СОХРАНЕНИЕ МЕЛИОРАТИВНЫХ ЗАЩИТНЫХ ЛЕСНЫХ НАСАЖДЕНИЙ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

 Сохранение мелиоративных защитных лесных насаждений: правовые проблемы и пути их решения

Е.С. Пышьева доцент кафедры правоведения Российского государственного аграрного университета - МСХА имени К.А. Тимирязева, кандидат юридических наук (г. Москва)

Елена Сергеевна Пышьева, pysheva@rgau-msha.ru

На современном этапе развития общества с происходящим быстрым научно-техническим прогрессом и в то же время обостряющимися экологическими проблемами все более актуальным становится вопрос реализации конституционного права человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции Российской Федерации). Как известно, реальному соблюдению, действию любого права человека способствует закрепление в законодательстве юридических гарантий, то есть способов и средств, обеспечивающих претворение в жизнь прав и свобод личности, а также их охрану и защиту в случае нарушения 1. В научной литературе дается множество классификаций юридических гарантий, в том числе применительно к рассматриваемому праву на благоприятную окружающую среду 2. Одной из таких гарантий выступает обязанность правообладателей земельных участков проводить мероприятия по сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений.

Являясь специальной (отраслевой) гарантией, сохранение мелиоративных защитных

лесных насаждений в подпункте 3 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации названо в качестве одной из мер по охране земель. Эта мера была введена Федеральным законом от 27 декабря 2019 года № 477-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования проведения агролесомелиорации» (далее - Закон № 477-ФЗ), вступившим в силу 1 июля 2020 года, и имеет прогрессивное значение.

Защитные лесные насаждения (лесополосы) 3 способствуют рациональному освоению и вовлечению в хозяйственный оборот малопродуктивных и бросовых земель, повышению продуктивности почв, предохраняют от водной и ветровой эрозии, дают древесину, плоды и ягоды, выполняют эстетические функции и многое другое. В районах, подверженных ветровой эрозии и пыльным бурям, сохранность сельскохозяйственных посевов под защитой лесных насаждений в 2-4 раза выше, чем на открытых участках полей 4.

См. Велиева Д.С. Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 154.

Подробнее см. Брусницына С.В. Система юридических гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 19. Вып. 39. С. 10-15.

В тексте настоящей статьи термины «мелиоративные защитные лесные насаждения», «защитные лесные насаждения» и «лесополосы» будут рассматриваться как синонимы.

См. пояснительную записку к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования проведения агролесомелиорации». 2019.

2

3

Правовое регулирование использования и охраны защитных лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного использования, осуществляется Федеральным законом от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее - Закон о мелиорации).

Долгое время в федеральном законодательстве отсутствовали какие-либо правовые средства, способствующие по сохранению и охране защитных лесных насаждений. Возникающие проблемы пытались решить региональные законодатели посредством принятия нормативных правовых актов или отдельных правовых норм, направленных на охрану этих насаждений. Так, законы о защитных лесонасаждениях действуют в Краснодарском, Ставропольском краях, Тамбовской, Волгоградской, Воронежской областях 5. Эти законы регламентируют отношения, связанные с распределением полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, ведением реестра, инвентаризацией защитных лесных насаждений, проведением мероприятий по защитному лесоразведению, реконструкции, сохранению, воспроизводству насаждений и т. д. 6. Например, согласно указанным законам на земельных участках, занятых лесополосами, запрещается: разведение костров, сжигание сухой травы, размещение грузов, рубка деревьев и кустарников, их повреждение и уничтожение, за исключением особых случаев.

Сохранившиеся к настоящему времени насаждения сильно деградированы, нуждаются в проведении санитарных рубок и рубок ухода. Наблюдаются их загрязнение

отходами, повреждение пожарами, самовольные рубки, болезни и вредители и т. п. Часть защитных лесных насаждений расположена на землях, находящихся в неразгра-ниченной государственной собственности. Также требуется проведение общей инвентаризации этих насаждений.

Закон № 477-ФЗ призван разрешить проблемы, сложившиеся в сфере использования и охраны защитных лесных насаждений. Новеллами указанного Закона являются закрепление понятия «мелиоративные защитные лесные насаждения» 7, регламентирование таких функций управления, как государственный учет, содержание и сохранение мелиоративных защитных лесных насаждений. Согласно этому закону на правообладателей земельных участков, занятых лесными насаждениями, возложены новые обязанности - теперь собственники земельных участков обязаны предоставлять в органы власти сведения о таких насаждениях, а все правообладатели - содержать их в надлежащем состоянии, обеспечивающем выполнение полезных функций, проводить мероприятия по сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, а также представлять сведения о проведенных мероприятиях. Аналогичные обязанности по организации мероприятий по сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений должны выполняться и органами государственной власти, и органами местного самоуправления. Введение и реализация указанных положений помогут предотвратить ухудшение состояния насаждений и улучшить окружающую среду в целом. Однако остаются

Смотри:

Закон Тамбовской области от 6 декабря 2012 года № 219-З «О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения в Тамбовской области»; Закон Волгоградской области от 20 декабря 2013 года № 180-ОД «О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения на территории Волгоградской области»;

Закон Ставропольского края от 22 июля 2019 года № 55-кз «О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения на территории Ставропольского края». Подробнее см. Минина Е.Л. Проблема возрождения сельских лесов // Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства: сборник статей / отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2012.С. 110-112.

До 1 июля 2020 года в законодательстве использовался термин «защитные лесные насаждения».

5

6

7

непонятными вопросы привлечения к ответственности за неисполнение перечисленных обязанностей и за подачу недостоверной информации, а также порядок проведения контроля (надзора) в сфере агролесомелиорации. Восполнить эти пробелы можно посредством внесения соответствующих дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и принятия Правительством Российской Федерации соответствующего постановления.

Несмотря на указанные позитивные изменения законодательства, наиболее острой продолжает оставаться проблема определения права собственности на земельные участки под защитными лесными насаждениями, с которой тесно связан вопрос надлежащего содержания и ухода за такими насаждениями.

Истоки проблемы видятся в начавшейся в 1990-е годы земельной реформе. С реорганизацией колхозов и совхозов земли с лесонасаждениями оказались фактически без хозяина, а сами насаждения так и не были переданы кому-либо на баланс 8. Отсюда возник закономерный вопрос: кому же теперь принадлежат лесополосы и земельные участки под ними?

Как следует из содержания статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации, земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Следовательно, земли с расположенными на них защитными лесными насаждениями продолжают находиться в собственности государства. Тем не менее право государственной собственности на значительную их часть по-прежнему остается не разграниченным.

В принятом 17 июля 2001 года Федераль-

ном законе № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» земельные участки, занятые защитными лесонасаждениями, не упоминались. Критерий для разграничения государственной собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, впервые был введен в 2016 году Федеральным законом № 354-ФЗ 9. Таким критерием выступило отнесение указанных земельных участков к собственности субъекта Российской Федерации по остаточному принципу (если они не находятся в собственности Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо не предоставлены физическим или юридическим лицам на ином вещном праве).

До момента разграничения государственной собственности на земельные участки действует общее правило: распоряжение ими осуществляется органами местного самоуправления городского поселения, городского округа или муниципального района 10.

В судебной практике отмечается, что органы местного самоуправления нередко бездействуют, не инициируя перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации процедуру разграничения права государственной собственности на земельные участки под лесополосами, не принимают меры к надлежащей инвентаризации защитных лесополос, земельных участков под ними, не определяют количественное и качественное состояние лесополос. Суды выступают в защиту таких насаждений, признают бездействия органов местного самоуправления противоречащи-

См. Романова О. Приватизация сельскохозяйственных земель и реорганизация сельхозорганизаций в ходе земельной реформы 1991 года. 2020. 111^: https://www.lexpro.ru/analytics/view/1826

Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации».

См. пункт 2 статьи 3.1, пункты 1 и 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

8

ми действующим нормам законодательства и обязывают провести необходимые работы (инвентаризацию земельных участков, составление схем и т. д.) 11.

Осознавая значение защитных насаждений и остроту сложившейся проблемы, некоторые субъекты Российской Федерации находят свой путь решения проблемы не-разграниченной государственной собственности на земельные участки. Так, в 2003 году в Ставропольском крае был принят закон, закрепивший возможность граждан и юридических лиц бесплатно приобрести в собственность земельные участки, расположенные на территории этого субъекта Российской Федерации, из несельскохозяйственных угодий, занятых лесополосами 12. Важно, что при этом необходимо было выполнить условие - сохранить разрешенное использование предоставленных земельных участков. Это условие было включено с целью предотвращения бесконтрольной вырубки лесных насаждений и, соответственно, их защиты.

Однако, несмотря на высокую потенциальную эффективность указанной нормы и предоставляемые из регионального бюджета компенсации на работы по уходу за лесополосами, на практике воспользовались таким правом небольшое количество крупных сельхозтоваропроизводителей 13. Отчасти вследствие этого в ныне действующем Законе Ставропольского края от 9 апреля 2015 года № 36-кз «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений», заменившем старый акт, указанная норма уже не содержится.

Вместе с тем опыт по бесплатной передаче земельных участков в собственность землепользователям, по нашему мнению,

мог бы быть полезен другим субъектам Российской Федерации. Введение указанной меры позволит сохранить лесонасаждения и определить судьбу земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности.

Представляется, что наиболее эффективной формой собственности на земельные участки с расположенными на них лесополосами является государственная собственность, что в целом соответствует общей тенденции оставления государством под своим управлением и распоряжением значительной части природных ресурсов 14. В то же время не должна исключаться и частная собственность как необходимое условие развития рыночной экономики. Такая форма собственности является наиболее благоприятной для небольших лесополос, учитывая в том числе их возможность выступать не только в качестве природных, но и природно-антропогенных объектов. Разумность преобладания публичной собственности над частной подтверждается и приведенным опытом Ставропольского края с практически неудавшейся попыткой перевести земли под насаждениями в частную собственность. Следует учитывать, что защитные лесные насаждения, как правило, занимают большие территории и содержать их одному землепользователю будет весьма затруднительно.

Еще одним способом, который позволит разрешить возникшие проблемы в сфере агролесомелиорации земель и сохранить лесополосы, может стать экономическое стимулирование землепользователей. Государственная поддержка природоохранной и сельскохозяйственной деятельности, имеющей целью экономическое стимули-

13

См. решение Шовгеновского районного суда Республики Адыгея от 22 марта 2011 года № 2-73/2011 по делу

№ 2-73/2011.

Закон Ставропольского края от 1 августа 2003 года № 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае».

См. постановление коллегии Министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 6 июня 2012 года № 04 «О состоянии защитных лесных насаждений в Ставропольском крае и мерах по их сохранению». Анализируя установление форм собственности на природные ресурсы как национальное достояние, М.М. Бринчук отмечает, что наиболее успешно управлять природными ресурсами сможет государство, поскольку оно имеет сбалансированную систему органов (Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 153).

рование природопользователей, предусматривается актами различной отраслевой направленности. Правовой основой выступают Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 17) и Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (статьи 7-17), которые закрепляют основные направления государственной поддержки, а также развивающие их акты налогового и бюджетного законодательства. В частности, государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности может осуществляться посредством содействия в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, обеспечения мероприятий по повышению плодородия почв; поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции на неблагоприятных для такого производства территориях. Причем перечень направлений поддержки в законах не является исчерпывающим. Законодатель отдает это на усмотрение специального законодательства. Способами содействия выступает широкий спектр мер:

• выделение средств из федерального и региональных бюджетов;

• предоставление налоговых льгот, освобождение от уплаты налогов;

• установление определенных видов налоговых режимов;

• льготное кредитование;

• страхование и т. д.

Несмотря на закрепление некоторых мер в специальном законодательстве (налоговом, бюджетном и т. д.) и их высокий экологический потенциал, таких норм явно недостаточно. Причем относительно агролесомелиорации не все из этих мер применяются ввиду отсутствия соответствую-

щих норм права. Таким образом, следует согласиться с мнением ученых-юристов о том, что в России «в экологической сфере (равно как и в аграрной - Е.П.) отсутствует должный уровень экономического стимулирования хозяйствующих субъектов со стороны государства» 15.

Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) специальных налоговых льгот в случае проведения агролесомелиорации не предусматривает. Следует принимать во внимание тот факт, что большинство сельхозтоваропроизводителей перешли на специальный налоговый режим - единый сельскохозяйственный налог. Тем не менее правовой механизм, который позволял бы стимулировать и поощрять таких субъектов к проведению природоохранных мероприятий, в НК РФ не содержится. Представляется, что, в целях снижения налоговой нагрузки на производителей сельхозпродукции, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога, целесообразно закрепить в статье 346.5 НК РФ в качестве расходов, на которые уменьшаются полученные ими доходы, проведение мероприятий по охране земель, включая агролесомелиорацию.

Закономерным и оправданным было бы включение в Закон о мелиорации нормы с перечнем мер экономического стимулирования или направлений государственной поддержки проведения мелиорации земель, в том числе агролесомелиоративных мероприятий.

Таким образом, законодательство о защитных лесных насаждениях продолжает активно развиваться. Увеличивается количество правовых средств, направленных на сохранение и восстановление лесополос (например государственный учет, инвентаризация лесополос, запреты на осуществление определенных видов деятельности на земельных участках, занятых насаждениями). Однако эффективность реализации таких средств можно будет проследить

15 Вагина О.В. Инструменты экономического механизма, способствующие стимулированию хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию // Бизнес, менеджмент и право. 2018. № 1. С. 62.

только в будущем. Дополнительным правовым инструментом в решении вопросов могло бы выступить закрепление на федеральном уровне перечня мер экономического стимулирования. Все это создаст условия для поддержания благоприятной окружающей среды в регионах.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Велиева Д. С. Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. 232 с.

3. Брусницына С. В. Система юридических гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 19. Вып. 39. С. 10-15.

4. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

5. О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования проведения агролесомелиорации : Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 477-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

6. О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования проведения агролесомели-

орации : пояснительная записка к проекту федерального закона № 660621-72019. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/660621-7

7. О мелиорации земель : Федеральный закон от 10 января 1996 года № 4-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

8. О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения в Тамбовской области : Закон Тамбовской области от 6 декабря 2012 года № 219-З // Тамбовская жизнь. 2012. № 103(1335).

9. О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения на территории Волгоградской области : Закон Волгоградской области от 20 декабря 2013 года № 1 80-ОД // Волгоградская правда. 2013. № 244.

10. О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения на территории Ставропольского края : Закон Ставропольского края от 22 июля 2019 года № 55-кз // Волгоградская правда. 2013. № 244.

11. Минина Е. Л. Проблема возрождения сельских лесов // Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства : сборник статей / отв. ред. Е. Л. Минина. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ; ИД «Юриспруденция», 2012. С. 101-114.

12. Романова О. Приватизация сельскохозяйственных земель и реорганизация сельхозорганизаций в ходе земельной реформы 1991 года. 2020. URL: https://www. lexpro.ru/analytics/view/1826 (дата обращения: 20 июня 2021 года).

13. О разграничении государственной собственности на землю : Федеральный закон от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-

рации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 27 (часть II), ст. 4287.

15. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 13264-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4148.

16. Решение Шовгеновского районного суда Республики Адыгея от 22 ноября 2011 года № 2-73/2011 по делу № 2-73/ 2011. ия- https://sudact.ru/regular/doc/X0ZWB FFtqUxB/?regular-txt=&regular-case_doc=2-73 %2F+2011+&regular-lawchunkinfo=&regular-da te_from=&regular-date_to=&regular-workflow_ stage=&regular-area=&regular-court=Шовгено вский+районный+суд+(Республика+Адыгея) &regular-judge=&_=1600615280487

17. Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае : Закон Ставропольского края от 1 августа 2003 года № 28-кз // Ставропольская правда. 2003. № 169.

18. О состоянии защитных лесных на-

саждений в Ставропольском крае и мерах по их сохранению : постановление коллегии Министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 6 июня 2012 года № 04. URL: http://www.rockopedia.ru/index. php?ds=1715912

19. О некоторых вопросах регулирования земельных отношений : Закон Ставропольского края от 9 апреля 2015 года № 36-кз. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Бринчук М. М. Экологическое право : учебник. М. : Эксмо, 2010. 672 с.

21. Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

22. О развитии сельского хозяйства : Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

23. Вагина О. В. Инструменты экономического механизма, способствующие стимулированию хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию // Бизнес, менеджмент и право. 2018. № 1. С. 62-64.

24. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 1 1 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».