СООТНОШЕНИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 341

Соотношение и взаимодействие международного и национального права

Аслан АБАШИДЗЕ Марианна ИЛЬЯШЕВИЧ

Международное право как инструмент защиты общих

интересов

Каждый новый этап развития государственности любого народа обусловлен изменением факторов (климатические изменения, международные и внутренние вооружённые конфликты, финансовый кризис глобального масштаба, переход от одной экономической модели производства к другой и т. д.), оказывающих решающее влияние на функционирование государства. Для современного этапа

характерно нарастание напряжённости, связанной с конкуренцией между государствами в областях, имеющих стратегическое значение для общемирового развития, в частности, информационные и космические технологии, биотехнологии, а также за рынки сбыта. В этом смысле победитель на каждом отдельном этапе, станет победителем во всей игре. Такого рода противостояние не может не

АБАШИДЗЕ Аслан Хусейнович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного права Российского университета дружбы народов (РУДН), член Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Заслуженный юрист Российской Федерации. E-mail: [email protected]

ИЛЬЯШЕВИЧ Марианна Викторовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов (РУДН). E-mail: iliashevich-m@ rudn.ru

Ключевые слова: международное право, национальное (внутригосударственное) право, соотношение и взаимодействие правовых систем, поправки в Конституцию РФ 1993 г., ПАСЕ, выборы судей в ЕСПЧ.

влиять и на то, каким образом государства пытаются достичь поставленные перед ними задачи и, соответственно, на то, каким образом они взаимодействуют друг с другом. Период относительной тишины, установившийся после двух опустошительных мировых войн в первой половине XX в., обусловленный необходимостью восстановления всего разрушенного и переосмысления существовавших до этого ориентиров, закончился. В настоящее время особенно часто возникает вопрос, как государствам следует выстраивать свои отношения друг с другом, востребовано ли международное право в целом и каково его место в системе межгосударственных отношений.

В этом смысле необходимо сразу указать, что во времена, когда каждый стремится стать лидером и видит в других исключительно конкурентов, а не партнёров, особенно важна роль международного права в качестве инструмента регулирования международных отношений. Уроки истории показывают, что международное право абсолютно необходимо, так как в его отсутствие начинается хаос, угрожающий цивилизации. Попыткам одностороннего продвижения интересов каждого необходимо противопоставить общий интерес, являющийся движущей силой принятия и развития положений международного права, особенно

в таких областях, где сотрудничество между государствами не просто желательно, но абсолютно необходимо: обеспечение международного мира и безопасности, защита окружающей среды, мирное использование атома, борьба с эпидемиями и пандемиями, мирное использование космического пространства и др.[1]

В этом контексте в качестве примера целесообразно обратиться к «Целям устойчивого развития» (ЦУР) [2], отражающим общие задачи международного сообщества, достижение которых на основе совместных усилий государств запланировано к 2030 г. В 1970 г. Международный суд ООН в одном из решений отметил, что в международном праве наряду с обязательствами, связывающими конкретные стороны, существуют ещё и так называемые обязательства егда omnes - обязательства, соблюдение которых в силу факта самой их природы является предметом озабоченности всех государств, а принимая во внимание важность соответствующих прав, можно утверждать, что абсолютно все государства юридически заинтересованы в их защите [3]. Такие обязательства вытекают из положений современного международного права, в частности, из запрета актов агрессии и геноцида, а также из принципов и норм, касающихся основных прав человека, включая защиту от рабства и расовой дискриминации [3].

1 Абашидзе А. Х. Роль международного права и Организации Объединённых Наций в создании более безопасного, более устойчивого и более справедливого мироустройства. Актовая речь. 20 февраля 2012 г. М.: РУДН, 2012. С. 12.

2 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». 25 сентября 2015 г. // URL: https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=R

3 Case concerning The Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (New Application: 1962) (Belgium V. Spain). Second Phase. Judgement of 5 February 1970. ICJ Reports 1970. P. 32, para. 33 // URL: https://www.icj-cij.org/files/case-related/50/050-19700205-JUD-01-00-EN.pdf

Таким образом, важно осознавать, что международное право не является угрозой суверенитету [ 4, 5] и независимости государств, наоборот, оно является инструментом их защиты и процветания.

Недоверие к международному праву обусловлено в первую очередь односторонней политикой государств, не желающих подчиняться его нормам и служить общим интересам. Эта тенденция ведёт к разрушению фундамента международного правопорядка, основанного на Уставе ООН и международных соглашениях. Подобного рода практи-

ка приводит к подрыву доверия к нормам международного права, что объясняет то внимание, которое государства в последнее время уделяют вопросу о месте международных обязательств во внутригосударственной правовой системе. В этой связи важно обозначить, каким образом международное право и национальное право государств соотносятся друг с другом и взаимодействуют с тем, чтобы дать оценку причинам и содержанию поправок, внесённых в Конституцию РФ 1993 г. в результате всероссийского голосования, проходившего с 25 июня по 1 июля 2020 г.

Международное право как самостоятельная правовая

система

Международное право является самостоятельной правовой системой [ 6], существующей наряду с правовыми системами государств, каждая их которых имеет автономный характер.

Между международным правом в качестве самостоятельной правовой системы и правовыми системами государств существуют кардинальные отличия, обусловливающие природу взаимодействия между ними.

Правовые системы государств содержат нормы, отражающие особенности возникновения и развития, характерные для каждого государства. В этом смысле отдельно взятое государство является единоличным твор-

цом своей правовой системы, принимая и отменяя те или иные нормы или целые институты в тех случаях, когда в этом есть необходимость. Государство - это механизм, работающий по внутренним правилам, согласно которым государственные органы (с согласия народа) наделены полномочиями принимать правила, по которым функционирует общество и которым субъекты правоотношений обязаны подчиняться. Таким образом, государство обеспечивает жизнедеятельность общества в целом и каждого отдельного индивида, находящегося на его территории или под его юрисдикцией. Поэтолму одним из неизбежных и необходимых

4 Mattern J. Concepts of State, Sovereignty, and International Law: With Special Reference to the Juristic Conception of the State. Lawbook Exchange, 2008.

5 Моисеев А. А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве: в контексте глобализации. Дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.10. М., 2007.

6 Черниченко С. В. Контуры международного права. Общие вопросы. М.: Научная книга, 2014. С. 65-79.

элементов обеспечения правопорядка в государстве является принуждение в его различных формах.

Международное право олицетворяет собой совершенно иную модель взаимоотношений, так как государства являются отдельными самостоятельными элементами общей политической картины мира, и при этом они, как элементы, абсолютно равноценны. Единственным способом обеспечения их взаимодействия является принятие общих правил, с содержанием и соблюдением которых они согласны. Таким образом, международно-правовые нормы создаются и изменяются не каждым отдельно взятым государством, а исключительно на основе согласия между ними [7]. Таким образом, все международно-правовые обязательства конкретного государства возникают только при его непосредственном участии, на основе его добровольного согласия и направлены на регулирование тех отношений, которые в этом нуждаются: осуществление торговых и экономических связей, воздушного и морского сообщения, защиты прав человека, охраны окружающей среды и т. д. Важно отметить, что у каждого государства есть равное право решать с учётом собственных интересов, в каком объёме и в какой форме оно

возьмёт на себя международное обязательство подчиняться правилу. Поэтому соблюдение международно-правовых обязательств обусловлено не принуждением, как это происходит во внутригосударственном праве, а основано на самой их согласительной природе, выражающейся в том, что такого рода правила абсолютно необходимы для мирного сосуществования государства и отвечают их интересам, т. е. при отсутствии надго-сударственной машины принуждения добросовестное и полное выполнение взятых на себя обязательств является краеугольным камнем обеспечения эффективности международно-правового регулирования отношений.

Голландский юрист Гуго Гроций, считающийся основоположником науки международного права, в своём фундаментальном труде - трактате De jure belli ac pacis libri tres («Три книги о праве войны и мира», 1625 г.), отмечал, что международное право, которое действует в отношениях между государствами, основано «на общем убеждении и согласии в известных юридических началах».

Иными словами, международное право и национальное право живут по собственным нормам, но при этом, бесспорно, взаимодействуют.

Международное право и внутригосударственное право: вопросы взаимодействия

В мире существуют различные ги- они занимают во внутригосудар-потезы о том месте международ- ственной правовой системе госу-но-правовых обязательств, которые дарств [ 8]. В тот или иной период

7 Тункин Г. И. Теория международного права. М.: Международные отношения, 1970. С. 102.

8 Margolis E. Soviet Views on the Relationship between National and International Law // The International and Comparative Law Quarterly. 1955. № 4. P. 113.

истории это было обусловлено той ролью, которую на тот момент выполняло международное право, и тем, каким образом выстраивались отношения между государствами.

С учётом современных условий, следует заключить, что международное право, с одной стороны, и внутригосударственное право -с другой, безусловно, взаимодействуют и оказывают влияние друг на друга, при этом не образуя отношений соподчинённости. Соподчи-нённость правовых норм обеих систем не может существовать из-за того, что процесс нормообразования и субъекты отношений в этих правовых системах отличаются.

Как правило, государства на своём законодательном уровне определяют место международного права во внутригосударственной правовой системе.

В ст. 6 Конституции США (1787 г.) закреплено: «Настоящая Конституция и законы Соединённых Штатов, которые должны быть приняты в соответствии с ней; и все договоры, заключённые или которые должны быть заключены властью Соединённых Штатов, являются высшим законом страны; и судьи в каждом штате связаны ими, несмотря на какие бы то ни было противоречия в Конституции или законах любого штата» [ 9].

Согласно п. 1 ст. 9 Конституции Австрии (1920 г.) «общепризнанные нормы международно-

го права действуют в качестве составной части федерального права» [ 10], ст. 145 указывает, что «Конституционный суд в соответствии с положениями специального федерального закона устанавливает факты нарушения норм международного права» [10].

В частности, в Конституции Франции (1958 г.) в ст. 55 которой указано, что «договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора другой стороной» [ 11].

Основной закон ФРГ (1949 г.) в ст. 25 закрепляет, что «общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории Федерации лиц» [ 12].

Подобные положения в конституциях и других законах государств представляют собой констатацию факта, не имея с точки зрения международного права правоустанавливающего характера, так как обязательство государств следовать своим международно-правовым обязательствам порождается не национальным правом, а вытекает из международных договоров и обычаев международного права, отражающих общую волю. В этом смысле положе-

9 The Constitution of the United States, 17 September 1787. Art. VI, clause 2 // URL: https:// constitutionus.com/

10 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). StF: BGBl. Nr. 1/1930 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB) // URL: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe? Abfrage=Bundesnormen&Gesetze snummer=10000138

11 Полный текст Конституции 1958 года с изменениями, внесёнными 23 июля 2008 года. Ст. 55 // URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/ constitution/constitution_russe.pdf

12 Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г. // URL: https:// www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gm&l=m&object=translation

ния конституций направлены в первую очередь на обеспечение внутреннего правопорядка через установление приоритета правоприменения в свете имеющихся у государства международно-правовых обязательств.

Так, данными положениями руководствуются органы государства, в частности судебные, в ситуации противоречия между положениями международного договора и положениями действующего законодательства страны.

Таким образом, положения национального права государств напрямую не регулируют отношения между государствами, являясь односторонними актами и ввиду этого факта не обладая нормоустанав-ливающей силой для других государств. Но важно отметить, что положение ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ВК 1969 г.), согласно которому «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» [13], ни в коем случае нельзя рассматривать в качестве угрозы национальным интересам государств [14]. Данное положение отражает признанную концепцию, согласно которой обязательства из действующего и действительного международного договора должны быть выполнены, иначе за их нарушение последует международно-правовая ответственность. Более того,

в заключении международных договоров не было бы никакого смысла, если бы их несоблюдение можно было бы оправдать ссылками на внутреннее право [15, с. 69]. Государства добровольно согласились с тем, что каждое из них самостоятельно принимает меры, направленные на то, чтобы в его правовой системе не существовало препятствий для осуществления международно-правовых обязательств, взятых на себя с учётом установленных требований национального права.

Так, в ст. 54 Конституции Франции (1958 г.) указано: если «международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции» [11].

Акт о форме правления (1974 г.), являющийся частью Конституции Швеции, запрещает заключать международное соглашение, налагающее на государство обязательство, без ратификации его парламентом, если соглашение предусматривает изменение или отмену закона либо издание нового закона [ 16].

Ещё в 1932 г. Постоянная палата международного правосудия в одном из своих решений указала, что «в соответствии с общепринятыми принципами государство не может в споре с другим государством ссылаться на положения конституции последнего, а только на международное

13 Венская конвенция о праве международных договоров. Ст. 27 (принята 23 мая 1969 г.) // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml

14 Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 207.

15 Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / сост. и авт. ком-мент. А. Н. Талалаев. М.: Юридическая литература, 1997.

16 Акт о форме правления, Швеция, 1974 г. Глава 10, § 2 // URL: https://worldconstitutions. ru/?p=161

право и международные обязательства, должным образом принятые. И наоборот, государство не может применять в отношениях с другим государством свою собственную конституцию с целью уклонения от обязательств, возложенных на него согласно международному праву или действующим договорам» [17].

Следует отметить, что в ст. 27 ВК 1969 г. содержится отсылка к ст. 46, согласно которой государство вправе оспорить обязательность для него международного договора, если при выражении согласия его представитель действовал в нарушение внутреннего права «особо важного значения» и такое нарушение было объективно очевидным для любого действующего добросовестно государства [13].

Как указывает профессор А. Н. Талалаев, данное положение было включено в ВК 1969 г. после серьёзного обсуждения во время работы над текстом в Комиссии международного права ООН и отражает компромиссную точку зрения, согласно которой

только явное и грубое нарушение конституционных норм может иметь последствия для действительности международного договора [15, с. 130].

Безусловно, данное положение ни в коей мере не следует толковать как устанавливающее какую бы то ни было иерархию между нормами международного и национального права. Оно направлено на установление баланса между обеими правовыми системами.

Профессор Р. Л. Бобров, говоря об объективной основе международного права, считает, что такой основой международного права «является сочетание государственной разделён-ности общества и прогрессирующей потребности обособленно существующих единиц (государств) во взаимоотношениях» [ 18].

С учётом сказанного заслуживают внимания причины и содержание тех изменений, которые были одобрены на всероссийском голосовании для внесения в Конституцию Российской Федерации.

Правовая система Российской Федерации о международно-правовых обязательствах Российской Федерации

Поправки не затронули гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации 1993 г. Таким образом, неизменными остаются основы конституционного строя и основы правового статуса личности в России.

В соответствии с ч. 2 ст. 16 гл. 1 Конституции, «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации» [ 19].

17 Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory. Advisory Opinion of 4 February 1932. PCIJ. Series A/B. № 44. P. 24 // URL: https://www. icj-cij.org/files/permanent-court-of-international-justice/serie_AB/AB_44/01_Traitement_ nationaux_polonais_Avis_consultatif.pdf

18 Бобров Р. Л. Основные проблемы теории международного права. М.: Международные отношения, 1968. С. 8.

19 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/

Часть 1 ст. 15 гл. 1 Конституции гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Согласно ч. 4 ст. 15 «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Первое предложение цитируемой ч. 4 ст. 15 касается «общепризнанных принципов и норм международного права» и «международных договоров Российской Федерации». Иначе говоря, речь идёт об основных источниках международного права - международных обычаях и договорных нормах. Общепризнанные принципы международного права - нормативные образования, и поэтому они упоминаются в сочетании «международные принципы и нормы». Хотя нет единого мнения на уровне доктрины и практики, что конкретно следует понимать под ними и, следовательно, нет их исчерпывающего перечня, но есть общее понимание того, что под них подпадают принципы, закреплённые в Уставе ООН, которые в систе-

матизированном виде были изложены в Декларации о принципах международного права 1970 г. [ 20]

Учёные согласны с тем, что подавляющее большинство общепризнанных принципов и норм является международными обычаями (т. е. неписаными нормами). При кодификации международного права многие международные обычаи стали договорными нормами. В первом предложении ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. говорится именно о таких «общепризнанных принципах и нормах международного права».

Что касается второго предложения ч. 4 ст. 15 Конституции, то здесь речь идёт только о «международных договорах Российской Федерации», которые, согласно первому предложению этой же части, «являются составной частью её правовой системы». Иными словами, международные договоры России на основании этого положения ч. 4 ст. 15 инкорпорированы в качестве составной части правовой системы страны наряду с Конституцией, законами и иными её правовыми актами. При этом не следует забывать установку ч. 1 ст. 15 о «высшей юридической силе» Конституции России на всей её территории. Получается, что второе предложение ч. 4 ст. 15 о преимуществе правил международного договора над российскими законами в случае расхождения с правилами, не применяется по отношению к Конституции РФ.

В Российской Федерации вопросы, связанные с международными

20 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/2625(XXV) «Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций». 24 октября 1970 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_prlnciples.shtml

договорами, регулируются Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», согласно преамбуле которого «Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств» [ 21]. Данный федеральный закон содержит положения, направленные на обеспечение совместимости Конституции Российской Федерации, её законодательства и обязательств, возникающих на основе международных договоров, в которых государство сочтёт возможным участвовать.

Согласно ст. 9 указанного федерального закона «предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора» [21, ст. 9 п. 5]. Министерство юстиции Российской Федерации при решении вопроса об участии в международном договоре даёт заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации [21, ст. 10 п. 2].

Особое значение имеет ст. 22 федерального закона, согласно которой «если международный договор содер-

жит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра её положений в установленном порядке» [21, ст. 22].

Таким образом, положения Конституции РФ и действующего законодательства говорят о необходимости учитывать на этапе принятия решения об участии в международном договоре, так как после выражения согласия на обязательность международного договора и вступления его в силу все вопросы относительно его действия, применения, прекращения действия или внесения в него изменений регулируются исключительно нормами международного права. В случае нарушения международно-правовых обязательств для государства наступает международно-правовая ответственность в формах, предусмотренных международным правом. В тех случаях, когда возникает спор относительно толкования и применения тех или иных положений международного договора, необходимо обратиться к средствам мирного разрешения международных споров и воздержаться от решения вопроса в одностороннем порядке, так как это может привести к подрыву сложившегося международного правопорядка.

Часть 1 (ст. 17 гл. 2) гласит: «В Российской Федерации призна-

21 Федеральный закон от 15 июля1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7258/

ются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Данные общепризнанные принципы и нормы международного права, согласно которым признаются и гарантируются права человека в России, закреплены в универсальных и региональных международных договорах по правам человека, прежде всего основных договорах по правам человека [ 22], участником которых является наша страна, а также в Европейской конвенции по правам человека 1950 г.

Ратифицированные международные договоры по правам человека становятся составной частью правовой системы России, и к ним применяются положения Федерального закона 1995 г. [21].

Окончание ч. 1 ст. 17 Конституции РФ о «соответствии с настоящей Конституцией» подразумевает положения гл. 1, 2 и др. Конституции России о правах и свободах человека и гражданина и действия правила о том, что если в гл. 2 Конституции РФ не отражено конкретное право человека, но оно закреплено в международном договоре, в котором участвует наша страна, такое право человека признаётся и гарантируется Конституцией РФ.

В ст. 79 Конституции РФ говорится: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными

договорами, если это не влечёт ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». Цитируемое положение коррелируется с ч. 3 ст. 46, согласно которой «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Конкретным осуществлением этих положений является, в частности, участие России в Международном пакте о гражданских и политических правах (в результате правопреемства СССР) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в результате которого соответствующие международные органы в лице Комитета по правам человека и Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) принимают к рассмотрению индивидуальные жалобы (сообщения) против России и рассматривают их по существу в случае их приемлемости.

Соответствующая поправка внесена и в ст. 125 Конституции РФ, на основе которой Конституционный Суд Российской Федерации «в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, про-

22 Основные международные договоры по правам человека. Организация Объединённых Наций. Нью-Йорк; Женева, 2014.

тиворечащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».

Следует подчеркнуть, что в этой поправке речь идёт не о невыполнении Российской Федерацией международных обязательств по международным договорам, участником которых она является, а о невыполнении Российской Федерацией решений межгосударственных органов, принятых на основании положений соответствующих международных договоров РФ «в их истолковании, противоречащих Конституции Российской Федерации» или «основам публичного правопорядка Российской Федерации». Иными словами, решение Европейского суда по правам человека по жалобе против Российской Федерации не будет выполняться ею, если Конституционный Суд РФ заключит, что это решение ЕСПЧ противоречит основам конституционного правопорядка нашей страны. Такой подход достаточно широко практикуется государствами -участниками Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (в частности, ФРГ, Великобританией и др.).

Логичным и своевременным следует считать появление новой ст. 79.1 в Конституции РФ, которая гласит: «Российская Федерация принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства».

В международно-правовой литературе достаточное внимание уделено анализу конституционной практики государств по выполнению ими международных обязательств, возникающих в связи с их участием в международных договорах, включая и обязательства по правам человека. Существует немало научных исследований по проблемам решений международных органов, действующих на основании соответствующих международных соглашений, например, по ultra vires, по так называемой «фрагментации» [23] и др.

Однако мало или почти ничего не пишется по вопросу самих решений международных органов, действующих на основе соответствующих международных договоров, и об их обоснованности в тех случаях, когда наблюдаются явные признаки выхода их за правовые рамки, что нередко является следствием нарушений основополагающих принципов компетентности, независимости и беспристрастности судебного органа, включая международные судебные органы.

23 Доклад Исследовательской группы Комиссии международного права A/CN.4/L.702 «Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права». 18 июля 2006 г. // URL: https://undocs.org/ru/A/ CN.4/L.702

Сказанное можно продемонстрировать в отношении Европейского суда по правам человека, когда Конституционный Суд РФ неоднократно

принимал постановления относительно выполнимости его решений, вынесенных против Российской Федерации [ 24].

К вопросу о критериях избрания судей ЕСПЧ в контексте проблемы доверия к решениям ЕСПЧ

В соответствии со ст. 20 Конвенции

о защите прав человека и основных свобод 1950 г., также часто называемой Европейской конвенцией (ЕКПЧ), число судей, входящих в состав ЕКПЧ, равно числу договаривающихся сторон ЕКПЧ, т. е. сейчас их 47.

Согласно п. 1 ст. 21 ЕКПЧ судьи Европейского суда по правам человека (Страсбургский суд - ЕСПЧ) «должны обладать самыми высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с общепризнанным авторитетом». По п. 1 ст. 22 ЕКПЧ судья от каждой из договаривающихся сторон избирается из списка, включающего трёх кандидатов, «предъявляемых этой Высокой Договаривающейся Стороной».

Подчеркнём, что положения ЕКПЧ применительно к требованиям, предъявляемым к судьям ЕСПЧ, и их выбору содержат общепризнанное требование - обладать самими высокими моральными качествами - и отсылку к требованиям, предъявляемым при

назначении на высшие судебные должности.

Безусловно, эти требования должны соответствовать Основным принципам независимости судебных органов, принятым седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, которые затем были одобрены ГА ООН 29 ноября 1985 г. [25]

Обратим внимание, что ни в ЕКПЧ, ни в Основных принципах независимости судебных органов или в каких-либо международно-правовых актах нет положений о требованиях, предъявляемых к тем международным структурам, которые выбирают судей. В данном случае речь идёт о Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), которая на основе п. 1 ст. 22 ЕКПЧ избирает судей от каждой из договаривающихся сторон большинством поддержавших его голосов из списка, включающего трёх кандидатов, представляемых этой договаривающейся стороной.

Что представляет собой Парламентская ассамблея Совета Европы

24 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_197028/; Abashidze, A., IlyashevCh, M., Solntsev, A. Anchugov & Gladkov v. Russia // American Journal of International Law. 2017. № 111(2).

25 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/40/32 «Основные принципы независимости судебных органов». 29 ноября 1985 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_ conv/conventions/indep.shtml

и какими критериями она руководствуется при избрании судей ЕСПЧ?

ПАСЕ является одним из двух уставных главных органов Совета Европы (СЕ) (наряду с Комитетом министров), которая с момента создания Совета Европы 1949 г. и до 1974 г. обладала консультативным статусом. На самом деле ПАСЕ наделена большими полномочиями:

- принимать резолюции и рекомендации на основе докладов, которые готовятся её членами;

- выбирать генерального секретаря СЕ и его заместителя;

- выбирать судей ЕСПЧ;

- осуществлять мониторинг выполнения государствами - членами СЕ обязательств, принятых ими при вступлении в СЕ;

- принимать бюджет СЕ и т. д.

ПАСЕ работает «в интересах объединённой Европы», развивает «общеевропейские соглашения в целях стандартизации правовой политики государств-членов, ...осознания европейской общности, выходящей за пределы различных культур». ПАСЕ призвана защищать «парламентскую демократию».

В действительности ПАСЕ является форумом для обсуждения актуальных проблем европейской политики. Иначе и быть не могло, ибо члены ПАСЕ назначаются парламентами государств - членов СЕ в рамках квот для государств - членов Совета Европы. Делегация от государств-членов в ПАСЕ должна включать представителей всех политических партий, входящих в национальные парламенты.

Всего в ПАСЕ 652 члена, из них 326 выступают в качестве главных представителей, а 326 - в качестве их заместителей. Члены ПАСЕ объединяются по партийным группам (фракциям).

В настоящее время в ПАСЕ имеются следующие партийные группы (фракции):

- социалисты;

- христианские демократы (Европейская народная партия);

- консерваторы (группа европейских консерваторов);

- либералы;

- демократы и реформаторы;

- объединённые европейские левые;

- те, кто не входят ни в какую партийную группу, составляют «независимых» парламентариев.

Итак, ПАСЕ выбирает судей ЕСПЧ большинством голосов. Число голосов определяется квотами, которые измеряются для 47 государств - членов СЕ в рамках от 2 до 18. Отметим выборочно квоты для некоторых государств - членов СЕ в ПАСЕ: Германия - 18; Франция - 18; Италия - 18; Польша - 12; Испания - 12; Украина - 12; Румыния - 10; Нидерланды - 7; Швеция и Швейцария - по 6 и т. д.

Нетрудно сопоставить эти цифры и представить, кто может составить «большинство» в ПАСЕ, на основе которого принимаются важные решения, в том числе избрание судей из списка трёх кандидатов, представленных государствами - членами СЕ.

Логичным является вопрос: где гарантии исключения политических соображений при решении ПАСЕ, если она сама состоит из депутатов национальных парламентов, многие из которых избраны по пропорциональной системе (т. е. на основе партийного списка).

Сказанное также усложняется тем фактом, что ПАСЕ в 2004 г., а затем в 2009 г. приняла резолюции (1649 и 1646), где она ввела дополнительные требования к кандидатам в судьи ЕСПЧ, а именно: судья должен быть профессионалом своего дела, безупреч-

но знать как международную правовую базу по защите прав человека, так и особенности законодательства и деятельности правовых систем отдельных государств - членов СЕ, или же судьи ЕСПЧ должны обладать высокоморальными качествами и «иметь устойчивые профессиональные принципы и понятия». Иными словами, ПАСЕ самостоятельно определяет дополнительные требования, предъявляемые к судьям ЕСПЧ, когда эта прерогатива по ЕКПЧ полностью относится к государствам -членам СЕ и участникам ЕКПЧ. Более того, на основе резолюции 1646 (2009 г.) ПАСЕ «может отклонить списки при отсутствии справедливой транспарентной и последовательной национальной процедуры отбора». При этом ПАСЕ призывает государства -члены СЕ «не подрывать доверие к Суду политически мотивированным выдвижением кандидата».

Нетрудно найти действительно политически мотивированную связь между такими призывами ПАСЕ и действиями, финансируемыми западными государствами и фондами НПО в государствах-членах, что наблюдалось при определении в России списка кандидатов в судьи ЕСПЧ, когда правозащитная организация под названием «Московская Хельсинкская группа» (МХГ) или «Общественная группа содействия выполнению Хельсинкских соглашений в СССР» обвинила национальную межведомственную комиссию по данному вопросу в нарушении процесса прозрачности и открытости определения кандидатов и обратилась с письменной жалобой в ПАСЕ, Европарламент, ОБСЕ и другие структуры.

К сказанному следует добавить ещё один факт: по политическим соображениям ПАСЕ лишила российских парламентариев права голоса (по квоте их 18: 11 депутатов от Государственной думы и 7 сенаторов от Совета Федерации), включая по избранию судей ЕСПЧ, что неоднократно расценивалось властями России как основание для сомнения в легитимности избрания судей в ЕСПЧ в отсутствие российских парламентариев.

На то, что ПАСЕ давно занимается чисто политикой, указывает множество фактов, в том числе резолюция ПАСЕ 1249, принятая в 2001 г., в которой Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. [26] была расценена как ослабляющая «уникальную единую систему защиты прав человека, предлагаемую Европейской конвенцией о защите прав человека, и созданный в соответствии с ней Европейский суд по правам человека...», а от Российской Федерации, Украины и Молдавии потребовали отказаться от Конвенции СНГ.

Подозревая других в политически мотивированных действиях, ПАСЕ не считает нужным видеть в своих действиях политические аспекты и их негативные последствия, в том числе при избрании судей ЕСПЧ, некоторые решения которого вынуждают ряд государств - членов Совета Европы не выполнять их в связи с их выходом за рамки положений ЕКПЧ.

В качестве оценки поправок в Конституцию Российской Федерации обратимся к мнению известного отечественного правоведа, теоретика и практика профессора Б. С. Эбзеева, который был участником разборки российской Конституции 1993 г. и в качестве члена Конституционного Суда РФ непосредствен-

26 Собрание законодательства Российской Федерации. № 13 от 29 марта 1999 г. Ст. 1489 // URL: http://www.szrf.ru/szrf/doc.phtml?nb=100&issid=1001999013000&docid=2250

но участвовал в принятии тех ключевых постановлений Конституционного Суда РФ, в котором затрагивались решения международных правозащитных органов применительно к России. Б. С. Эбзеев видит в соответствующих поправках «упрочение суверенитета России в глобализирующемся мире», в которых «нет ни автаркий, ни заявления о примате отечественного правопорядка над международным... Эти правоположения есть гарантия непротиворечивого взаимодействия национального и международного правопорядков и верховенства Конституции в правопорядке России» [27].

Библиография • References

Абашидзе А. Х. Роль международного права и Организации Объединённых Наций в создании более безопасного, более устойчивого и более справедливого мироустройства. Актовая речь. 20 февраля 2012 г. М.: РУДН, 2012.- 38 с. [Abashidze A. H. Rol' mezhdunarodnogo prava i Organizacii Ob»edinyonnyh Nacij v sozdanii bolee bezopasnogo, bolee ustojchivogo i bolee spravedlivogo miroustrojstva. Aktovaya rech'. 20 fevralya 2012 g. M.: RUDN, 2012.- 38 s.] Акт о форме правления, Швеция, 1974 г. Глава 10. § 2 // URL: https://

worldconstitutions.ru/?p=161 [Akt o forme pravleniya, SHveciya, 1974Акт о форме правления, Швеция, 1974 г. Глава 10. § 2 // URL: https://worldconstitutions.ru/?p=161 g. Glava 10. § 2 // URL: https://worldconstitutions.ru/?p=161] Бобров Р. Л. Основные проблемы теории международного права. М.:

Международные отношения, 1968.- 272 с. [Bobrov R. L. Osnovnye problemy teorii mezhdunarodnogo prava. M.: Mezhdunarodnye

otnosheniya, 1968.- 272 s.] Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / сост.

и авт. коммент. А. Н. Талалаев. М.: Юридическая литература, 1997.- 333 с. [Venskaya konvenciya o prave mezhdunarodnyh dogovorov. Kommentarij / sost. i avt.

komment. A. N. Talalaev. M.: YUridicheskaya literatura, 1997.- 333 s.] Венская конвенция о праве международных договоров. Ст. 27 (принята 23 мая 1969 г.) // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ law_treaties.shtml

[Venskaya konvenciya o prave mezhdunarodnyh dogovorov. St. 27 (prinyata 23 maya 1969 g.) // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ law_treaties.shtml]

Доклад Исследовательской группы Комиссии международного права A/CN.4/L.702 «Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права». 18 июля 2006 г. // URL: https://undocs.org/ru/A/CN.4/L.702 [Doklad Issledovatel'skoj gruppy Komissii mezhdunarodnogo prava A/CN.4/L.702 «Fragmentaciya mezhdunarodnogo prava: trudnosti, obuslovlennye diversifikaciej i rasshireniem sfery ohvata mezhdunarodnogo prava». 18 iyulya 2006 g. // URL: https://undocs.org/ru/A/CN.4/L.702] Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004.- 432 с.

[Lukashuk I.I. Pravo mezhdunarodnoj otvetstvennosti. M.: Volters Kluver, 2004.432 s.]

27 Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента РФ В. В. Путина и новые смыслы Основного Закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 16, 18.

Моисеев А. А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве: в контексте глобализации. Дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.10. М., 2007.- 360 с. [Moiseev A.A. Sootnoshenie suvereniteta i nadgosudarstvennosti v sovremennom mezhdunarodnom prave: v kontekste globalizacii. Dis. ... d-ra yurid. nauk. 12.00.10. M., 2007.- 360 s.| Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г. // URL: https://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_ gru&l=ru&object=translation [Osnovnoj zakon Federativnoj Respubliki Germanii, 23 maya 1949 g. // URL: https:// www .1000dokumente.de/?c = dokument_de&dokument = 0014_ gru&l=ru&object=translation| Основные международные договоры по правам человека. Организация

Объединённых Наций. Нью-Йорк; Женева, 2014. [Osnovnye mezhdunarodnye dogovory po pravam cheloveka. Organizaciya

0b»edinyonnyh Nacij. N'yu-Jork; ZHeneva, 2014| Полный текст Конституции 1958 года с изменениями, внесёнными 23 июля 2008 года. Ст. 55 // URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/ files/as/root/bank_mm/constitution/constitution_russe.pdf [Polnyj tekst Konstitucii 1958 goda s izmeneniyami, vnesyonnymi 23 iyulya 2008 goda. St. 55 // URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/ bank_mm/constitution/constitution_russe.pdf| Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. N 12-П «По делу

0 разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Eвропейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_197028/

[Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 19 aprelya 2016 g. N 12-P «Po delu o razreshenii voprosa o vozmozhnosti ispolneniya v sootvetstvii s Konstituciej Rossijskoj Federacii postanovleniya Evropejskogo Suda po pravam cheloveka ot 4 iyulya 2013 goda po delu «Anchugov i Gladkov protiv Rossii» v svyazi s zaprosom Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii» // URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_197028/| Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/2625(XXV) «Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций». 24 октября 1970 г. // URL: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml [Rezolyuciya General'noj Assamblei OON A/RES/2625(XXV) «Deklaraciya o principah mezhdunarodnogo prava, kasayushchihsya druzhestvennyh otnoshenij

1 sotrudnichestva mezhdu gosudarstvami v sootvetstvii s Ustavom Organizacii Ob»edinyonnyh Nacij». 24 oktyabrya 1970 g. // URL: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml|

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/40/32 «Основные принципы независимости судебных органов». 29 ноября 1985 г. // URL: https://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/indep.shtml [Rezolyuciya General'noj Assamblei OON A/RES/40/32 «Osnovnye principy nezavisimosti sudebnyh organov». 29 noyabrya 1985 g. // URL: https://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/indep.shtml| Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». 25 сентября 2015 г. // URL: https://www.un.org/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=R

20

0Б0ЗPEБАTEЛЬ-0БSERVER

8/2020

[Rezolyuciya General'noj Assamblei OON A/RES/70/1 «Preobrazovanie nashego mira: Povestka dnya v oblasti ustojchivogo razvitiya na period do 2030 goda». 25 sentyabrya 2015 g. // URL: https://www.un.org/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=R] Собрание законодательства Российской Федерации. № 13 от 29 марта 1999 г. Ст. 1489 // URL: http://www.szrf.ru/szrf/doc.phtml?nb=100&issid=100199901 3000&docid=2250

[Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. № 13 ot 29 marta 1999 g. St. 1489 // URL: http://www.szrf.ru/szrf/doc.phtml?nb=100&issid=1001999013000&doc id=2250]

Тункин Г. И. Теория международного права. М.: Международные отношения, 1970.- 511 с.

[Tunkin G. I. Teoriya mezhdunarodnogo prava. M.: Mezhdunarodnye otnosheniya, 1970.- 511 s.]

Федеральный закон от 15 июля1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_7258/

[Federal'nyj zakon ot 15 iyulya1995 g. № 101-FZ «O mezhdunarodnyh dogovorah Rossijskoj Federacii» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_7258/]

Черниченко С. В. Контуры международного права. Общие вопросы. М.: Научная книга, 2014.- 592 с.

[CHernichenko S. V. Kontury mezhdunarodnogo prava. Obshchie voprosy. M.:

Nauchnaya kniga, 2014.- 592 s.] Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента РФ В. В. Путина и новые смыслы Основного Закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 7-24. [Ebzeev B. S. Aktualizaciya Konstitucii Rossii: sobiratel'nyj obraz popravok Prezidenta RF V. V. Putina i novye smysly Osnovnogo Zakona // Gosudarstvo i pravo. 2020. № 4. S. 7-24]

Abashidze, A., Ilyashevich, M., Solntsev, A. Anchugov & Gladkov v. Russia // American

Journal of International Law. 2017. № 111(2). P. 461-468. Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). StF: BGBl. Nr. 1/1930 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB) // URL: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe? Abfr age=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10000138 Case concerning The Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (New Application: 1962) (Belgium V. Spain). Second Phase. Judgement of 5 February 1970. ICJ Reports 1970. P. 32, para. 33 // URL: https://www.icj-cij.org/files/ case-related/50/050-19700205-JUD-01-00-EN.pdf Margolis E. Soviet Views on the Relationship between National and International Law // The International and Comparative Law Quarterly. 1955. № 4. Р. 116-128. Mattern J. Concepts of State, Sovereignty, and International Law: With Special Reference to the Juristic Conception of the State. Lawbook Exchange, 2008.- 200 р. The Constitution of the United States, 17 September 1787. Art. VI, clause 2 // URL:

https://constitutionus.com/ Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory. Advisory Opinion of 4 February 1932. PCIJ. Series A/B. № 44. P. 24 // URL: https://www.icj-cij.org/files/permanent-court-of-mternational-justice/serie_AB/AB_44/01_Traitement_nationaux_polonais_Avis_consultatif.pdf http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/

8/2020

Статья поступила в редакцию 22 июня 2020 г.

ОБОЗРЕВАТЕЛЬ-OBSERVER 21