CC BY
121
В заключение подчеркнем, что обеспечение благоприятной окружающей среды невозможно без неукоснительного соблюдения требований экологической безопасности, достижение соответствующего уровня которой является одной из ключевых задач общества и государства, которая в дальнейшем позволит сформировать основу долгосрочного социально-экономического развития страны, сохранить достойную среду обитания и ресурсную базу для будущего развития цивилизации.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2014. № 11, ст. 1092.
3 См.: Дзейтов С.А. Государство и экологическая безопасность: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994; Злотникова Т.В. Законодательные основы экологической безопасности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Вербицкий В.В. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
4 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 46.
5 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-Р «Экологическая доктрина Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.
6 См. : Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утверждены Президентом РФ от 30 апреля 2012 г. Документ официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Вербицкий В.В. Национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере как категория // Экологическое право. 2013. № 4.
8 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.
9 Belokrylova E. The Legal Problems of Nanotechnology Environmental Safety Provision in the Russian Fédération: The Foreign Country's Experience // Nanotechnology Law&Business. 2011. Vol. 8. Issue 3. P. 89.
10 См.: Федосеева А.М. Противоречия в развитии единой государственной экологической политики на современном этапе // Актуальные проблемы государственной экологической политики. Уфа, 2010. С. 165-172.
11 См.: Транин А.А. Модернизация опасных промышленных предприятий как фактор обеспечения экологической безопасности: правовые аспекты // Экологическое право. 2013. № 1.
12 См.: Круглов В.В. Законодательство Европейского сообщества в сфере охраны окружающей среды в промышленности // Экологическое право. 2005. № 2.
Е.А. Сухова
СОХРАНЕНИЕ ПЛОДОРОДИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
E.A. Sukhova
PRESERVATION OF FERTILITY OF LANDS OF AGRICULTURAL PURPOSE AS A NECESSARY CONDITION OF ENSURING FOOD SECURITY IN THE RUSSIAN FEDERATION
Деградация земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время представляет одну из важнейших социально-экономических проблем, которая наносит огромный ущерб продуктивному потенциалу земельного фонда России. В связи с этим в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537
© Сухова Елена Александровна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская 222 государственной юридическая академия); e-mail: Suhova-elena@yandex.ru
«О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»1 одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе определяется продовольственная безопасность, которая обеспечивается за счет развития биотехнологий по основным продуктам питания, а также путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.
Эффективная охрана земель сельскохозяйственного назначения как пространственного базиса позволяет минимизировать вред, наносимый окружающей среде в процессе сельскохозяйственного производства, обеспечить экологическую безопасность сельскохозяйственной продукции и выполнение других общественно значимых целей2.
Значимость института правовой охраны подтверждает провозглашенный в ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) принцип приоритета охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве. В целях его реализации на территории Российской Федерации действует множество нормативных правовых актов, формулирующих требования, которые должны соблюдаться при использовании земель сельскохозяйственного назначения. К ним относятся: ЗК РФ (гл. 2), Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»3 (в ред. от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ), Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 (в ред. от 12 марта 2014 г.), Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»5 (в ред. от 28 декабря 2013 г. № З96-ФЗ). Так, собственники, владельцы, пользователи, в т.ч. арендаторы, земельных участков в целях охраны земель сельскохозяйственного назначения обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании, и др. (ст. 8 Закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).
В законодательстве закреплено достаточное количество норм, предусматривающих различные мероприятия, направленные на восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения и на охрану почвы. Они включают мелиорацию, рекультивацию, консервацию, защиту земель от различных негативных процессов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления
отходами производства и потребления и др.). В целях охраны земель закрепляется обязанность разрабатывать федеральные, региональные и местные программы, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Наконец, в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности закрепляются возможности экономического стимулирования охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Однако следует отметить, что направление государственной политики в отношении сельскохозяйственных угодий, обосновывающее отношение к земле лишь как к средству производства, ограничивается задачами сохранения почвенного плодородия и предохранения почв от загрязнения. Как справедливо отмечает О.И. Крассов, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве правовые нормы, касающиеся охраны сельскохозяйственных земель как особой экосистемы, носят декларативный характер. Правовая охрана земель, в том числе сельскохозяйственных угодий, сводится главным образом к регулированию предотвращения вредных воздействий на земли и сохранению, повышению и восстановлению плодородия земель сельскохозяйственного назначения6.
Кроме того, многие нормы на практике не исполняются. Так, достаточно ^ часто федеральные, региональные и местные программы охраны земель, й включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель £ с учетом особенностей хозяйственной деятельности, не разрабатываются, а | если и разрабатываются, то остаются нереализованными по причине недо-I статочного финансирования. Экономические инструменты регулирования | воздействия на земельные ресурсы до настоящего времени также не получили ! широкого применения. Так, в рамках правовой охраны земель к землеполь-§ зователям, игнорирующим природоохранные требования, применяются меры | ответственности, однако в отсутствие действенных экономических методов | они зачастую бывают малоэффективны. Особо на данный факт обратил вни-'I мание В.В. Путин, выступая 20 ноября 2013 г. на заседании Совета безопас-| ности, посвященном обеспечению национальной безопасности в сфере охраны | окружающей среды и природопользования. Президент РФ подчеркнул: «Еще в 2002 году была принята Экологическая доктрина России. Однако за эти годы | так и не сформирована законодательная база для эффективного управления ё охраной окружающей среды. В том числе отсутствует полноценный меха-§ низм «экологических платежей» со стороны бизнеса и других структур за | использование природных ресурсов. Весь цивилизованный мир идет именно | по этому пути. За счет таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и восстановления природной среды, хотя, с другой стороны, они создают дополнительную нагрузку на бизнес, и здесь надо быть очень аккуратными при принятии решения, чтобы не перегрузить экономику этими требованиями. Но мы с вами прекрасно понимаем, что если мы не будем этого делать, не будем идти по этому пути, то у нас ничего не останется на земле, несмотря на нашу 224 огромную территорию»7.
Наконец, даже факт наличия правовых норм не решает проблем неуклонного снижения качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения. Результаты сплошного агрохимического обследования и локального мониторинга плодородия почв свидетельствуют о деградации земель, которая выражается в ухудшении агрохимических характеристик сельскохозяйственных угодий. В частности, на протяжении 20 лет в целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий. За период с 1991 по 2012 год площадь сельскохозяйственных угодий уменьшилась на 2,0 млн га, сокращение площади земель, используемых под пашню, составило более 10,9 млн га8.
К числу причин сокращения площади сельскохозяйственных угодий относят следующие:
закрепление в земельном законодательстве возможности изъятия сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей при условии ухудшения их качества согласно кадастровой оценке;
прекращение деятельности сельскохозяйственных организаций и перевод освободившихся земель в фонд перераспределения земель либо в другие категории.
Ухудшению качества земель также способствуют многочисленные правонарушения, совершаемые землеобладателями. По отдельным видам правонарушений по итогам 2012 г. общая площадь таких земель составила:
невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от захламления - 364,5 тыс. га; ш
снятие плодородного слоя почвы - 100,5 тыс. га9. н
Данные сведения подтверждают вывод о том, что меры по охране земель С
а
сельскохозяйственного назначения, закрепленные в законодательстве, на зна- Т
о
чительной площади сельскохозяйственных угодий либо не проводятся, либо к
о
проводятся неэффективно. о'
Наконец, нерешенной остается проблема устранения нарушений и вовлечения | земель сельскохозяйственного назначения в оборот. Так, за 2011 г. должностными в
лицами Россельхознадзора выявлены нарушения земельного законодательства на нн
о
площади 3,4 млн га, выданы предписания об устранении данных нарушений на Ю площади 2,9 млн га. При этом нарушения устранены на площади 1,6 млн га, что |
составляет 55% от площади земельных участков, на которые были выданы пред- С
к
писания. 0
ш
Таким образом, из года в год происходит накопление ранее выданных и д
е
неисполненных предписаний. Одной из причин такого положения называется | излишне долгий срок, на который дается предписание для устранения нару- № шений земельного законодательства (от 6 до 12 мес.). 99
В качестве будущих возможных причин сокращения количественных показа- 22 телей земель сельскохозяйственного назначения можно отнести и планируемое 4 совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории10. Во исполнение данной цели Правительством РФ внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального 225
закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"». В соответствии с данным законопроектом предлагается сохранить только три категории земельных участков - земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых территорий, остальная территория будет подвергнута территориальному зонированию.
Таким образом, исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории приведет к необходимости внесения кардинальных концептуальных изменений в ЗК РФ, в результате которых институту разрешенного использования будут присвоены те функции, которые ранее выполнялись институтом категории земель. Данные нововведения, по мнению Правительства РФ, призваны упростить порядок получения разрешения на строительство, оставив лишь необходимость изменения вида разрешенного использования и исключив такой этап, как изменение категории земельного участка, что позволит сократить сроки получения необходимых согласований и сделать процедуру предоставления земельных участков для строительства более прозрачной.
Однако не всеми специалистами данная идея рассматривается так же оптимистично. В частности, одним из вероятных негативных последствий называется то, что сейчас нормы о целевом назначении земель отчасти сдерживают освоение сельскохозяйственных земель и земель, занятых природными экосистемами. Снятие соответствующих ограничений может привести к облегчению получения разрешений на застройку таких участков. Требования, введенные документами территориального планирования, в их нынешнем виде не смогут 3 быть таким же эффективным барьером.
~ В целях недопущения этого в научной литературе предлагается ряд мер. Так,
сп
* Е.Л. Минина считает необходимым с целью сохранения особо ценных продуктив-
| ных земель установить не менее жесткий порядок изменения их разрешенного
| использования, чем действующий порядок перевода в другую категорию, даже
| несмотря на то, что не произойдет существенного упрощения административных
° процедур11.
0
| В целях еще большей защиты сельскохозяйственных угодий в научной ли-
| тературе звучат предложения законодательно уточнить понятие «особо ценные >§ земли». Так, К.Х. Ибрагимов предлагает придать им соответствующий правовой | статус и установить правовой режим, предусматривающий специальный порядок | их охраны и высокоэффективного использования. Автор полагает возможным & достичь этого посредством принятия и реализации норм отдельного федерально-'§ го закона «О ценных землях сельскохозяйственного назначения», в котором он ё предлагает закрепить следующие требования: во-первых, надежно защитить эти § земли от деградации, загрязнения, захламления, других негативных (вредных)
1 воздействий хозяйственной и иной деятельности; во-вторых, при одновременном | воспроизводстве их плодородия обеспечить высокую эффективность их использования; в-третьих, предохранить от перевода в другие категории земель. Эти три задачи, по мнению ученого, должны служить лейтмотивом конструирования упомянутого выше закона12.
Как представляется, во избежание указанных проблем необходимо на законодательном уровне закрепить понятие «сельскохозяйственное угодье» и 226 разработать классификатор видов разрешенного использования земель сель-
скохозяиственного назначения в зависимости от их пригодности для ведения сельскохозяйственного производства.
Кроме того, для эффективной охраны земель сельскохозяйственного назначения требуется активное участие органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления в решении проблем сельского хозяйства, поскольку, как верно утверждает И.С. Иващук, ненадлежащее исполнение обязанностей по охране земель сельскохозяйственного назначения является в определенной мере следствием тяжелого положения сельского хозяйства. Сельское хозяйство РФ испытывает трудности по многим направлениям: серьезная конкуренция на мировых рынках сельскохозяйственной продукции, недостаточность и несвоевременность предоставления субсидий сельскохозяйственному производству, изношенность сельскохозяйственной техники и расходы на ее обслуживание, отсутствие квалифицированных кадров, а также многие другие проблемы делают ведение сельскохозяйственного производства во многих регионах неэффективным и малорентабельным, и, как следствие, возникает нехватка средств на проведение мероприятий по охране земель13.
Таким образом, в целях обеспечения эффективной охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимо: совершенствовать законодательство на всех уровнях в целях сохранения и восстановления природных экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения; оптимизировать юридические и экономические средства обеспечения полноценного исполнения землепользователями обязанностей по охране земель сельскохозяйственного назначения на практике; закрепить в земельном законодательстве конкретные виды экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; обеспечивать надлежащий надзор и контроль за исполнением норм об охране земель сельскохозяйственного назначения.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
2 См.: Агроэкология. Методология, технология, экономика / под ред. В.А. Черникова, А.И. Чекереса. М., 2004. С. 98.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26, ст. 2582; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2014. № 11, ст. 1092.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2013. № 52, ч. 1, ст. 6961.
6 См.: Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.
7 URL: http://www.kremlin.ru/news/19655/print (дата обращения: 18.07.2014).
8 См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства РФ за 2012 г. URL: http://mcx.ru/documents/document/v7_show/19760.133.htm (дата обращения: 15.04.2014).
9 См.: Там же.
10 См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы: утв. распоряжением правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. №12, ст. 1425.
11 См.: МининаЕ.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. №1. С.66.
12 См.: ИбрагимовК.Х. Некоторые аспекты охраны и использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 12-13.
13 См.: Иващук И. С. Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
