В зависимости от периода действия: акты, закрепляющие постоянные, статичные положения, и акты, определяющие переменные, динамичные показатели. К первой группе относятся, например, акты, устанавливающие расходные обязательства, а ко второй - акты бюджетного планирования, фиксирующие порядок и условия осуществления бюджетных расходов в пределах определенного планового периода. В рамках второй группы особо необходимо выделить программно-целевые акты, определяющие качественные целевые показатели и критерии результативности бюджетных расходов; их неотъемлемым атрибутом также является определение мероприятий, необходимых для достижения целевых показателей, механизмов их реализации и исполнителей.
3. Исходя из характера территориальной организации публичной власти: источники федерального уровня, источники регионального уровня, источники муниципального уровня. Их взаимосвязь определяется не только требованием формально-
5'
-С
m
о
а
Н
А У
т; А
го соответствия по принципу юридического приоритета, но и необходимостью объединения бюджетных ресурсов и организационно-правовых механизмов для достижения целей и задач развития страны и ее территорий. В наибольшей мере это проявляется в бюджетных программно-целевых актах, где необходима подобная многоуровневая консолидации целей и ресурсов.
4. По видам источников бюджетного права: нормативные правовые акты и нормативные правовые договоры (соглашения). Нормативные правовые договоры (соглашения), как правило, опосредуют отношения между органами власти различного территориального уровня при предоставлении межбюджетных трансфертов. Такая форма бюджетно-правового регулирования необходима для конкретизации положений нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и основания предоставления межбюджетных трансфертов, применительно к условиям конкретного публично-территориального образования - получателя бюджетных средств. Соглашения заключаются с получателями как целевых (субсидии), так и нецелевых (дотации) бюджетных трансфертов.
Подводя итог вышеизложенному, можно отметить следующее. Структурные взаимосвязи в системе источников бюджетного права определяются границами, содержанием и структурой бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, ее сложным и многоуровневым характером. Основными факторами, определяющими указанные структурные взаимосвязи, являются: федеративная организация российского государства, производность бюджета от расходных обязательств и программно-целевая модель бюджетного планирования.
Факторами, определяющими структурные взаимосвязи в системе источников бюджетного права являются:
- сочетание статичных и динамичных (плановых) форм правового регулирования;
- обусловленность нормативных правовых актов, закрепляющих бюджетные обязательства, нормативными правовыми актами, закрепляющими расходные обязательства;
- принцип результативности бюджетных расходов, определяющий взаимосвязь финансовых и целевых показателей, выражающих достижение социально-экономического эффекта реализации публичных задач и функций;
- предельно широкий круг субъектов правотворческой деятельности, охватывающий все органы публичной власти на всех уровнях ее организации, что обусловлено наличием у любого государственного или муниципального органа полномочий, как минимум, распорядителя бюджетных средств.
Литература
1. Васильева Т.А. Понятие и значение источника права // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2010. № 73. С. 37-44;.
2. Голубев А.В. Решение Конституционного суда Российской Федерации как источник бюджетного права // Финансовое право. 2016. № 5. С. 32 -37.
3. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М. 2001.
4. Кузнецова М.В. Понятие и сущность источников права // История государства и права. 2014. № 12. С. 15-18
5. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Инвест Фонд, 2000.
6. Чашин А.Н. Судебная доктрина как источник административного права России // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 18 - 20.
7. Гончаренко И.А. Система и структура зон льготного налогообложения в России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 8489.
The structural relationships in the system of sources of budget law
Nikolashvili K.I.
Lomonosov Moscow state University
The article is devoted to the study of structural and functional correlation of the sources of the Russian budget law on the basis of such category as budget activity and peculiarities of its organization and legal regulation at the present stage. Several classifications of sources of budget law, expressing their structural and functional relationships, by type of sources, the period of their action, the relationship with the budget activities and based on the nature of the territorial organization of public authority. It is concluded that the factors determining the structural relationship in the system of sources of budget law are a combination of static and dynamic (planned) forms of legal regulation; the conditionality of normative legal acts fixing budget obligations, normative legal acts fixing expenditure obligations; the principle of effectiveness of budget expenditures; extremely wide range of subjects of law-making activities, covering all public authorities at all levels of its organization. Keywords: budget law, budget activity, sources of budget law. References
1. Vasilyeva T.A. The concept and value of the source of law //
Bulletin of the Volga University. V.N. Tatishcheva. 2010. No. 73. P. 37-44;
2. Golubev A.V. Decision of the Constitutional Court of the Russian
Federation as a source of budget law // Financial Law. 2016. No. 5. P. 32 - 37.
3. Krokhina Yu.A. Budget Law and Russian Federalism. M. 2001.
4. Kuznetsova M.V. The concept and essence of the sources of law
// History of State and Law. 2014. No. 12. P. 15-18
5. Basics of tax law: Teaching aid / Ed. S.G. Pepelyaev. M .: Invest
Fund, 2000.
6. Chashin A.N. Judicial doctrine as a source of administrative law
of Russia // Administrative law and process. 2017. No. 8. P. 18 -20.
7. Goncharenko I.A. The system and structure of zones of preferen-
tial taxation in Russia // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2017. No. 7. P. 84-89.
Н
2 о
0 сч <e
01
