CC BY
140УДК 343.56
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ИГОРНОГО БИЗНЕСА
Сабиров Камал Канаткалиевич
Старший научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального и исполнительного производства Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан; магистр юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Ключевые слова: игорный бизнес; законодательство Казахстана; предпринимательское право; регулирование игорной деятельности; азартные игры.
Аннотация. В настоящее время общественные отношения в сфере игорного бизнеса в Республике Казахстан регулируются Законом Казахстан от 12 января 2007 года «Об игорном бизнесе». Между тем, следует констатировать, что в настоящее время законодательство в данной сфере нуждается в совершенствовании. До сих пор существуют пробелы, связанные с деятельностью нелегальных интернет-казино, работой букмекерских контор и тотализаторов, а также иные спорные вопросы регулирования игорного бизнеса.
В статье автор анализирует существующие проблемы совершенствования законодательства Республики Казахстан в сфере игорного бизнеса и пути их преодоления. В том числе рассматривается проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса», в настоящее время находящийся на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан. Автором изучается зарубежный опыт регулирования игорного бизнеса, а также методы борьбы с нелегальными Интернет-казино. На основе изученных материалов были сформулированы конкретные предложения.
Выводы, сделанные по итогам статьи, включают в себя конкретные предложения по улучшению законодательства об игорном бизнесе и оптимизации работы букмекерских контор. В том числе предлагаются меры по борьбе с «псевдо-казино», создание центра учета ставок, ужесточения санкций за организацию нелегальных Интернет-казино. Рассматривается возможный механизм контроля деятельности букмекерских контор и тотализаторов через информационно-коммуникационные сети.
Предложения сформированные в статье могут быть использованы для последующего совершенствования законодательства об игорном бизнесе.
КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ОЙЫН БИЗНЕС1Н РЕТТЕУ САЛАСЫНДАГЫ ЗАЦНАМАСЫН ЖЕТ1ЛД1РУДЩ КЕЙБ1Р МЭСЕЛЕЛЕР1
Камал Канатцали^лы Сабиров
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты азаматтыц, азаматтыц гс ЖYргiзу зацнамасы жэне атцарушылыц гс ЖYргiзу бвлгмтщ ага зылыми цызметкерi, зац зылымдарыныц магистрi; Нур-Султан ц., Казахстан Республикасы; e-mail: [email protected]
TyMk свздер: ойын бизнес1; Казацстан зацнамасы; кэсткерлт цуцыц, ойын цызметт реттеу; цумар ойындар.
Аннотация. Казгргг уацытта Казацстан Республикасыныц ойын бизнес саласындагы цогамдыц цатынастар «Ойын бизнесг туралы» Казацстан Республикасыныц 2007 жылгы 12 цацтардагы Зацымен реттелед1. Сонымен цатар, цаз1рг1 уацытта осы саладагы зацнама жет1лд1руд1 цажет ететшн атап вткен жен. Осы уацытца дешн зацсыз интернет-казино цызметгмен, букмекерлгк кецселер мен тотализаторлардыц жумысымен байланысты олцылыцтар, сондай-ац ойын бизнест реттеудщ взге де даулы мэселелер1 бар.
Мацалада автор ойын бизнесг саласындагы Казацстан Республикасыныц зацнамасын жет1лд1ру мэселелерт жэне оларды ецсеру жолдарын талдайды. Оныц 1ш1нде цаз1рг1 уацытта Казацстан Республикасы ПарламентШц царауында жатцан «Казацстан Республикасыныц кейбгр зацнамалыц актшергне ойын бизнесi мэселелерг бойынша взгергстер мен то-
лыцтырулар енг1зу туралы» зац жобасы царалуда. Автор ойын бизнест1 реттеудщ шетелдгк тэж1рибес1н, сондай-ац зацсыз Интернет-казино цызметтергмен куресу эд1стер1н зерттей-di. Зерттелген материалдар неггзтде нацты усыныстар жасалган.
Мацаланыц нэтижестде жасалган тужырымдар цумар ойындар туралы зацнаманы жетiлдiру жэне букмекерлердщ жумысын оцтайландыру бойынша нацты усыныстарды цамтиды. Сонымен цатар, «жалган казинога» царсы курес, бухгалтерлт ставкаларды ор-талыгын цуру, зацсыз интернет-казиноларды уйымдастырганы Yшiн санкцияларды цатайту шаралары усынылды. Сонымен цатар, ацпараттыц жэне коммуникациялыц желтер арцылы букмекерлер мен лотереялардыц цызметт бацылаудыц мYмкiн механизмтер царастырылган.
Мацалада цалыптастырылган усыныстар ойын бизнес туралы зацнаманы одан эрi жетiлдiру Yшiн пайдаланылуы мYмкiн.
SOME ISSUES OF THE IMPROVEMENT OF THE LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN IN THE AREA OF GAMING BUSINESS
Sabirov, Kamal K.
Senior researcher of civil, civil procedural legislation
and executive proceedings department of the Institute of legislation
and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Master of legal sciences;
Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan; e-mail: [email protected].
Keywords: gambling business; legislation of Kazakhstan; business law; regulation of gambling, gambling.
Abstract. At present, public relations in the field of gambling in the Republic of Kazakhstan are regulated by the Law of Kazakhstan «On the gambling business» of January 12, 2007. Meanwhile, it should be stated that at present the legislation in this area needs to be improved. There are still gaps related to the activities of illegal online casinos, the work of bookmakers and sweepstakes, as well as other controversial issues in the regulation of gambling business.
In the article, the author analyzes the existing problems of improving the legislation of the Republic of Kazakhstan in the field of gambling and ways to overcome them. This includes the draft law «On introducing amendments and addenda to some legislative acts of the Republic of Kazakhstan on gambling business issues» which is currently under consideration in the Parliament of the Republic of Kazakhstan. The author studies foreign experience in the regulation of the gambling business, as well as methods of dealing with illegal online casinos. On the basis of the materials studied, specific proposals were formulated.
The conclusion made in the article include specific proposals for improving the legislation on gambling and optimizing the work of bookmakers. Among other things, measures are proposed to combat the "pseudo-casino", the creation of a center for accounting bets, and tougher sanctions for organizing illegal online casinos. A possible mechanism for controlling the activities of bookmakers and sweepstakes through information and communication networks is being considered.
The proposals formed in the article can be used to further improve legislation on the gambling business.
Вопросы, связанные с регулированием общественных отношений в сфере игорного бизнеса, рассматриваются Законом Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 219 «Об игорном бизнесе». На момент написания данной статьи изменения в Закон вносились 19 законами об изменении и дополнений. Первый закон об изменении и дополнении был внесен в 2009 году. Наибольшее количество изменений в Закон «Об игорном бизнесе» было внесено в 2014 году (шесть законов). В целом частота внесения изменений в закон не является аномальной, и законодательство в данной сфере можно считать стабильным. Целью Закона «Об игорном бизнесе» являет-
ся регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением деятельности в сфере игорного бизнеса. Однако несмотря на заявленную цель, анализ закона показывает, что он направлен преимущественно на регулирование работы казино и залов игровых автоматов, чуть меньшее внимание было уделено работе букмекерских контор и тотализаторов. Именно в связи с этим с 2018 года велась разработка проекта закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса». Данный законопроект должен был урегулировать отдельные пробелы в деятель-
ности букмеркерских контор. В настоящее время, законопроект находится на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан.
Между тем, общественные отношения в сфере игорного бизнеса в Республике Казахстан далеки от совершенства. Если деятельность казино урегулирована и не оставляет простора для злоупотреблений как со стороны бизнеса, так и со стороны государственных органов, то работа букмекерских контор остается не урегулированной. И ключевой проблемой, на наш взгляд, является отсутствие четкой общественной позиции, связанной с деятельностью букмекерских контор и касс тотализаторов. Ситуация осложняется тем, что букмекерские конторы официально являются субъектами предпринимательской деятельности. Государство не должно отказываться от регулирования предпринимательской деятельности, но пределы такого вмешательства должны быть строго урегулированы [1, с.73].
Рассмотрим аргументы, как сторонников, так и противников работы букмекерских контор и тотализаторов. По мнению противников букмекерской деятельности, букмекерские конторы и тотализаторы заменили казино и залы игровых автоматов, ставшие менее доступными в виду их территориальной удаленности. Огромное количество людей быстро попадают в игровую зависимость, оставляя на ставках в букмекерских конторах большое количество личных средств.
Также, противники работы тотализаторов утверждают, что зачастую букмекерскими конторами осуществляется продажа алкогольной продукции. Употребление алкоголя во время игры подавляет чувство восприятия у участника пари, что в итоге вынуждает его увеличивать размеры ставок. Все это еще сильнее загоняет людей в игровую зависимость.
В качестве эффективных мер борьбы с лудоманией и незаконным игорным бизнесом, противники работы букмекерских контор предлагают полный запрет работы тотализаторов. Однако данные меры являются абсолютно неэффективными, и для их анализа необходимо обратиться к аргументам противников данных инициатив.
Анализ зарубежного законодательства в сфере игорного бизнеса, проведенный К.А. Катковым, показал, что основным методом регулирования игорного бизнеса в зарубежных странах является не запрет азартных игр или игорных заведений, а их эффективное
правовое регулирование [2, с.93]. Действительно, запрет игорных заведений порождает развитие теневого бизнеса, незаконных залов игровых автоматов и казино. При этом спрос останется на прежнем уровне, что повлечет за собой переход деятельности казино и тотализаторов в латентную, нелегальную форму.
По данным Министерства культуры и спорта по состоянию за 2018 год в Республике Казахстан выдано 125 лицензий на осуществление деятельности букмекерских контор и тотализаторов. На всей территории Казахстана действует более 1020 касс букмекерских контор и 63 кассы тотализаторов1. Данные кассы работают с целью большего охвата аудитории, а их закрытие, лишь повлечет их криминализацию и переход к черному рынку. Также отметим, что запрет можно и обойти, оформив букмекерскую контору в иной форме оказания развлекательных услуг. Кассы тотализаторов и букмекерских контор будут переоборудоваться в бары, интернет-кафе и т.д. которые будут предоставлять услуги по доступу к компьютерному оборудованию (компьютеры, терминалы, автоматы и т.д.) с выходом на интернет порталы букмекерских контор, где участники пари могут делать свои ставки.
Что касается аргумента о том, что букмекерские конторы берут на себя функции «казино», то к ним также следует относиться с осторожностью. Так, к примеру, российские специалисты в сфере регулирования игорного бизнеса отмечают, что место казино и залов игровых автоматов занимают лотереи, которые с использованием лотерейного оборудования предоставляют доступ к онлайн-играм в сети интернет [3, с.34]. Аналогичная ситуация возможна и в Казахстане, где нишу букмекерских контор, в случае их закрытия, также могут «занять» лотереи. Это особенно актуально с учетом того, что в настоящее время Законом Республики Казахстан от 9 апреля 2016 года «О лотереях и лотерейной деятельности» деятельность по проведению лотерей осуществляет оператор лотереи - юридическое лицо, определяемое Правительством Республики Казахстан2.
Таким образом, закрытие букмекерских контор не принесет желаемого результата. Вместо этого, считаем необходимым сделать упор на развитие эффективных механизмов регулирования деятельности букмекерских контор и тотализаторов.
Во-первых, работа букмекерских контор на территории Республики Казахстан должна
1 Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса» // Интернет-ресурс: https://pandia.ru/ text/80/304/61849.php (Дата обращения 24.06.2019).
2 Закон Республики Казахстан от 9 апреля 2016 года № 495-VЗРК «О лотереях и лотерейной деятельности» //http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000495 (Дата обращения 24.06.2019).
быть четко урегулирована законодательством Республики Казахстан. При этом их деятельность, в том числе и в сети Интернет, должна регулироваться уполномоченным органом или саморегулируемой организацией, подотчетной уполномоченному органу. Тем не менее, из подобного регулирования выпадает работа иностранных букмекерских контор, которые могут влиять на рынок посредством сети Интернет.
Отметим, что данная проблема относится и к деятельности интернет-казино. В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона на территории Республики Казахстан запрещается деятельность электронного казино и интернет-казино. Таким образом, в Республике Казахстан не выдаются лицензии на осуществление вышеуказанной деятельности. Однако интернет-казино, получившее лицензию в зарубежных странах, имеет право на осуществление своей деятельности на территории Казахстана, поскольку не регулируются действующим законодательством. Из-за отсутствия возможности посещения казино, многие граждане Казахстана пользуются услугами электронных казино.
Фактически это явный пробел законодательства, который необходимо урегулировать. Но процесс урегулирования данного вопроса не так прост, как кажется на первый взгляд. Простое ограничение доступа к сайтам, на которых располагаются иностранные интернет-казино или букмекерские конторы, не получившие лицензию на свою деятельность на территории Республики Казахстан, не решит проблемы. Подобные организации могут быстро зарегистрировать новый сайт, к тому же граждане Республики Казахстан могут без особых проблем обойти ограничение доступа, используя различное программное и аппаратное оборудование.
Конечно, полный запрет подобных сайтов в теории возможен, однако он потребует полного ограничения интернета, что потребует огромного количества финансовых расходов из бюджета, и ограничит конституционные права граждан Республики Казахстан. На сегодняшний день, это реализовано только в Китае, где существует свой, обособленный интернет, а вся информация, полученная извне, фильтруется, с помощью так называемого «Великого китайского файрвола» [4].
Этот вариант не подходит для Республики Казахстан в силу всех выше обозначенных причин. А значит необходимо укреплять отечественное законодательство и создавать более эффективный механизм борьбы с незаконной букмекерской деятельностью и деятельностью интернет-казино. Следует согласиться с мнением А.Т. Исмагуловой, что действующее казахстанское законодательство предусматри-
вает неоправданно мягкие санкции за ведения незаконного игорного бизнеса [5, с.53].
Для решения этой задачи следует обратиться к опыту зарубежных государств. Хорошую ревизию зарубежного законодательства приводит в С.Л. Будылин. Так, он отмечает, что в США предпринималось несколько попыток ограничить деятельность интернет-казино в сети Интернет, но ни один из разработанных законов так и не был принят, из опасений навредить легальному бизнесу [6, с.27]. Вместо этого в США был принят закон запрещающий субъектам бизнеса принимать любые банковские перечисления, полученные в ходе осуществления незаконной игорной деятельности в сети Интернет. При этом ответственность несет не только юридическое лицо, но и сам банк [6, с.28]. Благодаря этому, банковские регуляторы стали подходить более ответственно к регулированию игорной деятельности.
Другим путем пошло законодательство Гонконга, где существует полный запрет на осуществление игорной деятельности. При этом штрафы наложены не только на организаторов такой деятельности, но и на самих игроков. Это реализовано путем введения запрета на совершения ставок. При этом в стране действует и монополист (жокейский клуб Гонконга), в отношении которого запреты не действуют, что также зафиксировано на уровне закона [6, с.28].
Все это вполне реализуемо и в Казахстане. С учетом международного опыта необходимо ввести борьбу с нелегальными Интернет-казино и зарубежными букмекерскими конторами с помощью введения запретов в отношении финансовых компаний на любые денежные переводы, связанные с деятельностью нелегальных Интернет-казино. Также, можно рассмотреть вариант с привлечением к административной ответственности самих игроков нелегальных Интернет-казино.
Безусловно, наиболее приемлемым вариантом является возможность создания единой саморегулируемой организации букмекерских контор. В настоящее время объединения букмекеров действуют в Казахстане, однако они разрознены и не функционируют в рамках единой саморегулируемой организации. Но решение о создании подобной организации должны принимать сами букмекерские конторы. Государство не может заставить субъектов предпринимательской деятельности принудительно вступить в саморегулируемую организацию, это будет нарушением их конституционного права. Тем не менее, сами букмекерские конторы должны осознать необходимость подобного шага.
На уровне деятельности уполномоченного органа необходимо предусмотреть меха-
низм контроля деятельности букмекерских контор и тотализаторов через информационно-коммуникационные сети. К слову, для этих целей проектом закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса» предлагается создание единого центра учета ставок. Идея заключается в том, что все платежи, поступающие в букмекерскую контору наличными или через электронные платежи, должны учитываться в нем. Это позволить существенно обезопасить данную сферу от незаконной игорной деятельности. Считаем создание такого центра полностью оправданным шагом, тем не менее, необходимо предусмотреть возможность учета в подобном центре всех ставок, не делая никаких исключений.
Создание единого центра учета ставок будет способствовать большей прозрачности деятельности букмекерских контор, а также исключит возможности ведения недобросовестной предпринимательской деятельности или мошенничества.
Также действующий в настоящее время Закон «Об игорном бизнесе» не ограничивает возможность приема ставок букмекерскими конторами или тотализаторами на любые события, что позволяет генерировать события на специальном оборудовании (генератор случайных чисел) либо путем трансляции процесса определения событий на специальном оборудовании. При этом прием ставок осуществляется на случайность выпадения определенной цифровой комбинации, что фактически схоже с деятельностью казино или игровых автоматов. Это можно считать практически полным аналогом казино, лишь формально считающимся ставкой на событие в рамках букмекерской деятельности.
В этой связи считаем целесообразным, также предусмотреть поправки, запрещающие прием ставок посредством любой визуализации событий, кроме обычной видео трансляции спортивных событий.
Запрет на прием ставок посредством любой визуализации событий исключит возможность работы нелегальных казино под видом букмекерских контор, и в перспективе будет способствовать большей прозрачности в деятельности самих игорных заведений.
Но здесь следует сделать небольшую ремарку, касательно пределов вмешательства государства в деятельность субъектов игорного бизнеса. Легальные казино, залы игровых автоматов, букмекерские конторы являются субъектами предпринимательства. В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Предпринимательского кодекса принципами взаимодействия субъектов предпринимательства и государства является в том числе, свобода предпринима-
тельства; баланс интересов потребителей, субъектов предпринимательства и государства; взаимная ответственность субъектов предпринимательства и государства; стимулирование предпринимательской деятельности и обеспечение ее защиты и поддержки; недопустимость незаконного вмешательства государства в дела субъектов предпринимательства; ограниченное участие государства в предпринимательской деятельности.
Более того, в соответствии с пунктом 4 статьи 26 Конституции Республики Казахстан каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. В этой связи при регулировании сферы игорного бизнеса со стороны государства, необходимо соблюдение баланса интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности.
Таким образом, по итогам проведенного анализа законодательства регулирующего общественные отношения в сфере игорного бизнеса можно сделать следующие выводы:
1. Основную проблему в сфере контроля за незаконным проведением игорного бизнеса составляет борьба с нелегальными Интернет-казино. К сожалению, отечественное законодательство не является эффективно проработанным в данном вопросе. Необходимо четкое регулирование законодательства путем введения дополнительных мер ответственности и ужесточения санкций за организацию нелегальных Интернет-казино. Также, нужно проработать возможность привлечения к ответственности финансовые организации, через которые проводится перечисление средств, полученных в результате деятельности нелегальных Интернет-казино.
2. Необходимо предусмотреть механизм контроля деятельности букмекерских контор и тотализаторов через информационно-коммуникационные сети. Для этих целей необходимо создание центра учета ставок, который должен будет учитывать все ставки, поступающие в букмекерские конторы.
3. В целях борьбы с «псевдо-казино» необходимо введение норм запрещающих прием ставок посредством любой визуализации событий, кроме обычной видео трансляции спортивных событий.
4. При этом очень важно взвешено подходить к вопросу ограничения деятельности казино или букмекерских контор, так как одностороннее введение дополнительной финансовой нагрузки на казино, тотализаторы, залы игровых автоматов, букмекерские конторы не соответствует принципам предпринимательского законодательства.
Большинство из данных проблем нашло
отражение в проекте закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса», находящегося в настоящее время на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан. В процессе обсуждения данного законопроекта, на этапе его разработки, органом-разработчиком были учтены замечания,
как представителей букмекерского бизнеса, так и государственных органов, в том числе и сотрудников Института законодательства и правовой информации РК. Стоит надеяться, что законопроект будет принят, однако необходимо продолжать работу по совершенствованию законодательного регулирования данной сферы общественных отношений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Баширова К. В., Карпович К. В. Правовое регулирование игорного бизнеса //Теория и практика общественного развития. - 2006. - Т. 2. - №. 5. - с.73-75.
2. Катков К. А. Зарубежный опыт налогообложения игорного бизнеса //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2008. - №. 4. - с.92-94
3. Бондаренко В. А., Терехин А. А. Надзор за соблюдением законодательства об организации и проведении азартных игр //Законность. - 2011. - №. 7. - С. 34-36.
4. Сабиров К. К., Ахмеджанов Ф. Р. Некоторые вопросы законодательного укрепления кибербез-опасности в Республике Казахстан //Вопросы кибербезопасности. - 2017. - №. 3 (21).
5. Исмагулова А. Т. Проблемы реализации уголовной ответственности за организацию и проведение азартных игр по УК Казахстана и России // Право и государство. - 2015. - №4(69). - с.52-54.
6. Будылин С. Л. Игорный бизнес в Интернете: запретить нельзя разрешить //Современное право. - 2008. - №. 8. - С. 26-31
REFERENCES
1. Bashirova K. V., Karpovich K. V. Pravovoe regulirovanie igornogo biznesa //Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya. - 2006. - T. 2. - №. 5. - s.73-75.
2. Katkov K. A. Zarubezhnyj opyt nalogooblozheniya igornogo biznesa //Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo social'no-ekonomicheskogo universiteta. - 2008. - №. 4. - s.92-94
3. Bondarenko V. A., Terekhin A. A. Nadzor za soblyudeniem zakonodatel 'stva ob organizacii iprovedenii azartnyh igr //Zakonnost'. - 2011. - №. 7. - S. 34-36.
4. SabirovK. K., AhmedzhanovF. R. Nekotorye voprosyzakonodatel'nogo ukrepleniyakiberbezopasnosti v Respublike Kazahstan //Voprosy kiberbezopasnosti. - 2017. - №. 3 (21).
5. Ismagulova A. T. Problemy realizacii ugolovnoj otvetstvennosti za organizaciyu iprovedenie azartnyh igr po UK Kazahstana i Rossii // Pravo i gosudarstvo. - 2015. - №4(69). - s.52-54.
6. Budylin S. L. Igornyj biznes v Internete: zapretit'nel'zya razreshit' //Sovremennoe pravo. - 2008. - №. 8. - S. 26-31
