CC BY
50
УДК 343.56 ББК 67.308
СООТНОШЕНИЕ И БЛИЖАЙШИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ АЗАРТНЫХ ИГР В РОССИИ
ДМИТРИЙ ЮРЬЕВИЧ ГАПЕЕНКО,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс E-mail: [email protected] Научный руководитель: начальник кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, профессор С.Н. Бочаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены перспективы и направления правового обеспечения организации азартных игр в России. Ключевые слова: азартные игры, лотерея, тотализатор, правовое обеспечение, административная ответственность
Annotation. Examined and analyzed the prospects and directions of legal provision of gambling in Russia. Keywords: gambling, lottery, sweepstakes, legal support, administrative responsibility
Обстоятельства, отрицательно характеризующие азартные игры как социальное явление действительности, довольно подробно описаны в медицинской и криминологической литературе.
Однако, терпимое отношение к азартным играм со стороны государства объясняет то, что игорный бизнес - это хороший источник пополнения бюджетных денежных средств, финансирования государственных программ; кроме того, отчасти он способствует решению проблемы занятости населения. Развитие игорного бизнеса с данной точки зрения, безусловно, выгодно для нормальной экономики. Например, в течение 2005 г., т.е. до вступления в законную силу Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 244-ФЗ), налоговые отчисления в бюджет страны составили порядка 24 млрд руб. А рабочих мест игорные заведения давали втрое больше, чем медицинская и авиационная промышленность1.
Сказанное позволяет объяснить стремление нормативно упорядочить правила осуществления рассматриваемой деятельности. В итоге за последние годы в российском законодательстве произошли серьезные изменения, касающиеся регулирования азартных игр.
Так, в 2005 г. было введено обязательное лицензирование игорной деятельности2; появились опосредованные правом возрастные и рекламные ограничения; установлен специальный режим налогообложения и
территориальные ограничения относительно места расположения игровых заведений. Однако, к желаемому результату принятые меры не привели.
В октябре 2006 г. президент России В.В. Путин выступил с предложением о перемещении игорных заведений в специальные игорные зоны. Федеральный закон № 244-ФЗ от 29 декабря 2006 г. определил порядок организации и проведения азартных игр. За рамками действия этого нормативно-правового акта остались только лотерейные клубы и букмекерские конторы, которые продолжили свою деятельность по старым правилам. Кроме того, решением Правительства РФ с 1 июля 2009 г. игорным заведениям было предложено сконцентрироваться в четырех зонах: «Приморье» (Приморский край), «Сибирская монета» (Алтайский край), «Янтарная» (Калининградская область) и «Азов-сити» (Краснодарский край и Ростовская область). Однако, в указанных регионах, вопреки предварительным прогнозам, игорный бизнес должного развития не получил. 4 июня 2014 г., по прошествии почти пяти лет, Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рекомендовал Государственной Думе поддержать инициативу Президента России по созданию игорной зоны на территории Республики Крым.
Необходимо заметить, что до вступления в силу федерального закона № 244-ФЗ, более тридцати российских регионов ввели на своей территории запреты на игорные заведения (Челябинская, Белгородская, Курганская область, Республика Татарстан и др.).
По данным социологических опросов запрет на наличие игорных заведений вне игорных зон был воспринят россиянами с одобрением. Однако, жители регионов, граничащих со специально выделенными зонами, восприняли факт такого соседства негативно, полагая, что это затронет их интересы по владению и пользованию землей. В результате, в ст. 5 ФЗ № 244-ФЗ было специально установлено, что игорные зоны не могут располагаться на землях поселений, что возымело положительный общественный резонанс.
Федеральный закон № 244-ФЗ, определяя правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливая ограничения осуществления данной деятельности, в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан предусмотрел, что:
• право организации азартных игр принадлежит исключительно юридическим лицам, зарегистрированным в установленном порядке на территории Российской Федерации;
• минимальный размер уставного капитала таких юридических лиц, выступающих в качестве организаторов азартных игр в букмекерской конторе или тотализаторе, составляет 100 млн. руб.;
• казино и залы игровых автоматов организаторы игр обязаны размещать только в здании, строении, сооружении, являющемся объектом капитального строительства, занимая указанный объект полностью или располагаясь в единой обособленной его части;
• в казино площадь зоны обслуживания участников азартных игр обязана быть не менее восьмисот квадратных метров, где, кроме мест, отведенных для непосредственной игры, должны располагаться касса игорного заведения, гардероб, места для отдыха посетителей и туалет;
• в зале игровых автоматов площадь зоны обслуживания должна быть не менее ста квадратных метров;
• в зоне обслуживания участников азартных игр в казино должно быть установлено не менее чем десять игровых столов, а также могут быть установлены игровые автоматы и могут находиться пункты приема ставок тотализатора и (или) букмекерской конторы;
• в зале игровых автоматов в зоне обслуживания участников азартных игр должно быть установлено не менее пятидесяти игровых автоматов, где допускается также размещать пункты приема ставок тотализатора и (или) букмекерской конторы;
• лица, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, в игорное заведение не допускаются;
• средний процент возможного выигрыша, технически установленный для каждого игрового автомата, не может составлять менее девяноста процентов.
Однако, как свидетельствует практика, благие намерения по упорядочению игорного бизнеса, обличенные в форму закона, осуществить в действительности высокими темпами не удалось. В то же время, умест-
но вспомнить, что Лас-Вегас, например, как центр игорной индустрии формировался более 30 лет. Опыт работы игорных заведений позволяет заявить, что серьезный просчет в организации и функционировании игорных зон состоит в определении мест их расположения. Любители азартных игр не готовы совершать поездки в игорные заведения, расположенные за пределами крупных населенных пунктов3. Зарубежный опыт учит, что, как правило, игорный бизнес следует за туризмом, а в нашей стране решили поступить наоборот, пытаясь привлечь игроков в неосвоенные в туристическом отношении места. В данной связи заместитель председателя Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы В. Звагельский заявил о том, что «игорная зона, создаваемая в Крыму, будет выгодно отличаться от прежних четырёх кластеров именно благодаря своему расположению. Проблемы тех игорных зон, которые мы имеем в России, состоят в том, что расположены они неправильно и там полностью отсутствует туристическая инфраструктура»4.
Серьезные трудности в организации игорного бизнеса, сопряженные с жесткими законодательными требованиями и ограничениями, а также большими налогами, в совокупности порождают открытие нелегальных игорных заведений. Организаторы незаконного игорного бизнеса трансформировали их внешний вид, изменив вывески казино и прочих игорных заведений на спортивные и покерные клубы и кафе, интернет-клубы, стимулирующие лотереи, лотерейные автоматы и т.п. Некоторые участники рынка азартных игр перепрофилировали свой бизнес, открыв букмекерские конторы и тотализаторы. Практически в каждом городе России имеются нелегальные игорные заведения, которые, несомненно, мешают легализации данной сферы со всеми вытекающими отсюда последствиями5.
В настоящее время Минфином России готовятся поправки в ФЗ № 244-ФЗ, касающиеся реструктуризации игорного рынка, согласно которым все участники игорного бизнеса должны будут объединиться в саморегулируемые организации, заплатив значительные вступительные взносы. Ряд экспертов считает, что подобное приведет к выдавливанию с рынка абсолютного большинства участников и завершится его монополизацией крупными компаниями. Кроме того, имеются опасения, что осуществление управления рассматриваемой сферы посредством саморегулируемых организаций сведет на нет государственное регулирование данного вида деятельности.
Относительно привлечения к игорному бизнесу интернет ресурсов необходимо учесть, что среди специалистов ведутся споры по поводу использования «интерактивных ставок». Игорная практика с помощью средств мобильной связи, телекоммуникации и интернета в масштабе России законодательно за-прещена6. Вместе с тем, достаточно организаторам, находящимся на территории России, используя воз-
можности «мировой паутины», применить при регистрации нелегального казино интернет-домен «com», и они выходят из-под юрисдикции РФ со всеми вытекающими отсюда последствиями, позволяющими безнаказанно нарушать Российское законодательство. Подобная легализация онлайн-гемблинга откроет неконтролируемый доступ к игровой фортуне любому гражданину через Интернет и мобильные средства, терминалы самообслуживания, установленные в объектах социальной инфраструктуры (поликлиниках, школах, больницах и т.п.). Кроме того, предлагаемые законодательные новеллы, на наш взгляд, будут способствовать вовлечению в игорный рынок социально незащищенных слоев населения и выводу финансовых средств в офшорные компании.
Для противодействия указанным угрозам следует учесть зарубежный опыт, предусматривающий для такого типа онлайн-бизнеса, в виде приема ставок, установление жесткой системы налогообложения. В рамках упомянутой системы в настоящее время наиболее успешно функционируют игорные юрисдикции Англии, Гибралтара, Олдерни и других стран, где в качестве налоговой базы служит игровая прибыль букмекера. В данных системах налогом облагаются ставки независимо от того, резидентом какой страны является игрок, делающий такие ставки. Иностранные букмекеры работают без ограничений в Интернете. Ставки могут приниматься на любые виды спорта, биржевые индексы, результаты лотерей и прочие события реальной жизни, исходы которых являются случайными и на которые не может оказать влияние ни сам букмекер, ни игроки.
Таким образом, можно констатировать, что начатая попытка российского государства реструктуриро-
вать игорный бизнес требует серьезной проработки правового сегмента. Очевидно, что существующие в сфере игорного бизнеса запреты не привели к устранению насущных в данной области правоохранительных проблем. Более того, государство вынуждено тратить значительные усилия на борьбу с нарушениями в рассматриваемой сфере, а административная ответственность в виде незначительных штрафов не способна остановить волну теневого игрового рынка. Это в целом ухудшает криминогенную обстановку в стране, способствует росту коррупционных проявлений, увеличивает приток капитала в преступную среду.
1 Воронина К. Игра без правил // Торговое оборудование в России. 2006. Апрель. С. 15.
2 Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 13 августа 2001 г., № 33 (ч. I), Ст. 3430. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ.
3 См. Игорная зона. [Электронный ресурс] URL: http:// ra.wikipedia.org/wiki/Игорная_зона/ (Дата обращения: 7 июля 2014 г.).
4 См.: Госдума допускает создание игорной зоны в Крыму. [Электронный ресурс] URL: http://er.ru/news/118073/ (Дата обращения 4 июля 2014 г.).
5 См.: Мониторинг нелегальных игорных заведений. [Электронный ресурс] URL: http://www.oprf.ru/ (Дата обращения
5 июля 2014 г.).
6 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, № 297, 2006. 31 декабря.
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 759 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
SSr- í
Л iMJJLLíanpa-] uistitis эф;ию ■ Poción **
E'^afTi л
ti' '
