CC BY
37
Соотношение правовых механизмов участия граждан в обеспечении комфортной среды по месту их проживания: правовые конструкции «придомовая территория» и «прилегающая территория»
И.С. Андреечев заместитель руководителя администрации - директор правового департамента администрации губернатора и правительства Архангельской области (г. Архангельск)
Игорь Сергеевич Андреечев, andreechev@dvinaland.ru
Обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан является одной из задач политики формирования комфортной городской среды, которой посвящен федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» 1. В рамках этого проекта введен механизм финансирования работ по благоустройству «дворовых территорий», понятие которых специально введено в правовое регулирование, а также внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3) и Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Изменения вступили в силу с 28 июня 2018 года и позволяют правилами благоустройства территорий муниципальных образований (далее - правила благоустройства) возлагать на собственников помещений в многоквартирных домах (далее - МКД), организации, осуществляющие управление МКД, обязанность участвовать в благоустройстве прилегающих к МКД и занимаемых такими домами земельных участков (пункты 13 и 14 части 2 статьи 45.1 Закона № 131-Ф3 и
часть 9 статьи 55.25 ГрК РФ). Особенность этой конструкции заключается в том, что такая обязанность реализуется на территории общего пользования (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ), в отношении которой собственники помещений в МКД не обладают вещными правами. Это отличает указанную конструкцию от возлагаемой гражданским и жилищным законодательством обязанности по содержанию МКД, земельных участков и иных объектов недвижимости по месту жительства граждан, обусловленной правовой природой общего имущества собственников помещений в МКД.
Придомовая территория
Возложение бремени содержания имущества на его собственников основывается на статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), конституционное истолкование которой дано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 444-О. Именно собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, что предполагает наряду с необходимостью несения расходов по под-
1 Паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденный протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Жилье и городская среда» от 21 декабря 2018 года № 3.
держанию имущества в надлежащем состоянии (капитальный и текущий ремонты, страхование, регистрация, охрана и т. д.) и выполнения других требований, исходящих от уполномоченных законом органов государства и местного самоуправления (по техническому, санитарному осмотру и т. п.), и обязанность платить установленные законом налоги и сборы.
Частью 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и пунктом 2 Правил содержания общего имущества в МКД, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 (далее - Правила № 491), определен состав такого общего имущества. В него в том числе включаются:
1) земельный участок, на котором расположен МКД и границы которого определены на основании данных государственного кадастрового учета с элементами озеленения и благоустройства. Если такой участок образован до введения в действие ЖК РФ и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, то он переходит бесплатно в общую собственность собственников; со дня проведения государственного кадастрового учета такого земельного участка он также переходит бесплатно в общую собственность собственников (пункт 1 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);
2) иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства МКД, включая трансформаторные подстанции, тепловые пункты, предназначенные для обслуживания одного МКД, коллективные автостоянки, гаражи, детские и спортивные площадки, расположенные в границах земельного участка, на котором расположен МКД (пункт 4 части 1 статьи 36 ЖК РФ, подпункты «е» и «ж» пункта 2 Правил № 491).
В целях обозначения рассматриваемой обязанности собственников помещений в МКД в минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в МКД, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290 (далее - Перечень, Постановление № 290), используется понятие «придомовая территория», несмотря на его отсутствие в ЖК РФ. В указанный Перечень включены работы по содержанию придомовой территории в холодный и теплый периоды года, а также вывоз жидких бытовых отходов и бытовых сточных вод из дворовых туалетов и септиков, находящихся на придомовой территории (пункты 24 и 26 Перечня).
Таким образом, под придомовой территорией предлагаю рассматривать земельный участок, на котором расположен МКД, с элементами озеленения и благоустройства, иными объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации МКД, являющимися общим имуществом собственников помещений в МКД, надлежащее содержание которого обеспечивается собственниками помещений в МКД.
Дворовая территория
Понятие «дворовая территория» применяется в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», которым предусматривается финансирование работ по благоустройству таких территорий. Дворовая территория -совокупность территорий, прилегающих к МКД, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к МКД 2.
2 Пункт 3 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации
Условием финансирования работ по благоустройству дворовых территорий является осуществление государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены МКД, с прилегающей дворовой территорией при наличии решения собственников помещений в МКД, дворовая территория которого благоустраивается, о принятии созданного в результате благоустройства имущества в состав общего имущества МКД. Земельный участок и имущество, созданное в результате благоустройства дворовой территории, передаются в состав общего имущества МКД 3.
Прилегающая территория
Внесение изменений в ГрК РФ и Закон № 131-ФЗ стало реакцией на практику признания недействующими норм правил благоустройства в части возложения на собственников и иных владельцев земельных участков, объектов недвижимости обязанности по участию в благоустройстве прилегающей территории. Суды указывали, что такая обязанность может быть возложена либо на основании федерального закона, либо на основании договора, в то время как ранее федеральные законы такой обязанности не предусматривали 4. В настоящее время правовую основу рассматриваемой конструкции составляют нормы ГрК РФ (подпункты 36 и 37 статьи 1, часть 9 статьи 55.26) и Закона № 131-ФЗ (подпункты 13 и 14 части 2 статьи 45.1), законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих
порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих территорий, а также правил благоустройства, устанавливающих такие границы, случаи и порядок участия собственников в содержании прилегающей территории.
Применение законодательной конструкции «прилегающие территории» оказалось наибольшие сложным в отношении МКД, о чем свидетельствует практика предъявления управляющими организациями административных исков о признании недействующими норм правил благоустройства, возлагающих на собственников помещений в МКД обязанность по содержанию прилегающих территорий. Так, например, управляющая организация оспорила нормы правил благоустройства Ставрополя, которые дословно воспроизводили положения Закона № 131-ФЗ и ГрК РФ, указывая, что в отсутствие договора с муниципальным образованием на нее незаконно возложена обязанность по содержанию муниципального имущества в виде прилегающих территорий. В удовлетворении этих требований судом отказано, так как правила благоустройства воспроизводили нормы федеральных законов, конкретизируя форму участия - уборка прилегающей территории. Верховный Суд Российской Федерации указал, что из содержания норм федеральных законов со всей очевидностью вытекает такая обязанность собственников и иных законных владельцев помещений в МКД 5. Аналогичный вывод сделан судами по искам управляющих организаций при оценке н орм п равил благоустройства Вологды 6,
и муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710.
3 Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 октября 2019 года № 37248-ЮТ/06 «О благоустройстве дворовых территорий в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды».
4 См. определения Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2015 года по делу № 310-КГ14-4599, А09-10816/2013, от 2 марта 2016 года № 50-АПГ16-1, от 27 апреля 2016 года № 74-АПГ16-2 и № 57-АПГ16-1, от 1 июня 2016 года № 11-АПГ16-8, от 3 августа 2016 года № 43-АПГ16-10, от 17 августа 2016 года № 50-КГ16-11, от 28 сентября 2016 года № 1-АПГ16-5, от 16 ноября 2016 года № 51-АПГ16-17, от 21 декабря 2016 года № 82-АПГ16-4, от 20 февраля 2017 года № 14-АПГ16-23, от 7 июня 2017 года № 11-АПГ17-10, от 3 августа 2017 года № 50-КГ17-15, от 20 декабря 2017 года № 56-АПГ17-21.
5 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2019 года № 19-АПА19-12.
6 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2019 года № 2-АПА19-5.
Самары 7 и Губкинского городского округа Белгородской области 8. К примеру, оспариваемые нормы правил благоустройства Вологды предусматривали в том числе, что внешняя часть границ прилегающей территории для МКД определяется в пределах 15 метров по периметру от границ земельного участка, на котором расположен МКД, с элементами озеленения и благоустройства, но не более 15 метров от границ дома. В приведенных делах управляющие организации ссылались на подпункт «в» пункта 15 Правил № 491, в силу которого в состав услуг и работ по содержанию общего имущества не входят уборка и очистка земельных участков, не входящих в состав общего имущества, а также озеленение территории и уход за элементами озеленения (в том числе газонами, цветниками, деревьями и кустарниками), находящимися на земельных участках, не входящих в состав общего имущества.
Верховным Судом Российской Федерации указанному нормативному положению дана оценка по иску собственника жилого помещения в МКД. Так, установлено, что указанная норма Правил № 491 соответствует положениям гражданского и жилищного законодательства, в силу которых земельные участки, на которых расположены МКД, элементы озеленения и благоустройства относятся к общему имуществу собственников помещений в МКД, бремя содержания которого несут собственники в соответствии со статьей 210 ГК РФ и статьей 39 ЖК РФ; оспоренная норма вопросы благоустройства прилегающей территории, относящиеся к компетенции представительных органов муниципальных образований, не регулирует и не исключает обязанности лиц, ответственных за эксплуатацию здания, сооружения, принимать участие в содержании прилегающей территории согласно нормам Закона № 131-ФЗ и ГрК РФ 9. Таким образом, Верховный Суд
Российской Федерации подтвердил разграничение указанных двух механизмов.
Несмотря на это, по моему мнению, судебное решение не сняло вопрос, как собственникам помещений в МКД и, соответственно, управляющим организациям исполнять рассматриваемую обязанность. Так, пункт 13 части 2 статьи 45.1 Закона № 131-ФЗ возлагает рассматриваемую обязанность на собственников и (или) иных законных владельцев помещений, в то время как часть 9 статьи 55.25 ГрК РФ - на лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения. Круг указанных лиц определен в части 1 статьи 55.25 ГрК РФ. Участие собственников в содержании прилегающих территорий влечет дополнительные расходы, которые они несут, поэтому также необходимо решение собственников относительно механизма реализации этой обязанности. Если определение форм и порядка такого участия собственников в содержании прилегающей территории является правом муниципального образования, то в случае их принятия в правилах благоустройства они становятся обязанностью для собственников. В этом случае первичным будут правила благоустройства, а не волеизъявление собственников. Отсутствие таких решений не освободит, например, управляющие организации от гражданско-правовой и административной ответственности, что подтверждается примерами судебной практики. На мой взгляд, порядок осуществления такого участия должен определяться в зависимости от выбранного и реализованного способа управления МКД. Применительно к МКД порядок принятия решений об исполнении такой обязанности должен быть таким же, как и при решении вопросов содержания общего имущества (собственники помещений заключают договор управления МКД с управляющей организацией либо договор о содержании
7 Определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 года № 66а-2897/2021.
8 Решение Белгородского областного суда от 28 октября 2019 года № 3а-100/2019.
9 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2019 года № АПЛ19-427.
имущества с лицами, оказывающими услуги и (или) выполняющими работы, при непосредственном управлении МКД, а также с товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом при управлении МКД и т. д.). Исходя из требований правил благоустройства к формам участия собственники помещений обязаны утвердить на общем собрании перечень услуг и работ, условия их оказания и выполнения в отношении прилегающих территорий, а также размер их финансирования.
Наличие указанной неопределенности обусловливает законодательные предложения по исключению такой обязанности из пункта 13 части 2 статьи 45.1 Закона № 131-ФЗ и части 9 статьи 55.25 ГрК РФ (с приданием обратной силы к отношениям, возникшим с 28 июня 2018 года), о чем свидетельствует проект федерального закона № 1132098-7. В пояснительной записке к этому законопроекту указывается, что он направлен на устранение противоречий и защиту граждан от несения необоснованных финансовых обязательств 10.
Правительство Российской Федерации, не поддержав указанный законопроект, исходило из того, что однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом; установление дифференцированной финансовой нагрузки в отношении участия граждан, являющихся собственниками различных видов жилых помещений, в содержании прилегающих территорий представляется необоснованным. Приведенная позиция Правительства Российской Федерации свидетельствует о том, что участие в благоустройстве прилегающей территории является дополнительным бременем, возлагаемым законодателем с целью благоустройства территории муниципального
образования и повышения комфортности среды обитания.
Случаи, когда исключается обязанность
собственников помещений в МКД участвовать в содержании прилегающей территории
Закон № 131-ФЗ (пункт 13 части 2 статьи 45.1) и ГрК РФ (часть 9 статьи 55.25) предусматривают два таких исключения:
1) земельные участки под МКД не образованы;
2) земельные участки под МКД образованы по границам таких домов.
В судебной практике указанные исключения учитываются. Например, по одному из дел арбитражным судом удовлетворено требование товарищества собственников жилья к управляющей организации о взыскании неосновательного обогащения, так как начисление платы за уборку и очистку земельного участка, не входящего в состав общего имущества МКД (прилегающей территории), не основано на нормах жилищного законодательства 11.
Системное применение Закона № 131-ФЗ, ГрК РФ, ЖК РФ, Правил № 491 и Постановления № 290 означает, что собственники помещений в МКД несут ответственность за содержание земельных участков, на которых расположены МКД и которые входят в состав общего имущества, а также прилегающих территорий, если земельные участки под МКД образованы или образованы не по границам таких домов. Таким образом, собственники МКД находятся в неравном положении. Эта идея отчетливо выражена в позиции Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области при разрешении дела об оспаривании правил благоустройства округа, а также заложена в проекте федерального закона, который внесен в Государственную Думу Законодательным Собранием Оренбургской обла-
10 Проект федерального закона № 1132098-7. Ши https://sozd.duma.gov.ru/bill/1132098-7
11 См. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 марта 2021 года № Ф07-16688/2020
по делу № А56-107476/2019.
сти в марте 2020 года 12. Она заключалась в том, что рассматриваемые нормы ставят собственников, которые надлежащим образом оформили земельный участок под МКД большей площади, чем занимает дом, и этот земельный участок необходим для использования (эксплуатации) дома, в неравное положение с собственниками, которые не оформили земельный участок или оформили его по границам МКД, поскольку последние освобождаются от бремени содержания территории, которой фактически пользуются. К тому же эти нормы стимулируют последних вообще не оформлять земельный участок или оформлять его исключительно по границам МКД.
По моему мнению, отсутствие сформированного земельного участка не препятствует определению пределов прилегающей территории от периметра МКД. Этот довод приводится и в судебных решениях. В частности, в арбитражном деле № А56-107476/2019, рассмотренном Арбитражным судом Северо-Западного округа, суд исходил из того, что поскольку в отношении земельного участка, на котором расположен спорный МКД, проведен государственный кадастровый учет, то согласно нормам ЖК РФ, регулирующим спорные правоотношения сторон, земельный участок является сформированным; однако, учитывая, что земельный участок под спорным МКД образован по границе дома, положения Закона № 131-Ф3 и ГрК РФ не подлежат применению к собственникам помещений спорного МКД.
Уместно привести и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 28 мая 2010 года № 12-П: собственники помещений в МКД, земельный участок под которым не сформирован и в отношении которого не проведен государственный кадастровый учет, фактически осуществляют владение и пользование несформирован-ным земельным участком наравне с соб-
12 Проект федерального закона № 921901-7. URL: https
13 Проект федерального закона № 155717-7. URL: https
ственниками помещений в МКД, земельный участок под которым сформирован; их обращение с заявлением о формировании земельного участка имеет целью исключительно юридическое оформление уже существующих отношений.
Примечательно, что обоснование формирования законодательной конструкции в таком ее содержании не приводилось в пояснительной записке к проекту федерального закона № 155717-7 13, которым вводились рассматриваемые нормы в Закон № 131-ФЗ и ГрК РФ. Думается, что применение конструкции «прилегающая территория» могло бы преследовать иную цель - стимулировать образование земельных участков под МКД и иными объектами благоустройства с оформлением права общей собственности собственников помещений в МКД. В этой ситуации, наоборот, конструкция должна была бы применяться, если земельные участки под МКД не образованы или образованы по границам таких домов.
Проблемы незаконного расширения применения законодательной конструкции «прилегающая территория» по отношению
к собственникам помещений в МКД
На практике приведенные исключения реализации обязанности собственников помещений в МКД участвовать в содержании прилегающих территорий породило стремление органов местного самоуправления расширить обязанность на всех собственников помещений и в том случае, когда земельные участки под МКД не образованы или образованы по границам таких домов. Это, в свою очередь, породило судебную практику, в которой признаны недействующими правила благоустройства значительного числа муниципальных образований (например городов Киров, Липецк, Ставрополь, Ульяновск, Сегежа Ре-
://sozd.duma.gov.ru/bill/921901-7 ://sozd.duma.gov.ru/bill/155717-7
спублики Карелия, Боготол Красноярского края, Волхов Волховского муниципального района Ленинградской области, Первоуральск Свердловской области, Копейского городского округа Челябинской области) 14. Административными истцами в таких делах, как правило, выступают управляющие компании, позиция которых заключается в том, что оспариваемое регулирование неправомерно возлагает на них не предусмотренные федеральным и региональным законодательством обязанности выполнения работ по содержанию прилегающих территорий, не входящих в общее имущество собственников, что влечет за собой необоснованное увеличение расходов по содержанию придомовой территории. Суды называли такое регулирование не только нарушающим права собственников помещений в МКД, но и установленным с превышением компетенции органа местного самоуправления в сфере благоустройства, которому предоставлено право только предусмотреть порядок и формы участия в содержании прилегающих территорий. В отдельных нормах правил благоустройства, признанных судом недействующими, использовались различные правовые приемы и конструкции:
1) прямое возложение обязанности по участию в благоустройстве прилегающей территории на собственников, если земельные участки под МКД не образованы или образованы по границам МКД (установление расстояний для МКД независимо от указанных исключений). Например, признанные недействующими нормы правил благоустройства города Сегежа Республики Карелии возлагали обязанность ежедневно проводить уборку территории на
расстоянии 15 метров от здания, принадлежащего, арендованного или используемого субъектом благоустройства, в случае если невозможно определить границы земельного участка, либо земельные участки под МКД не образованы или образованы по границам таких домов 15.
Такой же подход применялся в признанных недействующими нормах правил благоустройства города Боготол Красноярского края, которые возлагали обязанность по содержанию прилегающей территории на управляющую компанию вне зависимости от того, сформирован либо не сформирован земельный участок под МКД. Оспоренные нормы при отсутствии государственного кадастрового учета в отношении земельного участка, на котором расположены жилые дома, сооружения, объекты благоустройства, под прилегающей территорией понимали фактическое землепользование с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка, но не более 15 метров от границ жилого дома, здания, сооружения. Правила благоустройства определяли границы придомовой территории, прилегающей к МКД, земельные участки которых не сформированы, либо сформированы по от-мостке здания, протяженностью 25 метров. На собственников помещений в МКД возлагалась обязанность осуществлять содержание, уборку, очистку и озеленение таких территорий 16;
2) отсутствие исключений при определении границ прилегающих территорий с распространением норм на собственников всех МКД. Это, например, правила благоустройства территории Копейского городского
14 См. определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 года № 19-АПА19-1 и от 11 сентября 2019 года № 75-АПА19-22, определения Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2020 года № 66а-732/2020 и от 12 января 2022 года № 66а-68/2022, решения Красноярского краевого суда от 8 декабря 2020 года № 3а-827/2020, Копейского городского суда Челябинской области от 10 декабря 2020 года № 2а-3473/2020, Липецкого областного суда от 2 апреля 2021 года № а-28/2021, Свердловского областного суда от 15 января 2021 года № 3а-46/2021, Волховского городского суда Ленинградской области от 28 января 2020 года № 2а-240/2020.
15 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2019 года № 75-АПА19-22.
16 Решение Красноярского краевого суда от 8 декабря 2020 года № 3а-827/2020.
округа Челябинской области, оспоренные нормы которых вводили понятия «прилегающая территория» (границы для МКД составляют 25 метров от границ отведенного земельного участка или от ограждения по периметру) и «придомовая территория»; юридические и физические лица, в том числе собственники индивидуальных жилых домов, индивидуальные предприниматели, должны обеспечивать содержание отведенной и прилегающей территории, объектов благоустройства 17;
3) расширение границ придомовых территорий МКД, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам домов. Основанием признания недействующими норм правил благоустройства Липецка послужило то, что у муниципального образования отсутствуют полномочия по регулированию вопроса о возложении ответственности за содержание придомовой территории на собственников помещений в МКД либо иных лиц, определенных собственниками в соответствии с заключенными договорами; оспоренными же нормами подробно определены требования к работам по их содержанию и уборке таких территорий 18;
4) создание новых категорий территорий («дворовая территория», «внутридворовая территория», «отведенная территория» и иные понятия, кроме «прилегающая территория», не предусмотренные федеральным законодательством). Например, в нормах правил благоустройства Ставрополя, признанных недействующими, вводилось понятие «дворовая (внутриквартальная) территория», то есть территория, ограниченная по периметру МКД (границами земельных участков, на которых они расположены), используемая собственниками помещений в МКД, на которой в интересах указанных
лиц размещаются детские и спортивные площадки, места отдыха, сушки белья, парковки автомобилей, контейнерные площадки, въезды, сквозные проезды, вну-триквартальные проезды (улицы-дублеры), тротуары, газоны, иные зеленые насаждения. Из системного толкования оспариваемых норм следовало, что на собственников помещений в МКД возлагалась обязанность по уборке, мойке и поливке дворовых (внутриквартальных) территорий, находящихся за границами земельного участка, на котором расположен МКД, и относящегося к общему имуществу собственников помещений в МКД. Суд указал, что в отсутствие определенных и установленных границ прилегающих территорий, находящихся за границами земельного участка, на котором расположен МКД, на собственников помещений в МКД не могла быть возложена обязанность по уборке, мойке и поливке 19.
В судебной практике имеется пример признания не противоречащим федеральному законодательству указанного подхода. Так, Первый апелляционный суд общей юрисдикции отменил решение суда первой инстанции о признании недействующими норм правил благоустройства Домодедова Московской области, предусматривающих, что обязанность по содержанию дворовой территории МКД, земельные участки под которыми не образованы либо образованы по границам таких домов, возлагается на эксплуатирующие организации; границы таких территорий определяются постановлением местной администрации 20. Позиция суда основана на разграничении понятий «дворовая территория» и «прилегающая территория», приведенных в законе Московской области. Дворовая территория - сформированная территория, прилегающая к одному или нескольким МКД и находящаяся
17 Решение Копейского городского суда Челябинской области от 10 декабря 2020 года № 2а-3473/2020.
18 Решение Липецкого областного суда от 2 апреля 2021 года № а-28/2021.
19 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 года № 19-АПА19-1.
20 Определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 года № 66а-4069/2020, оставленное без изменения определением Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2021 года № 88а-11022/2021.
в общем пользовании проживающих в нем лиц, или территория, прилегающая к общественным зданиям и обеспечивающая их функционирование. На дворовой территории МКД размещаются детские площадки, места для отдыха, сушки белья, парковки автомобилей, зеленые насаждения и иные объекты общественного пользования. Прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом Московской области.
Такой подход встречается и в делах о применении административной ответственности. Например, в одном из дел были применены аналогичные нормы правил благоустройства Калуги (юридическое лицо, осуществляющее управление МКД, признано допустившим ненадлежащее содержание территории, прилегающей к объекту благоустройства, - не приняло меры по уборке от снега и не провело обработку противогололедными материалами дворовых территорий в границах до 1 5 метров и входных групп МКД, земельные участки под которыми не сформированы и не поставлены на государственный кадастровый учет 21).
С приведенной судебной практикой по Московской и Калужской областям нельзя согласиться. На мой взгляд, основанным на нормах федеральных законов является решение Свердловского областного суда, которым признаны недействующими правила благоустройства городского округа Первоуральск. Суд указал, что муниципальное образование самостоятельно ввело иные понятия территорий, кроме «прилегающая территория», не предусмотренные федеральным законодательством, а также в
отсутствие предоставленной законом компетенции определило границы прилегающих территорий и лиц, ответственных за содержание таких территорий. Введенное оспариваемыми правилами благоустройства регулирование произвольно возложило на управляющую компанию обязанность по содержанию территорий, не относящихся к общему имуществу МКД, в том числе к придомовым территориям, а также не являющимися прилегающими территориями. Суд указал, что понятие «прилегающая территория» не должно толковаться каким-либо иным образом и применяться в каком-либо ином, не предусмотренном ГрК РФ и Законом № 131-ФЗ смысле 22.
Несмотря на указанную судебную практику, правила благоустройства отдельных муниципальных образований по-прежнему содержат правовые нормы, аналогичные признанным недействующими, что актуализирует задачу их приведения в соответствие с федеральными законами. Например, правила благоустройства Омска предусматривают, что в случае если земельный участок, на котором расположен МКД, не образован или образован по границам такого дома, обязанность по содержанию и уборке прилегающей к такому МКД территории, в том числе расположенных на такой территории элементов озеленения, пешеходных дорожек, тротуаров, въездов (выездов) во дворы, детских, спортивных и иных площадок, малых архитектурных форм, иных предназначенных для обслуживания, эксплуатации и благоустройства МКД объектов, возлагается на лиц, осуществляющих деятельность по содержанию общего имущества в МКД, в следующих пределах:
1) пятиметровая территория, прилегающая по периметру к МКД, имеющему от 1 до 4 этажей включительно;
2) десятиметровая территория, прилегающая по периметру к МКД, имеющему 5 и более этажей.
21 Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2020 года № 20АП-3273/2020 по делу № А23-1561/2020.
22 Решение Свердловского областного суда от 15 января 2021 года № 3а-46/2021.
Правила благоустройства Ленинского муниципального района Московской области предусматривают в том числе следующие пределы ответственности управляющих компаний, ТСЖ, балансодержателей жилищного фонда или организаций, уполномоченных обслуживать жилищный фонд: земельный участок, на котором расположен МКД с элементами благоустройства, сведения о границах которого не внесены в государственный кадастр недвижимости, - территория, прилегающая по периметру к МКД на расстоянии 25 метров («убираемая территория»).
Определение границ прилегающих территорий и формы участия собственников помещений в МКД в их содержании
Подходы к определению границ прилегающих территорий в правилах благоустройства различных муниципалитетов в соответствии с законами субъектов Российской Федерации дифференцированы по способам (методам) их определения, указанию конкретных пределов. Например, встречаются следующие подходы к определению границ прилегающей территории для МКД в законах субъектов Российской Федерации:
• на расстоянии не более 6 метров от границы образованного земельного участка (Республика Мордовия, Кировская область);
• не менее 2 метров от границ земельных участков (Приморский край, Республика Саха (Якутия);
• не более 3 метров от границ земельных участков либо в пределах не более 15 метров от периметра зданий (Архангельская область);
• не менее 15 метров от отмостки здания или не менее 20 метров от наружных стен (Еврейская автономная область).
Одновременно с этим есть субъекты Российской Федерации, в которых прилега-
ющая территория определяется в границах придомовой территории, то есть в границах земельного участка, входящего в соответствии с жилищным законодательством в состав общего имущества в МКД (Хабаровский край, Брянская, Саратовская, Тверская и Тульская области). Этот подход означает, что фактически прилегающая территория для МКД не устанавливается.
В правилах благоустройства также отмечается очень широкая дифференциация пределов прилегающих территорий. Например, в правилах благоустройства Ады-гейска прилегающая к МКД территория предусмотрена в пределах 10 метров по периметру границ, определенных проектами межевания территорий (документами по планировке территорий), а при отсутствии указанных данных - в пределах 25 метров от отмостки здания. Приведенные примеры дифференциации свидетельствуют о нарушении равного положения собственников помещений в МКД.
В законах субъектов Российской Федерации и правилах благоустройства определяются правила фиксации (закрепления) на местности границ прилегающих территорий. Например, это достигается посредством подготовки и утверждения местными администрациями карт-схем границ прилегающих территорий и доведения информации о закрепленных границах прилегающих территорий до сведения собственников. Практика показывает важность таких норм.
Не менее значимо закрепление принципов определения границ прилегающих территорий, так как территории могут совпадать. Так, в отношении каждого здания, строения, сооружения, земельного участка могут быть определены границы только одной территории; не допускается установление общей прилегающей территории для двух и более зданий, строений, сооружений, земельных участков; не допускается наложение прилегающих территорий. Например, в одном из дел судом отказано в удовлетворении требования о признании недействительным постановления об ут-
верждении карты-схемы границ прилегающих территорий нежилого здания; заявитель - собственник здания ссылался на то, что в границы прилегающей территории, ответственным за содержание которой он является, включена прилегающая территория МКД; участок под МКД не образован, у дома отсутствует собственная прилегающая территория 23.
В Законе № 131-ФЗ и ГрК РФ используется конструкция «участие в содержании прилегающих территорий», тем самым подразумевается, что основной объем работ по их содержанию осуществляется собственниками земельных участков - органами местного самоуправления. Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, то земля под МКД находится в собственности соответствующего публично-правового образования 24.
Формы участия собственников в содержании прилегающих территорий определяются правилами благоустройства. Они также дифференцируются по различным муниципальным образованиям. К таким формам, например, относятся следующие работы:
• очистка территории от мусора и иных отходов производства и потребления, опавшей листвы, сухой травянистой растительности, сорной растительности, коры деревьев, порубочных остатков деревьев и кустарников;
• очистка территории от снега и наледи на всю ширину тротуара для обеспечения свободного и безопасного прохода граждан;
• побработка территории противогололедными реагентами;
• покос травы, иной сорной, травянистой
растительности, обрезка поросли;
• выявление массовых вредителей и возбудителей заболеваний зеленых насаждений и борьба с ними;
• установка, ремонт, окраска урн, а также очистка урн по мере их заполнения и т. д.
Чрезвычайно широкая дифференциация границ (пределов) прилегающих территорий и форм участия в благоустройстве в региональном и муниципальном нормотворчестве свидетельствует о необходимости унификации на федеральном уровне единых требований, касающихся участия собственников в содержании прилегающих территории. Для федерального законодательства эта идея не является новой. Так, еще в 2013 году в проекте федерального закона № 268283-6 25 предлагалось закрепить за уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти полномочия по установлению порядка определения границ прилегающих территорий. Принятым в первом чтении проектом федерального закона № 1557177 предусматривалось, что правила определения границ прилегающих территорий устанавливаются Правительством Российской Федерации. В пояснительной записке к этой редакции законопроекта указывалось, что это необходимо в целях обеспечения единообразия правил благоустройства. При рассмотрении указанных законопроектов во втором чтении названные положения были исключены. Аналогичной позиции придерживается и Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в разъяснениях которого указано, что целесообразно ставить вопрос об установлении непосредственно
23 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2021 года № Ф07-15241/2020 по делу № А05-13800/2019.
24 Пункт 67 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
25 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/268283-6
в положениях Закона № 131-ФЗ и иных федеральных законах (подзаконных актах) конкретных случаев и условий участия собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков в содержании прилегающих территорий 26.
Меры ответственности
Несение бремени содержания имущества включает и несение ответственности за неисполнение такой обязанности (гражданско-правовой и административной). Например, Законом Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» предусмотрена административная ответственность за нарушение правил содержания прилегающих территорий. Такое нарушение влечет наложение административного штрафа:
• на граждан - в размере от одной до трех тысяч рублей;
• на должностных лиц - от 10 до 30 тысяч рублей;
• на юридических лиц - от 30 до 50 тысяч рублей.
Примерами привлечения к административной ответственности являются:
• в течение шести часов после снегопада территория проезда не очищена от
снега 27;
• нарушение режима выкашивания сорной (пырей, клевер и т. п.) и карантинной (амброзия) растительности 28;
• имеются значительные зоны с элементами озеленения, при этом кошение травы не проведено 29;
• непринятие обществом, осуществляющим управление МКД, мер по уборке прилегающей к дому территории от бытового мусора, по покосу травы 30.
Одновременно с этим имеются многочисленные нарушения при решении вопросов привлечения к административной ответственности. Например, по административным делам были установлены следующие нарушения:
• прилегающая территория не очищена от наледи 31;
• отсутствие урн у каждого подъезда дома 32.
Однако в этих делах суд установил, что земельный участок под МКД не сформирован, не поставлен на кадастровый учет, его план-схема отсутствует, договор между товариществом собственников жилья и местной администрацией не заключен. Это послужило основанием для отмены постановлений о привлечении к ответственности и направления дел на новое рассмотрение.
Аналогичные ошибки допускаются и по иным категориям дел. Например, направлено на новое рассмотрение дело о взыскании долга по оплате коммунальных услуг, поскольку не оценен довод организации о том, что земельный участок, на котором расположен МКД, сформирован по границам его фундамента; не может быть начислена плата за уборку и очистку земельного участка, не входящего в состав общего имущества МКД 33.
26
28
29
32
URL: http://komitet4.km.duma.gov.rU/folder/16665809/item/17945415/
См. постановления Арбитражного суда Центрального округа от 12 марта 2020 года № Ф10-592/2020; Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2019 года № 20АП-7608/2019 по делу
№ А23-5901/2019, № 20АП-5671/19 и от 24 июля 2019 года № 20АП-3882/2019 по делу № А23-1343/2019.
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2020 года № 15АП-
14602/2020.
Решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 2 октября 2019 года № 12-1711/2019.
Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2021 года № 20АП-4494/2021 по делу № А23-8757/2020.
Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2020 года № 16-6034/2020. Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2020 года № 16-5025/2020. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 апреля 2021 года № Ф07-3110/2021 по делу № А56-54032/2020.
27
30
31
Заключение
Проведенный анализ нормативных правовых актов и судебных решений позволяет сделать вывод о том, что обязанность собственников объектов недвижимости по участию в содержании и благоустройстве прилегающей территории является дополнительным бременем, возлагаемым законодателем на таких лиц с целью благоустройства территории муниципального образования и повышения комфортности среды обитания. Учитывая это, такая обязанность в равной мере распространена на всех собственников помещений в МКД. Несмотря на это, законодательное регулирование такой конструкции осуществлено без учета уже действующей обязанности собственников помещений в МКД содержать придомовую территорию, что обусловливает необходимость совершенствования законодательства и практики его применения:
1)требуется корректировка ГрК РФ и Закона № 131-ФЗ в части обеспечения равного положения собственников МКД. Собственники, которые не оформили земельный участок или оформили его по границам самого дома, должны принимать участие в содержании прилегающей к МКД территории. До внесения изменений в ГрК РФ и Закон № 131-ФЗ необходимо пересмотреть нормы правил благоустройства в целях их приведения в соответствие с федеральными законами и исключения обязанностей собственников, если земельные участки под МКД не образованы или образованы по границам таких домов. Думается, что оптимальным было бы региональное правовое регулирование, когда прилегающая территория определяется в границах придомовой территории, то есть в границах земельного участка, входящего в соответствии с жилищным законодательством в состав общего имущества в МКД;
2) на механизм участия собственников помещений в МКД в содержании прилега-
ющей территории необходимо распространить нормы жилищного законодательства, что позволит определить порядок осуществления такого участия в зависимости от выбранного и реализованного способа управления МКД;
3) необходима унификация на федеральном уровне единых требований, касающихся участия собственников в содержании прилегающих территорий в форме их регулирования постановлением Правительства Российской Федерации.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что границы (пределы) прилегающих территорий и формы участия крайне дифференцированы в правилах благоустройства различных муниципальных образований.
Внесение в законодательство предложенных изменений будет способствовать решению задачи обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ*
1. Паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» : утвержден протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Жилье и городская среда» от 21 декабря 2018 года № 3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Также автором статьи в соответствующих постраничных сносках приведены решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
*
Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
5. По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки Астаховой Ирины Александровны положением подпункта 1 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 444-О // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 2, ст. 407.
6. Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
7. Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность : постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 34, ст. 3680.
8. О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 15.
9. О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения : постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290. URL: http://pravo.gov.ru/ proxy/ips/?docbody=&№d=102164374&rdk=0
10. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» : постановление
Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 3, ст. 546.
11. О благоустройстве дворовых территорий в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды : письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 октября 2019 года № 37248-ЮТ/06. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Проект федерального закона № 1132098-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/1132098-7
13. Проект федерального закона № 921901-7.URL:https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 921901-7
14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года № 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 24, ст. 3069.
15. Проект федерального закона № 155717-7.URL:https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 155717-7
16. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 7.
17. Проект федерального закона № 268283-6.URL:https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 268283-6
18. Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления : [сайт]. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/folder/ 16665809/item/17945415/
19. Об административных правонарушениях на территории Самарской области : закон Самарской области от 1 ноября 2007 года № 115-ГД. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
