CC BY
27
Актуальные проблемы административного права
ство, ставит перед сотрудниками службы участковых уполномоченных полиции наряду с задачами по осуществлению непосредственной индивидуальной профилактики с лицами, находящимися под административным надзором, задачи, связанные с документационным обеспечением надзорной деятельности ОВД. Следовательно, возрастает нагрузка на участковых уполномоченных полиции. Так, в случае возложения этих функций к уже
имеющимся видам документации, которые ведутся участковыми уполномоченными, добавится 22 названия служебных документов, ведение которых станет обязательным, и это не считая затрат, связанных с их сопровождением. Эти обстоятельства и некомплект могут негативно отразиться не только на эффективности деятельности службы участковых уполномоченных полиции, но и на результатах ее формирования.
СООТНОШЕНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД
В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
А.С. КУЗНЕЦОВ,
Соискатель ВНИИ МВД РОССИИ, заместитель начальника ОГИБДД ОМВД России
по г. Обнинску, майор полиции
Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор А.П. Шергин
Аннотация. ГИБДД МВД России представляет собой сложившийся уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения в системе ОВД.
Ключевые слова: деятельность ОВД, транспортная безопасность, обеспечения безопасности дорожного движения, ГИБДД.
PARITY OF KONTROLNO-SUPERVISING ACTIVITY OVD IN THE FIELD OF MAINTENANCE OF TRANSPORT SAFETY AND IN THE FIELD OF TRAFFIC SAFETY
A.S.KUZNETSOV,
the competitor of all-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the deputy chief of OGIBDD OMVD of Russia across Obninsk, the major of police
Annotation. The traffic police of the Ministry of Internal Affairs of Russia represents developed authorized national body in the field of traffic safety in system OVD.
Keywords: activity OVD, transport safety, traffic safety, traffic police.
Точное определение круга субъектов, ответственных за состояние дел в определенной отрасли государственного управления, представляет собой непростую задачу. Так, анализ Федерального закона «О транспортной безопасности» свидетель-
ствует о том, что обеспечение транспортной безопасности осуществляют:
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регули-
Актуальные проблемы административного права
рованию в сфере транспорта, — Минтранс России (Положение о Минтрансе России утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере транспорта, — Ространснадзор (Положение о Ространснадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»);
♦ федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности России — ФСБ России (Положение о ФСБ России утверждено Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, — МВД России (Положение о МВД России утверждено Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий и связи, — Минкомсвязь России (Положение о Минкомсвязи России утверждено постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 418 «О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития, -Минэкономразвития России (Положение о Минэ-кономразвитии России утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль над
их применением, — ФСТ России (Положение о ФСТ России утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332);
♦ иные компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности: Росжелдор (Положение о Росжелдоре утверждено постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 174 «Вопросы Федерального агентства железнодорожного транспорта»), Росавиация (Положение о Роса-виации утверждено постановлением РФ от 30 июля 2004 г. № 396), Росморречфлот (Положение о Рос-морречфлоте утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 371), Росавтодор (Положение о Росавтодоре утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374).
В этой системе, представленной федеральными органами исполнительной власти, МВД России играет не главную роль. Федеральный закон «О транспортной безопасности» возлагает на МВД России следующие полномочия:
♦ проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
♦ согласование порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
♦ согласование порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
♦ согласование требований по обеспечению транспортной безопасности;
♦ согласование порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
♦ согласование отдельных маршрутов перевозки.
В этом перечне полномочий место ГИБДД вообще не усматривается. И это не случайно. Дело в том, что безопасность дорожного движения как юридическая категория существенно отличается по своему содержанию от транспортной безопасности несмотря на то, что обе имеют непосредственное отношение к автомобильному транспорту. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» под транспортной безопасностью следует понимать состояние
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Согласно ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» под безопасностью дорожного движения понимается состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Основное отличие в том, что угрозы транспортной безопасности — это внешние акты незаконного вмешательства, т.е. разные террористические акты, а угрозы безопасности дорожного движения — это преимущественно внутренние проблемы, связанные с поведением участников дорожного движении, а затем — состояние дорог, транспортных средств. Акты незаконного вмешательства в работу автомобильного транспорта, такие как разрушение дорог, мостов, путепроводов, технических средств организации движения, представляют собой угрозу безопасности дорожного движения. Однако их предупреждение, предотвращение — задача специфическая и не свойственная ГИБДД.
В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» полномочия распределяются между Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями. И несмотря на то что ст. 5 установлено, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством прежде всего установления полномочий и ответственности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, четкое определение полномочий этих субъектов в самом законе отсутствует.
Помимо прямо делегированных Правительству РФ полномочий по утверждению порядков и правил, можно назвать лишь несколько определенных полномочий органов исполнительной власти:
♦ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора; орган исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора — дают заключения о соответствии построенных и реконструированных дорог требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов (ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»);
♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления — осуществляют временное ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам соответственно федерального, регионального или межмуниципального, местного значения (см. Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, утвержденный приказом Минтранса России от 27 августа 2009 г. № 149) в соответствии с Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 14 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»);
♦ уполномоченные должностные лица — осуществляют запрещение эксплуатации транспортного средства (ч. 3 ст. 19);
♦ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, являющиеся собственниками или иными владельцами автомобильных дорог, — осуществляют мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парко-вочных мест) в границах населенных пунктов, в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог (ч. 1 ст. 21);
♦ уполномоченные должностные лица ОВД, должностные лицами дорожных и коммунальных служб (с последующим уведомлением ОВД) — осуществляют изменение организации движения транс-
Актуальные проблемы административного права
портных средств и пешеходов в неотложных случаях при возникновении реальной угрозы безопасности дорожного движения (ч. 3 ст. 22);
♦ федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление соответственно в области транспорта, образования, здравоохранения и социальной защиты населения, — разрабатывают совместно типовые программы и методические рекомендации по обучению граждан правилам безопасного поведения на автомобильных дорогах (ч. 2 ст. 29);
♦ ОВД — оказывают помощь соответствующим органам исполнительной власти в проведении мероприятий по обучению граждан правилам безопасного поведения на дорогах (ч. 4 ст. 29).
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» рассматривает ОВД как субъект, осуществляющий незначительный объем функций, преимущественно косвенного характера — изменение организации движения в неотложных случаях, участие в разработке типовых программ по обучению правилам безопасного поведения граждан на дорогах, оказание помощи в обучении граждан. Назвать МВД России одним из основных субъектов обеспечения безопасности дорожного движения на этой основе не представляется возможным. ГИБДД в законе не упоминается вовсе, зато в нем присутствует упоминание неких уполномоченных должностных лиц, осуществляющих запрещение эксплуатации транспортного средства.
Это связано с тем, что ведущая роль в сфере транспорта отдана Минтрансу России, который в соответствии с Положением о нем является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере автомобильного (включая проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ), городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, обеспечения транспортной безопасности, а также организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах. Кроме того, Минтранс России при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международ-
ных договоров России, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства.
В то же время МВД России в соответствии с Положением о нем, являясь уполномоченным органом в области внутренних дел, осуществляет следующие полномочия в области дорожного движения:
♦ участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения в России;
♦ организует и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий;
♦ организует и осуществляет в соответствии с законодательством специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;
♦ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Особое внимание надо обратить на последнее полномочие. Координация деятельности всех субъектов обеспечения безопасности дорожного движения предполагает наличие соответствующих полномочий. Значит, МВД России координирует деятельность Минтранса России, Ространснадзора, Росав-тодора и др. Но это не согласуется с главенствующим положением Минтранса России в этой сфере деятельности.
В сфере транспорта действует Ространснадзор, который в соответствии с Положением о нем является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.
Возникает неоднозначная ситуация, когда использование общих формулировок при определении компетенции федеральных органов исполнительной власти не позволяет точно определить предметы их ведения и сферы ответственности. Ведь функции по контролю (надзору) в сфере авто-
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
мобильного транспорта (Ространснадзор) и специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (МВД России) во многом тождественны. Безопасность дорожного движения обеспечивается соблюдением обязательных требований, предъявляемых в том числе к автомобильному транспорту, к владельцам транспортных средств и транспортной инфраструктуры, перевозчикам, организациям, обслуживающим транспорт. Вместе с тем в сфере автомобильного транспорта действуют обязательные требования, которые могут и не относиться к обеспечению безопасности дорожного движения, что позволяет определить предметы ведения Ространснадзора путем исключения из них вопросов обеспечения безопасности дорожного движения. В то же время обеспечение безопасности дорожного движения включает в себя установление обязательных требований не только к автомобильному транспорту, но и к другим участникам дорожного движения (пешеходам, пассажирам, дорожным рабочим и т.д.), а также к самим объектам транспортной инфраструктуры, транспортным средствам, обучению граждан правилам безопасного поведения на дорогах. Получается, что и сфера обеспечения безопасности дорожного движения шире, чем автомобильный транспорт.
Четкого разграничения предметов ведения между Ространснадзором и МВД России не получается потому, что значительный круг вопросов, подведомственных Ространснадзору, непосредственно затрагивают сферу ведения МВД России, влияют на безопасность дорожного движения. Это соблюдение субъектами автомобильного транспорта условий лицензирования перевозочной деятельности, разрешений на перевозки отдельных видов грузов, осуществление кадровой работы (повышение квалификации, обучение водителей), медицинского обеспечения (предрейсовые медицинские осмотры водителей), технического обслуживания транспортных средств (при выезде из парка, периодические технические обслуживания).
Складывается представление о ГИБДД как о цельной, самостоятельной подсистемы в системе ОВД и одновременно единственным в стране федеральным органом (структурным подразделением федерального органа) исполнительной власти, ответственным за обеспечение безопасности дорож-
ного движения — также самостоятельную и крайне важную государственную функцию, в реализации которой принимают участие и другие органы исполнительной власти, организации и граждане. Однако ГИБДД играет ведущую роль, является организатором и координатором всей деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Сопоставление блоков элементов статуса ГИБДД свидетельствует об их несоответствии, о наличии опасности «размывания» специализации ГИБДД, отвлечения ее сил и средств от решения ее главной задачи, что обусловлено отсутствием организационной самостоятельности службы, необходимой для эффективного решения самостоятельных задач.
Определение роли ГИБДД в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» и в законодательстве о полиции противоречиво. Компетентными федеральными органами исполнительной власти в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также в области транспортной безопасности являются Минтранс России, Ространс-надзор, Росавтодор, в то время как ГИБДД, осуществляющее в соответствии с транспортным законодательством вспомогательные функции (согласование, оказание помощи) в соответствии с законодательством о полиции, Положением о МВД России и о ГИБДД МВД России осуществляет функции организации и координации деятельности всех субъектов, уполномоченных в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В ходе административной реформы, которой ГИБДД подвергалась фактически с момента ее создания, ГИБДД формально приобрела статус федерального органа государственного контроля (надзора), реализующего разрешительные (включая регистрационные), контрольно-надзорные и админи-стративно-юрисдикционные полномочия.
Круг и характер полномочий ГИБДД в области обеспечения безопасности дорожного движения, исторически сложившийся в течение всего периода автомобилизации нашей страны, следует признать объективно обусловленным и подлежащим сохранению. ГИБДД МВД России представляет собой сложившийся уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения, не только решающий комплекс задач внутри страны, но и представляющий Россию на международной арене.
