CC BY
84
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Е.Ю. Чмыхало
ЗНАЧЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ ДЛЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ*
В статье исследуется значение юридической техники для регулирования земельных отношений, позволяющее выявить тенденции развития земельного законодательства и формирования его правоприменительной практики, способствующее повышению эффективности правотворческой политики.
Ключевые слова: юридическая техника, земельное законодательство, дефиниции земельного права, охрана, эффективное и рациональное использование земель, правотворческая политика.
E.Yu. Chmyhalo
SIGNIFICANCE OF LEGAL TECHNIQUE FOR THE REGULATION OF LAND RELATIONS
The article investigated the significance of legal technique for the regulation of land relations, that reveal trends of land law development's and the formation of law-enforcement practice, enhance the efficiency of the law-making policy.
Keywords: legal technique and land legislation, the definition of land law, protection, efficient and rational use of land, lawmaking policy.
Исследование значения юридической техники для регулирования земельных с
отношений имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку н
направлено на дальнейшее совершенствование земельного законодательства и |
его правоприменение, повышение эффективности правотворческой политики. f
В современных правовых словарях и энциклопедиях юридическая техника е
определяется как совокупность юридических правил, приемов, способов, тер- §
й
минов и понятий, применяемых в процессе правотворчества1. Однако отдельные а
авторы полагают, что подобный подход слишком упрощает роль юридической |
техники и сводит ее к механическому набору отдельных способов и приемов •
создания нормативных правовых актов. Более обоснованной считают позицию, |
согласно которой юридическую технику толкуют как систему определенных S
инструментов. Такое понимание сближает ее с правотворческой политикой как g системной научно обоснованной деятельностью, направленной на повышение эффективности отечественного правотворчества2.
© Чмыхало Елена Юрьевна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного f экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
* Работа выполнена при поддержке гранта РГНФ № 12-03-00090 «Российская правовая политика в
сфере охраны f использования земель: проблемы формирования f реализации». 195
При всем разнообразии взглядов на проблему юридической техники, существующих в разные периоды развития правовой науки, в литературе выделяют два подхода к определению исследуемого понятия: широкий, когда юридическая техника отождествляется с правом в целом либо лежит в его основе, либо отражает комплекс элементов правовой действительности; узкий, когда юридическая техника присутствует лишь в одной сфере права — законодательной3. Большинство современных отечественных исследователей относят юридическую технику исключительно к сфере правотворчества и в этом контексте нередко отождествляют ее с техникой правотворческой4, законодательной5, нормотворческой6.
Не вдаваясь в дискуссии о понимании юридической техники, проведем анализ земельного законодательства, позволяющий судить о применении юридических приемов, правил, способов, инструментов в процессе правотворчества, способствующих повышению его эффективности и соответственно повышению результативности правотворческой политики.
Одним из приемов юридической техники является формулирование дефиниций, что достаточно значимо для любой отрасли права, в т. ч. и земельного. Формулируя дефиниции, необходимо учитывать мнение И.Л. Брауде, считавшего, что в нормативном правовом акте нет необходимости давать определения широко распространенных понятий, они сами по себе достаточно понятны и не требуют формулирования их признаков в законе. Другие понятия, как бы общеупотребительны они ни были, требуют их определения в законе7.
Земельно-правовые дефиниции содержатся как в Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ), так и в других федеральных законах, регулирующих отношения в сфере использования и охраны земель. Например, в п. 1 ст. 77 ЗК РФ предлагается определение земель сельскохозяйственного назначения. Ими признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Данное определение из-за его неточности подвергается критике8, с которой необходимо согласиться. За границами населенного пункта находятся не только земли сельскохозяйственного назначения, но и иных категорий, в составе которых могут быть земли, используемые для сельскохозяйственных нужд. Например, такие земельные участки могут быть в составе земель промышленности и иного специального назначения, лесного фонда (п. 6 ст. 87 ЗК РФ, подп. 6 п. 1 ст. 25, ст. 38 Лесного кодекса РФ).
Местоположение земель сельскохозяйственного назначения — это один из критериев их определения, еще одним их признаком является целевое назначение — это предоставление или предназначение для нужд сельского хозяйства. В юридической литературе предлагается уточнить определение этих земель, отобразить в нем основания выделения их в качестве самостоятельной категории с учетом особого экономического, социального и экологического значения, ценности для общества. Уяснив понятия «сельское хозяйство», «сельскохозяйственное производство», на основе анализа норм Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»9 и других нормативных правовых актов, авторы предлагают следующее определение земель сельскохозяйственного назначения: это земли, предназначенные для целей растениеводства, животноводства, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции и иных целей ведения сельскохозяйственного производства и отграниченные от земель иного целевого назначения в порядке, установленном
законодательством РФ10. Думается, что нецелесообразно утяжелять определение перечислением видов сельскохозяйственного производства, тем более, что перечень их не является исчерпывающим. Необходимо обратить внимание и на то, что термин «сельское хозяйство», используемый в определении, содержащемся в ЗК РФ, заменен на термин «сельскохозяйственное производство». В п. 2 ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» сельское хозяйство определяется как экономическая деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности — сельскохозяйственным сырьем и содействию устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.
Таким образом, законодательное определение понятия «сельское хозяйство» включают не только производство сельскохозяйственной продукции, но и осуществление иных видов деятельности, из которых только производство сельскохозяйственной продукции непосредственно связано с использованием земель. Следует обратить внимание на то, что в указанном Законе предлагается и определение понятия «сельскохозяйственное производство» как совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в т. ч. оказанию соответствующих услуг (п. 1 ст. 4).
Анализируя п. 1 ст. 78 ЗК РФ, в котором определяются цели использования земель сельскохозяйственного назначения, можно установить, это не только ведение сельскохозяйственного производства, но и создание защитных лесных насаждений, научно-исследовательские, учебные и иные цели, связанные с сель- ш скохозяйственным производством. Учитывая это, в определении, предлагаемом н в научной литературе, следует уточнить, что земли сельскохозяйственного на- С
а
значения предназначены и используются для ведения сельскохозяйственного т
о
производства и осуществления иных видов деятельности, связанной с сель- к
о
скохозяйственным производством. Необходимо согласиться с заменой термина о' «сельское хозяйство» в определении земель сельскохозяйственного назначения | на термин «сельскохозяйственное производство», т. к. именно последний более о
точно определяет их целевое назначение и применяется при определении целей нн
о
использования этих земель в ст. 78 ЗК РФ. Такая редакция понятия «земли Ю сельскохозяйственного назначения» соответствует правилам юридической и техники, поскольку при формулировании дефиниции употребляются термины, С
к
содержащиеся в других правовых нормах, устанавливающих режим использо- а вания этих земель. Л
Значимым в предложенном выше определении является и уточнение ме- | стоположения данных земель. Исключив положение, определяющее, что эти • земли находятся за границами населенного пункта, авторы указали, что они 68 отграничены от земель иного целевого назначения в порядке, установленном ^ законодательством РФ. К сожалению, действующим законодательством не уста- 2 навливается порядок отграничения земель одной категории от другой. Хотя в ЗК РФ и содержится ст. 8 «Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую», в ней урегулированы отношения по переводу земель из одной категории в другую. В ранее действующих нормах в Градостроительного кодекса РФ (далее — ГсК РФ) определялось, что на картах (схемах) использования территории Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных 197
образований отображаются границы земель различных категорий, в т. ч. и сельскохозяйственного назначения (подп. 1 п. 10 ст. 10, подп. 3 п. 6 ст. 14, подп. 2 п. 4 ст. 19 ГсК РФ). Однако Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»11 редакция данных статей была изменена. На картах, включаемых в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципального района отображаются, в частности, особые экономические зоны; особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; территории объектов культурного наследия; зоны с особыми условиями использования территорий (п. 9 ст. 10, п. 9 ст. 10, п. 6 ст. 19 ГсК РФ). Границы земель различных категорий на этих картах не отображаются, следовательно, предлагаемое определение земель сельскохозяйственного назначения требует уточнения в связи с изменением действующего законодательства.
Следует иметь в виду, что в настоящее время подготовлен и обсуждается проект федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"»12, предусматривающего территориальное зонирование (границы территориальных зон будут определяться на карте градостроительного зонирования). В ст. 81 проекта закона «Зоны сельскохозяйственного назначения» определяется состав земель, включаемых в зону сельскохозяйственного назначения, который не отличается от состава категории таких земель, предусмотренного в п. 2 ст. 77 ЗК РФ. Таким образом, предлагаемое выше определение земель сельскохозяйственного назначения будет значимым и в случае принятия этого проекта Закона.
В ЗК РФ содержится не только определение земель сельскохозяйственного назначения, но и устанавливается их состав, в который включаются сельскохозяйственные угодья и иные земли, в частности, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п. 1 ст. 79 ЗК РФ). Приоритет их охраны как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества является одним из принципов земельного законодательства. Как отмечает С.А. Боголюбов, земли сельскохозяйственного назначения не случайно выделены законодателем в особую — первую категорию земель, и весьма обоснованно именно в этой категории особой охране и специальному режиму использования подлежат именно сельскохозяйственные угодья — сердцевина сельскохозяйственных земель13. Правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения в большей степени определяется режимом использования сельскохозяйственных угодий14. Земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства,
хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, имеют смешанный режим использования15.
Сельскохозяйственные угодья различаются между собой по видам культивируемых групп растений и способу воздействия на землю и растения, т.е. комплексу применяемых агротехнических мероприятий16 и с учетом этого разграничиваются на пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). В земельном законодательстве не содержится определения этих земель. На основе анализа определений видов сельскохозяйственных угодий, предлагаемых в Постановлении Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 г. № 104 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплек-са»17, в научной литературе высказывается мнение о целесообразности уточнения в законодательстве структуры сельскохозяйственных угодий и закрепления понятий «пашня», «сенокос», «пастбище», «залежь», «земли, занятые многолетними насаждениями» с учетом их экономического значения. Под пашней следует признавать сельскохозяйственные угодья, систематически обрабатываемые и используемые под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, чистые пары и земельные участки, занятые парниками и теплицами; сенокос — это сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для сенокошения; пастбище — сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса сельскохозяйственных животных; земли, занятые многолетними насаждениями, — сельскохозяйственные угодья, занятые искусственными насаждениями древесных, кустарниковых и травя- ш нистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, н технической и лекарственной продукции; залежь — земельный участок, ранее С
а
используемый под пашню, но более одного года не используемый под посевы т
о
сельскохозяйственных культур и не подготовленный под пар. Предлагается за- к
о
крепить и понятие «неудобные земли». Такими являются солончаки, солонцы, о' сильно выщелочные и смытые земли, каменистые и другие, которые могут быть | использованы для ведения сельскохозяйственного производства в будущем. Счи- о
тают целесообразным восстановить и понятие «земли, непригодные для ведения нн
о
сельского хозяйства», которое ранее использовалось в ЗК РФ. К этим землям Ю следует относить овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие, не и используемые для сельскохозяйственного производства земли, и рассматривать С
к
их как виды сельскохозяйственных угодий18. а
Вряд ли предлагаемые определения видов сельскохозяйственных угодий сле- Л дует помещать в кодифицированной акт — ЗК РФ. Думается целесообразно поме- | стить их в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель • и земельных участков из одной категории в другую» (в ред. от 19 июня 2011 г. 68 № 246-ФЗ)19, в котором определены условия и порядок такого перевода. В част- ^ ности, в отношении земель сельскохозяйственного назначения устанавливается, 2 что перевод их в иные категории допускается лишь в исключительных случаях, например, связанных с консервацией земель, с установлением или изменением черты населенных пунктов. Более строгий режим установлен в отношении земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 % и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйствен- 199
ных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ. Перевод их в другую категорию не допускается, за исключением отдельных случаев, таких как установление или изменение черты населенных пунктов; выполнение международных обязательств Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель20. Однако при этом в действующем законодательстве не определяются ни порядок, ни условия перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой, что свидетельствует о несоблюдении одного из правил юридической техники — отсутствие закрепленного в законодательстве механизма реализации права.
Решение указанной проблемы предлагается в проекте федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"». В нем предусматривается отмена категорий земель, вводится несколько территориальных зон, в т. ч. сельскохозяйственного назначения. Виды разрешенного использования земельных участков в этой зоне указываются в сельскохозяйственном регламенте в соответствии с классификатором видов разрешенного использования, содержащих описание каждого из них. Классификатор утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В научной литературе разрешенное использование определяется как совокуп-2 ность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земель? ного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов со недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии | с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством21. I Следовательно, виды сельскохозяйственных угодий — это и есть разрешенное | использование земель в зоне сельскохозяйственного назначения. Перевести
го
| земельный участок из одной территориальной зоны в другую возможно в по-
§ рядке принятия и утверждения правил землепользования и застройки (ст. 31
| и 32 ГсК РФ). Что касается видов разрешенного использования, то основные и вспомогательные выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений
ной и согласования правообладателями земельных участков (п. 4 ст. 37 ГсК РФ)22.
ж Учитывая эколого-экономическую значимость сельскохозяйственных угодий,
| необходимо законодательно закрепить разрешительную процедуру изменения
I вида сельскохозяйственных угодий на основании землеустроительных докумен-
1 тов. Целесообразно установить эту процедуру в Федеральном законе «О переводе
0
° земель и земельных участков из одной категории в другую», т. к. в нем опреде-
(Го
¿5 ляется процедура изменения целевого назначения земельных участков, для
1 чего поместить в Законе определения различных видов сельскохозяйственных | угодий. Возможно предложить и иное правовое регулирование этих отношений,
например, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающим особый режим использования земель сельскохозяйственного назначения.
Анализируя земельное законодательство с точки зрения соблюдения приемов юридической техники, необходимо обратить внимание на то, что законодатель не 200 всегда последовательно использует отдельные термины, что явно снижает каче-
ство нормативного правового акта. Так, например, в ЗК РФ недостаточно четко и последовательно используется термин «земли сельскохозяйственного назначения». Наряду с ним применимы термины «сельскохозяйственные земли», «земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства», «земельные участки для осуществления сельскохозяйственного производства» (подп. 2, 4 п. 2 ст. 45, подп. 2, 4 п. 2 ст. 46, п. 1 ст. 68). Анализ соответствующих статьей ЗК РФ позволяет судить о том, что речь идет о землях сельскохозяйственного назначения или о земельных участках в составе этих земель23.
Непоследовательное использование указанных понятий порождает научные дискуссии. Анализируя действующее законодательство, Г.Е. Быстров отмечает, что «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования» — не тождественные понятия24. К.Х. Ибрагимов полагает, что существует необходимость отождествления понятий «земли сельскохозяйственного назначения» и «земли сельскохозяйственного использования»25. При этом авторы не принимают во внимание то обстоятельство, что в законодательстве отсутствует термин «земли сельскохозяйственного использования»26. Дискуссия имеет более научное значение, хотя с точки зрения правоприменения значимо разграничение этих понятий в целях определения режима использования данных земель.
Непоследовательно в законодательстве применяются и иные термины. Так, согласно ст. 67 ЗК РФ осуществляется государственный мониторинг земель. Учитывая его специфику в отношении земель сельскохозяйственного назначения, в Федеральном законе от 16 июня 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ш ред. от 19 июня 2011 г. № 248-ФЗ)27 предусматривается мониторинг плодородия н земель сельскохозяйственного назначения. В целях обеспечения реализации этой С
а
нормы была разработана Концепция развития государственного мониторинга т
о
земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предо- к
о
ставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, о' и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на | период до 2020 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30 июля о 2010 г. № 1292-р28 (далее — Концепция), в которой определены цели, задачи и н
о
направления работ по осуществлению государственного мониторинга земель Ю сельскохозяйственного назначения. д
Финансирование мероприятий по охране земель, в т. ч. по их мониторингу, с
к
предусматривается Федеральной целевой программой «Сохранение и восстанов- а ление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд- Л шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период | до 2013 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 февраля • 2006 г. № 9929 (далее — Программа). В соответствии с Программой бюджетные 68 средства выделяются на организацию мониторинга плодородия почв земель сель- ^ скохозяйственного назначения и формирование информационной базы данных 2 по плодородию почв земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, в нормативных правовых актах предусматривается осуществление мониторинга земель, государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Возникает вопрос: какой из терминов более точно отражает суть 201
осуществляемых мероприятий? В Концепции предлагается определение мониторинга земель сельскохозяйственного назначения как системы оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений (аэрокосмическая съемка, наземные, гидрометеорологические, статистические наблюдения) за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, как природного и производственного объекта для ведения сельского хозяйства, их хозяйственным использованием, и обследование этих земель, почв и их растительного покрова, проводимых с определенной периодичностью. Мониторинг земель сельскохозяйственного назначения определяется в широком смысле, включает наблюдение не только за изменением плодородием почв, но и изменением их площадей.
В Законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» предусматривается осуществление мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, что соответствует цели данного Закона — установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в т. ч. арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности (ст. 2). Однако не учитывается состояние земельных ресурсов, происходящие негативные процессы, влекущие сокращение их площадей, на что обращается внимание в ежегодных Государственных (национальных) докладах о состоянии земель в Российской Федерации. Так, только в 2010 г. площади земель сельскохозяйственного назначения сократились на 6,6 млн га30, что непосредственно связано с обеспечением продовольственной безопасности государства. Расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель — одно из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации31.
В Программе предусматривается финансирование мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Необходимо обратить внимание на то, что среди объектов земельных отношений, перечисленных в ст. 6 ЗК РФ, почвы не называются. Однако согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ)32 почвы являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. В п. 1 ст. 13 ЗК РФ среди обязанностей правообладателей земельных участков называется проведение мероприятий по сохранению почв и их плодородия. В научной литературе неоднократно предпринимались попытки разграничить понятия «земля» и «почвы». Многие авторы сходятся во мнении, что эти понятия являются неравнозначными33, хотя существует и иная точка зрения. Так, Ю.Г. Жариков считает, что самостоятельное существование понятия «почва» допустимо, т. к. это не изменяет существа правоотношений, однако не всегда целесообразно. При использовании термина «охрана земли» в отношении земель сельскохозяйственного назначения он тождествен понятию «охрана почв»34. Авторы Комментария к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», предлагая определение понятия «земля», указывают, что «почва» — смежное с ним понятие35. В нормативных правовых актах в отношении земель сельскохозяйственного на-
значения эти понятия используются как тождественные, т. к. целью их охраны в первую очередь является сохранение плодородия почв. Несмотря на то, что применительно к землям сельскохозяйственного назначения понятия «земля» и «почва» применяются достаточно часто как тождественные, именно термин «мониторинг земель сельскохозяйственного назначения» более полно отражает суть тех действий, которые должны осуществляться в отношении этих земель, т. к. предполагается наблюдение не только за состояниям плодородия почв, но и рациональным использованием земель. Поскольку в Концепции предлагается широкое понятие мониторинга, то и в Программе следует предусматривать финансирование не только мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, но и наблюдения за эффективным их использованием.
Повышение эффективности использования земель — одна из целей государственной политики по управлению земельным фондом36. Термин «эффективное использование земель» применяется и в нормативных правовых актах, например, в преамбуле Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (в ред. от 28 ноября 2011 г. № 337-ФЗ)37. Наряду с термином «эффективное использование земель» достаточно часто в нормативных правовых актах применяется термин «рациональное использование земель» (например, п. 6 ст. 11.9, п. 1 ст. 68 ЗК РФ). Мероприятия по планированию и организации рационального использования земель включаются в понятие «землеустройство»38. Использование земельного участка с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, служит основанием прекращения права на него39. Рациональное использование земель — это направление государственной аграрной политики40. Учитывая достаточно частое применение в нормативных правовых актах понятия «рациональное использование земель», в юридической литературе предлагается его определение как обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами41. Некоторое время назад активно обсуждался вопрос о соотношении понятий «рациональное использование земель» и «их охрана». Большинство авторов придерживались мнения, что эти понятия взаимосвязаны42. Требование рационального использования земли включает в первую очередь охрану земель и особенно почв43. Термин «эффективное использование земель» не определяется ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Это может быть обосновано тем, что данный термин не так часто используется в нормативных правовых актах. Учитывая, что повышение эффективности использования земель наряду с их охраной является целью государственной политики по управлению земельным фондом РФ, необходимы научные исследования, позволяющие определить содержание этого понятия и соотношение его с понятиями «рациональное использование земель» и «их охрана».
Проведенное исследование позволяет судить о том, что не всегда при разработке и принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, грамотно используются правила и приемы юридической техники, следствием чего является непоследовательное применение терминов в законода-
тельстве, наличие неточных дефиниций, что свидетельствует о низкой эффективности правовой политики в этой сфере.
1 См.: ТихомироваЛ.В., ТихомировМ.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 950-951; см. также: Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Государство и право. 2001. № 1. С. 25; Раянов Ф.М. Теория государства и права. Уфа, 1998. С. 147; Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 712 и др.
2 См.: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М., 2010.
3 См.: Муромцев Г.И. Юридическая техника: некоторые аспекты содержания понятия // Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 1999. С. 30-31.
4 См.: Алексеев С.С. Государство и право: начальный курс. М., 1993. С. 125; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 504-505.
5 См., например: Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 12 и далее; Власен-ко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. Иркутск, 1995. С. 70; Законодательная техника: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 5-11.
6 См.: Бабаев В.К. Теория современного советского права: Фрагменты лекций и схемы. Н. Новгород, 1991. С. 76.
7 См.: Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. М., 1958. С. 66-67.
8 См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. С. 237; Минина Е.Л. Земли сельскохозяйственного назначения: Комментарий действующего земельного законодательства Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 4. С. 78; Крассов О.И., Голышев Н.А. О понятии земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2010. № 1. С. 2-8.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2012. № 10, ст. 1154.
10 См.: Крассов О.И., Голышев Н.А. Указ. соч. С. 2-8.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 13, ст. 1688.
12 См.: Российская газета. 2011. 13 окт.
13 См.: Боголюбов С.А. Земельное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 284.
14 См., например, ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 29 июня 2012 г. № 96-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2012. № 27, ст. 3587.
15 См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 62.
16 См.: Организация сельскохозяйственного производства: учебник / под ред. Ф.К. Шакирова. М., g 2000. С. 110.
? 17 См.: Вопросы статистики. 2008. № 3.
g9 18 См.: Крассов О.И., Голышев Н.А. Указ. соч. С. 2-8.
йГ 19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5276; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4594.
ü 20 См. ст. 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в
i другую».
г 21 См.: Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское
t право. 2006. № 4. С. 32-35.
™ 22 Об изменении видов разрешенного использования см.: Бандорин Л.Е. Проблемы выбора вида раз-
° решенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий // Эколо-
й гическое право. 2011. № 3. С. 12-18.
23 См.: Крассов О.И., Голышев Н.А. Указ. соч. С. 2-8. а. 24 См.: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному за-
кону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / под ред. Г.Е. Быстрова и Б.Д. Клюкина. ° М., 2002. С. 402.
| 25 См.: Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 80.
о 26 См.: Крассов О.И., Голышев Н.А. Указ. соч. С. 2-8.
27 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596. g 28 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 32, ст. 4366.
29 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 10, ст. 1101; 2011. № 34, ст. 4978. g 30 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской
0 Федерации в 2010 году. М., 2011. С. 10.
S. 31 См.: Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной
и безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 5, ст. 502.
1 32 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2012. № 26, ст. 3446.
£ 33 См.: Шейнин Л.Б. Почвы как особый объект права государственной собственности (к вопросу о
m почвенно-мелиоративном законодательстве) // Правоведение. 1965. № 2. С. 163; Петров Г.И. Правовая
охрана почв в СССР // Правоведение. 1977. № 3. С. 15; Разгельдеев Н.Т. Правовой режим почв в СССР // Советское государство и право. 1986. № 6. С. 121-126; Мельник Л.А. Правовая охрана почв: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19; Галиновская Е.А. Законодательство стран СНГ и Балтии о почвах // Право и экономика. 1997. № 7-8. С. 96.
34 См.: Жариков Ю.Г. Охрана почв — обязанность землепользователей. М., 1965. С. 3.
35 См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / отв. ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для справ.-правовой системы «Консультант-
204 Плюс», 2010. С. 56.
В.И. Симонов • Некоторые вопросы практики применения законодательства, устанавливающего режим земель
36 См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы: утверждены Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425.
37 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 142; 2011. № 49, ч. 1, ст. 7015.
38 См. ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (в ред. от 18 июня 2011 г. № 242-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26, ст. 2582; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590.
39 См. п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2012. № 27, ст. 3587.
40 См. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2012. № 10, ст. 1154.
41 См.: Дубовик О.Л., Редникова Т.В., Сосновский В.В., Чолтян Л.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2012. С. 10.
42 См.: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов / под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 42; Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 22; Сторожев Н.В. Правовой режим мелиорированных земель. Минск, 1986. С. 66; Тагиров Т.Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алма-Ата, 1980.
43 См.: Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права. М., 1979. С. 1; Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Права на землю сельскохозяйственных предпринимателей // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России: правовые вопросы. М., 1998. С. 112.
В.И. Симонов
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, УСТАНАВЛИВАЮЩЕГО РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Статья посвящена исследованию достаточно сложной и неоднозначной практики применения законодательства, регламентирующего правовой режим земель особо охраняемых территорий.
Ключевые слова: категории земель, земли особо охраняемых территорий, земли рекреационного назначения, земли национальных парков, приватизация земельных участков.
V.I. Simonov
SOME QUESTIONS OF PRACTICE OF APPLICATION LEGISLATION REGULATING THE REGIME OF LAND OF SPECIALLY PROTECTED TERRITORIES
The article is devoted to the study of sufficiently complex and ambiguous practice of application legislation regulating the legal regime of the land of specially protected territories.
Key words: categories of land, land of specially protected territories, recreation lands, land of national parks, privatization of land.
В соответствии с закрепленным в подп. 2 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) принципом земельного законодательства устанавливается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение,
© Симонов Владислав Игоревич, 2012
Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 205
