CC BY
92
Г. Н. Комкова, Е. В. Бердникова
Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского
(Саратов)
СОДЕРЖАНИЕ ОБЪЕКТА И ПРЕДМЕТА ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ*
Авторы отмечают, что исследовать общественный контроль можно, с одной стороны, как правоотношение, а с другой - как вид социального контроля. В первом случае его объект - это информация как общественное благо или объект правового действия, а предмет - приобретение его участниками субъективных прав и юридических обязанностей, возникающих в процессе их взаимодействия. Во втором случае объектом выступает участник социального взаимодействия, чьи действия и решения наблюдает и оценивает контролирующий субъект, предметом - правовое состояние объекта, определяемое критерием соответствия целям и задачам контрольной деятельности.
В статье исследуется правовой пробел, выражающийся в отсутствии четко закрепленных дефиниций объекта и предмета общественного контроля. По мнению авторов, присутствующий в них термин «публичные полномочия» является абстрактным и провоцирует неоднозначное восприятие определенной части объектов общественного контроля. Анализируется категория «публично значимые функции», используемая как федеральным и региональным законодателем, так и Конституционным Судом РФ. С позиции последнего, данные функции могут выполнять даже неправительственные институты.
Также рассматривается вопрос о возможности включения Президента РФ в перечень изучаемых авторами объектов. Делается вывод о том, что в целом его деятельность не обеспечивается легальными механизмами общественного контроля, хотя в процедуре привлечения главы государства к ответственности заложены отдельные элементы парламентского контроля.
Подчеркивается важность использования конкурсного механизма отбора государственных гражданских служащих при активном участии представителей общественности. Отмечается, что общественный контроль не действует при назначении высших должностных лиц Правительства РФ, а это может негативно сказываться на качестве его работы. Авторы формулируют рекомендации по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: общественный контроль, публичные полномочия, гражданское общество, органы государственной власти, правоотношение, социальный контроль
DOI: 10.34076/2410-2709-2019-4-11-19
Прежде всего отметим, что следует разграничивать понятия «объект общественного контроля», рассматриваемый как теоретико-правовая конструкция, и «объекты общественного контроля» как законодательно установленный перечень органов и организаций, в отношении которых реализуются контрольные мероприятия.
1 Статья выполнена при финансовой поддержке РФФИ и АНО ЭИСИ в рамках научного проекта № 19-011-31018 опн.
В доктрине общественный контроль исследуется как правоотношение либо как вид социального контроля.
Ю. К. Толстой отмечал, что в советской юридической науке объект правоотношения, с одной стороны, рассматривался как то, по поводу чего правоотношение устанавливается, с другой - как то, на что правоотношение направлено [Толстой 1959: 48-49]. Он соглашался с О. С. Иоффе, который определял объект правоотношения как то, на что
правоотношение направлено и что способно реагировать на воздействие правоотношения. Справедливость данной точки зрения он обусловливал четкостью раскрытия служебной роли, выполняемой правоотношением по регулированию общественных отношений. Автор резюмировал: «...Общим объектом правоотношения является то фактическое общественное отношение, на которое правоотношение воздействует; кроме того, у правоотношения может быть специальный объект или предмет в виде вещи или продукта духовного творчества» [Там же: 65]. Подход к рассмотрению объекта правоотношения, выработанный Ю. К. Толстым, позволяет определить в качестве объекта контрольных правоотношений информацию как общественное благо или объект правового действия, т. е. то, по поводу чего правоотношение возникает. Многообразие связей и форм взаимодействия участников общественного контроля обеспечивает динамику информационного обмена, который может выражаться в открытости деятельности его субъектов, получении и предоставлении требуемых сведений, документов, материалов и т. д.
Таким образом, при рассмотрении общественного контроля как правоотношения под его объектом понимается информация, выступающая целью взаимодействия его субъектов. При этом в структуру предмета общественного контроля в общепринятом понимании будет входить приобретение его участниками субъективных прав и юридических обязанностей, возникающих в процессе их взаимодействия.
Исследование общественного контроля как вида социального контроля позволяет представить его как систему процедур и механизмов, предполагающих наблюдение и анализ деятельности объектов со стороны институтов гражданского общества и осуществляемых с целью выявления нормативных отклонений в процессе функционирования властных органов и поддержания либо восстановления нарушенных правовых установлений.
В данном ракурсе объектом общественного контроля будет выступать участник социального взаимодействия, в отношении которого контролирующий субъект реализует мероприятия, связанные с наблюдением
и оценкой его действий и решений. В качестве предмета общественного контроля следует рассматривать правовое состояние объекта, определяемое критерием соответствия целям и задачам контрольной деятельности.
Изучение объектов и предмета общественного контроля, закрепленных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле), позволяет сделать вывод о существенных пробелах, обусловленных отсутствием четких дефиниций рассматриваемых категорий. Например, из определения общественного контроля следует, что его объектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а предмет общественного контроля составляет деятельность указанных органов и организаций. Здесь следует указать на абстрактную нормативность понятия «публичные полномочия», которая обусловливает неоднозначное восприятие определенной части объектов общественной контрольной деятельности.
Несмотря на то что действующие нормативные правовые акты (например, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс административного судопроизводства РФ и др.) часто оперируют указанным термином, в них отнюдь не отражается его содержание. В Кодексе административного судопроизводства РФ используется формулировка «иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями». Исходя из нее получается, что понятие «публичные» шире понятия «государственные». В данном контексте на основе общетеоретических достижений юридической доктрины остается только предполагать, что категорию «публичные полномочия» следует рассматривать через призму понятия «публичное управление», осуществление которого происходит именно посредством реализации конкретных полномочий.
По мнению В. Е. Чиркина, «публичное управление - это нормотворческая, распо-
рядительная, контрольная, организационная и иная деятельность» [Чиркин 2004: 41]. Автор раскрывает публичное управление как результат реализации власти субъектами «в целях приобретения или предоставления каких-то материальных или духовных благ, их ограничения, лишения. Эти блага касаются людей. их коллективов. их интересов». Он относит к субъектам публичного управления государство, действующие от его имени органы и должностных лиц всех уровней государственной власти, органы местного самоуправления и их должно ст-ных лиц, а также органы общественных объединений, если они являются публичными коллективами или содержат элементы публичного коллектива (так называемое общественное корпоративное управление) [Там же: 21-22]. Получается, что публичное управление помимо реализации государственной и муниципальной власти охватывает круг вопросов, которые связаны с удовлетворением общественных потребностей и интересов и решаются также неправительственными органами и организациями.
В законодательстве РФ и подзаконных нормативных актах можно встретить схожую по смыслу с категорией «публичные полномочия» категорию «публично значимые функции». Их синонимичность и сходство общественных отношений, к которым они применяются, позволяют уравнять их в проводимом нами анализе. Тем более что функции того или иного участника правоотношений раскрываются именно через реализацию его полномочий.
Выражение «публично значимые функции» упоминается в многочисленных решениях Конституционного Суда РФ, который неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти. В своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П Суд говорит, что указанные функции могут возлагаться, во-первых, на учреждения, создаваемые органами власти для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, во-вторых, на предприятия, правовое положение ко-
торых определяется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования. Это еще раз подтверждает нашу позицию, что публичные полномочия могут осуществлять не только собственно публично-правовые субъекты - органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и создаваемые ими организации, учреждения, предприятия и т. д. Данный подход в целом соотносится с нашим представлением о публичных полномочиях как об отношениях, связанных с публичным управлением.
Однако в других решениях Конституционный Суд РФ не ограничивается приведенным перечнем носителей публично значимых функций и включает в него субъекты, большинство которых в науке традиционно относят к институтам гражданского общества. Это адвокатура, нотариат, третейские суды, арбитражные управляющие и саморегулируемые организации.
В системе функций государства важное место занимает охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, а деятельность институтов адвокатуры, нотариата как раз напрямую связана с обеспечением защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Осуществление функций от имени государства предопределяет специальный публично-правовой статус нотариусов, а публично-правовой характер деятельности адвокатов обусловлен возложенной на них публичной обязанностью обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), выражаемой в гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи. В контексте реализации правозащитной цели государства рассматривается и третейский суд как институт гражданского общества, наделенный публично значимыми функциями.
Публично-правовая природа саморегулируемых организаций определяется реализацией государственной функции в экономической сфере в части обеспечения свободы экономической деятельности на началах са-
моуправления и автономии, а достижение баланса прав и законных интересов участников экономических отношений детерминируется публично-правовым предназначением арбитражных управляющих.
Таким образом, в понимании Конституционного Суда РФ институты, на которые государство возлагает публичные обязанности по осуществлению обусловленных его правовой природой задач, выполняют публично значимые функции и могут включать в себя даже неподведомственные органам публичной власти организации, в том числе представляющие гражданское общество. Данная трактовка объекта общественного контроля Судом позволяет расширить его границы, включив в него те институты, которые так или иначе связаны с осуществлением публичных функций в государстве. К примеру, можно дополнить перечень неправительственных институтов на основе точки зрения О. В. Романовской. Она говорит о существовании негосударственных организаций, основанных на членстве, имеющих публично-правовое предназначение, и определяет их как «публичные корпорации». По ее мнению, «профессиональная публичная корпорация отличается рядом признаков:
объединение субъектов, обладающих монопольным правом на осуществление определенного вида деятельности, по профессиональному признаку;
привлечение корпорации к управлению общественными отношениями;
возложение обязанностей по выполнению публичных функций;
установление особого государственного контроля за деятельностью самой корпорации;
высокая степень автономии; наличие системы органов управления, характерных для объединений граждан;
наличие дисциплинарной власти по отношению к членам корпорации;
передача полномочий по осуществлению нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных функций по отношению к деятельности, осуществляемой членами корпорации» [Романовская 2010: 11].
Представляется, что по своему главному критерию - выполнение публичных функций, данные корпорации должны быть
включены в содержание объекта общественного контроля.
В последнее время в юридической доктрине идут оживленные дискуссии по поводу научного обоснования и введения в нор-мотворческий оборот категории «юридическое лицо публичного права». По мнению В. Е. Чиркина, данные субъекты публично-правовых отношений:
по своему происхождению представляют публично-правовое образование, которое имеет рецессивные «цивилистические» свойства;
нацелены на реализацию общественных интересов;
обладают властными полномочиями государственной корпоративной власти нор-моустанавливающего, распорядительного и иного характера;
являются носителями прав и обязанностей публичного характера, которые выступают как полномочия по осуществлению публичной власти в предписанных законом формах и объеме;
обладают имуществом; создаются особым путем; имеют определенную степень автономии; создаются и действуют на основе определенного правового акта (актов);
их ответственность имеет не частноправовой, а публично-правовой характер;
в их отношениях всегда присутствует иерархическое начало [Чиркин 2010].
Согласно точке зрения О. И. Тарасова, изучающего административно-правовой статус юридических лиц публичного права, они на основании акта законодательного органа могут наделяться публично-правовыми полномочиями, носящими исполнительно-распорядительный характер. В связи с тем что законодательный орган не обладает исполнительно-распорядительными полномочиями, в данном случае вряд ли можно говорить об использовании законодателем конструкции делегации властных полномочий. Это свидетельствует о том, что юридическое лицо публичного права приобретает их непосредственно, а не от вышестоящего органа [Тарасов 2012: 159].
Синтезируя доктринальный, правотворческий и правоприменительный подходы, можно прийти к логическому выводу о том, что публичные полномочия связаны с ре-
ализацией целей и задач в сфере государственного, муниципального управления для обеспечения общественных интересов и потребностей. Таким образом, общественный контроль может осуществляться, в том числе, в отношении самих же институтов гражданского общества, например нотариата, адвокатуры, саморегулируемых организаций и иных субъектов, осуществляющих на основе закона публичные полномочия, которые затрагивают область аккумулирования общественных интересов. Следует тщательно продумать механизм общественного контроля таких органов, в который обязательно должны быть вовлечены потребители оказываемых данными органами публичных услуг.
Так или иначе, учитывая проведенный анализ, следует акцентировать внимание законодателя на необходимости унификации и конкретизации терминологии, используемой в нормативных правовых актах.
В научной литературе можно встретить различные определения объектов общественного контроля помимо законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. Например, В. В. Гриб рассматривает в качестве объекта общественной контрольной деятельности Президента РФ [Гриб 2016а], систему избирательных комиссий РФ [Гриб 2016Ь], Генеральную прокуратуру РФ и Следственный комитет РФ [Гриб 2016с], субъекты естественных монополий и государственные корпорации [Гриб 2016d], внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования) [Гриб 2016е]. Однако неоправданное расширение перечня объектов общественного контроля может привести к размыванию его сущности и снижению значимости его результатов.
Особый интерес в данном контексте приобретает вопрос о возможности включения в перечень объектов общественного контроля Президента РФ. В Российской Федерации формально отсутствуют правовые механизмы какого-либо контроля деятельности главы государства даже со стороны парламентских органов, если учесть его особый правовой статус, включающий в себя допол-
нительную гарантию в виде иммунитета. Отрешение Президента РФ от должности, по нашему мнению, может рассматриваться не как отдельная форма парламентского контроля, а как форма его конституционно-правовой ответственности. В принципе некоторые элементы парламентского контроля заложены в механизме привлечения главы государства к ответственности, когда после выдвижения обвинения против него Государственной Думой Федерального Собрания создается специальная комиссия, которая оценивает помимо соблюдения процедурных правил и фактическую обоснованность выдвинутых обвинений (ст. 177-178 Регламента Государственной Думы Феде-
Неоправданное расширение перечня объектов общественного контроля может привести к размыванию его сущности и снижению значимости его результатов
рального Собрания Российской Федерации). Получается, что процедуры парламентского контроля запускаются уже в процессе привлечения к ответственности, что является очевидной особенностью рассматриваемого нами правоотношения.
Затрагивая вопрос об участии общественности в осуществлении контроля за деятельностью главы государства, следует констатировать, что представительная природа мандата Президента РФ не предусматривает института народного отзыва, а создаваемые при главе государства советы, образуемые с привлечением представителей общественности, выполняют скорее консультативную функцию, нежели контрольную. Сказанное означает, что в целом деятельность Президента РФ практически не обеспечивается легальными механизмами общественного контроля.
Вместе с тем В. В. Гриб все же выделяет возможные формы такого контроля, включающие общественный мониторинг, предоставление информации о деятельности Президента РФ (функционирование официального сайта и пресс-службы, предоставление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и т. д.), опрос граждан о деятельности
Президента РФ, организацию систематических встреч с населением, представителями общественности и средств массовой информации, участие представителей общественности в советах, созданных при Президенте РФ [Гриб 2016а].
К этому перечню можно добавить еще одну форму - возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов указов Президента РФ, которые размещаются на сайте regulation.gov.ru в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Также зарегистрированные пользователи на этом сайте могут участвовать в обсуждении проектов указов Президента РФ, однако данная процедура нормативно нигде не закреплена, что является очевидным пробелом в правовом регулировании. Поэтому следует согласиться с мнением о том, что необходима дополнительная правовая регламентация общественного контроля, осуществляемого в отношении Президента РФ, в частности обязательного учета мнений граждан, высказанных ими в ходе обсуждения проектов указов главы государства, а также оценки ими деятельности консультативных и совещательных органов, созданных при Президенте РФ.
Региональная модель нормативной характеристики объекта общественного контроля в принципе не отличается от изложенной в Законе об общественном контроле. Причем только небольшая часть законодательных актов субъектов РФ включает указание на объект контроля.
Так, в законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» под объектами понимаются органы государственной власти Республики Саха (Якутия), органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль. Фактически законодатель, опустив формулировку «публичные полномочия», определил неограниченный круг органов и организаций, в том числе непубличных образований, в отношении которых может осуществляться общественный контроль.
В отдельных субъектах РФ в число объектов не входят муниципальные органы власти. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре объектами общественного контроля являются только «органы государственной власти автономного округа, государственные организации автономного округа, иные организации в соответствии с федеральными законами».
Еще одна интересная трактовка представлена в законодательстве Еврейской автономной области, где объектами признаются деятельность органов и организаций, а также издаваемые ими акты и принимаемые решения. Данный подход представляет собой результат искаженного юридического понимания системы общественного контроля, при котором объект контроля отождествляется с его предметом. Помимо всего прочего региональный законодатель почему-то разделяет понятия деятельности органа и издания актов и принятия решений, что по существу абсолютно неоправданно, так как содержание деятельности органа или организации как раз и состоит в издании актов и принятии решений.
Возвращаясь к Закону об общественном контроле, следует отметить и необоснованное исключение из числа объектов общественного контроля должностных лиц указанных в его определении органов и организаций, что в процессе правоприменения данного нормативного правового акта может привести к исключению ответственности проверяемых. Это обстоятельство кажется нам не вполне уместным, поскольку принятие решений как предмет общественного контроля осуществляется не только коллегиально органом и организацией, но и отдельными представителями власти - депутатами, судьями, министрами и пр., т. е. лицами, наделенными публично-правовыми полномочиями.
Существует еще одна проблема. По сути, общественный контроль должен быть направлен не только на деятельность публичных органов, но и на процесс их формирования (выборы или назначение). Однако федеральный законодатель частично обошел данный вопрос, исключив из сферы действия Закона об общественном контроле выборные и референдумные правоотношения, что может рассматриваться как серьезный пробел в правовом регулировании
общественного контроля. На наш взгляд, институт наблюдения за выборами, регламентированный Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», представляет собой не что иное, как форму общественного контроля за формированием органов государственной власти и органов местного самоуправления. Закон об общественном контроле имеет системообразующий характер для всего законодательства, регулирующего общественную контрольную деятельность, и потому необходимо было не исключать сферу выборных правоотношений из предмета его действия, а, наоборот, указать на возможность осуществления общественного контроля за формированием органов публичной власти со ссылкой на избирательное законодательство.
Более сложный вопрос находится в плоскости формирования публичных органов и организаций, осуществляемого в порядке назначения. Необходимость повышения качества и профессионализма должностных лиц обусловливает преимущественное использование конкурсного механизма их отбора при активном участии представителей общественности, которые включаются в состав квалификационных органов.
Например, в состав конкурсной комиссии по отбору государственных гражданских служащих, для которых предусмотрен конкурсный порядок назначения, должны входить представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов по вопросам, связанным с гражданской службой. Причем число независимых экспертов в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии. Кроме того, в состав конкурсной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, а также в органе исполнительной власти субъекта РФ, при которых образованы общественные советы, наряду с указанными выше лицами включаются представители данных обще-
ственных советов. Таким образом, конкурсный отбор государственных гражданских служащих, предполагающий участие общественности в образовании отборочных комиссий, является одной из основных форм реализации общественного контроля в сфере формирования органов государственной власти и иных государственных органов.
Однако для ряда должностных лиц органов государственной власти конкурсный механизм не применяется, что формально и фактически нивелирует возможность осуществления общественного контроля. Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» при формировании Правительства РФ кандидатура его председателя согласуется Президентом РФ только с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания, а его заместители и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению председателя Правительства РФ из числа граждан Российской Федерации вообще без какого-либо согласования. Другими словами, при назначении высших должностных лиц Правительства РФ общественный контрольный механизм не действует, что может негативно сказываться на уровне легитимности общественного восприятия данного органа, а также качестве его работы.
Исходя из сказанного, считаем особо важным дополнить содержание объекта общественного контроля указанием на должно ст-ных лиц подконтрольных органов и организаций, а также расширить предметную область контроля формированием указанных органов. В связи с этим целесообразно включить в содержание общественного контроля и контроль за формированием Правительства РФ. Он может включать в себя предварительное согласование Президентом РФ кандидатур на должность министров с профильными институтами гражданского общества, например министра просвещения - с Общероссийским родительским собранием, министра экономики - с Торгово-промышленной палатой и т. д. Такое предварительное консультирование поможет сформировать высший исполнительный орган, чьи решения в большей степени будут поддержаны общественностью.
Список литературы
Гриб В. В. Президент РФ - объект общественного контроля? // Конституционное и муниципальное право. 2016а. № 8. С. 34-36.
Гриб В. В. Система избирательных комиссий РФ как объект общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2016b. № 11. С. 42-46.
Гриб В. В. Генеральная прокуратура Российской Федерации и Следственный комитет Российской Федерации как объекты общественного контроля // Юридический мир. 2016c. № 9. С. 38-44.
Гриб В. В. Субъекты естественных монополий и государственные корпорации как объекты общественного контроля // Конкурентное право. 2016d. № 4. С. 3-5.
Гриб В. В. Внебюджетные фонды как объекты общественного контроля: Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования // Социальное и пенсионное право. 2016e. № 4. С. 20-26.
Романовская О. В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности профессиональных публичных корпораций в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Пенза, 2010. 43 с.
Тарасов О. И. Проблемы административно-правового статуса российских юридических лиц публичного права // Закон. 2012. № 12. С. 156-162.
Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1959. 88 с.
Чиркин В. Е. Публичное управление: учеб. М.: Юристъ, 2004. 475 с.
Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 22-24.
Галина Николаевна Комкова - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права, декан юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского. 410012, Российская Федерация, Саратов, ул. Астраханская, д. 83. E-mail: [email protected].
Елена Валерьевна Бердникова - кандидат политических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского. 410012, Российская Федерация, Саратов, ул. Астраханская, д. 83. E-mail: [email protected].
The Object and Subject of Public Control in the Russian Federation: Theoretical and Legal Issues
Social control can be considered as a legal relationship, on the one hand, and as a kind of social control, on the other. In the first case, its object is information as a public good or object of legal action, and the subject is the acquisition by its participants of subjective rights and legal obligations arising during their interaction. In the second case, the object is a participant in social interaction, whose actions and decisions are monitored and evaluated by the supervisory authority, the subject being the legal status of the object, determined by compliance with the goals and objectives of the control activity.
The article examines such legal gap as the absence of clear definitions of the object and subject of public control. According to the authors, the term «public authority», which appears in these definitions, is abstract and makes perception of certain objects of public control ambiguous. The category of «publicly significant functions» used by both the federal and regional legislators and the Constitutional Court of the Russian Federation is analyzed. From the position of the latter, even non-governmental institutions can perform these functions.
The possibility of including the President of the Russian Federation in the list of objects studied by the authors is also being considered. It is concluded that, in general, his activities
are not subject to public control, although there appear certain elements of parliamentary control while bringing the head of state to responsibility.
The importance of competitive selection of civil servants with extensive public participation is emphasized. It is noted that the latter has no effect in appointing senior officials of the Government of the Russian Federation, and this may worsen the quality of its work. The authors give recommendations for improving legislation in this area.
Keywords: public control, public authority, civil society, public authorities, legal relations, social control
References
Chirkin V. Е. Publichnoe upravlenie [Public Administration], Moscow, Yurist, 2004, 475 p.
Chirkin V. Е. Yuridicheskoe litso publichnogo prava [The Legal Entity of Public Law], Journal of Russian Law, 2010, no. 5, pp. 22-24.
Grib V. V. Prezident RF - ob"ekt obshchestvennogo kontrolya? [Is the President of the Russian Federation an Object of Public Control?], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016a, no. 8, pp. 34-36.
Grib V. V. Sistema izbiratel'nykh komissii RF kak ob"ekt obshchestvennogo kontrolya [The System of Election Commissions of the Russian Federation as an Object of Public Control], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016b, no. 11, pp. 42-46.
Grib V. V. General'naya prokuratura Rossiiskoi Federatsii i Sledstvennyi komitet Rossiiskoi Federatsii kak ob"ekty obshchestvennogo kontrolya [The Prosecutor General's Office of the Russian Federation and the Investigative Committee of the Russian Federation as Objects of Public Control], Yuridicheskii mir, 2016c, no. 9, pp. 38-44.
Grib V. V. Sub"ekty estestvennykh monopolii i gosudarstvennye korporatsii kak ob"ekty obshchestvennogo kontrolya [The Subjects of Natural Monopolies and State Corporations as Objects of Public Control], Konkurentnoe pravo, 2016d, no. 4, pp. 3-5.
Grib V. V. Vnebyudzhetnye fondy kak ob"ekty obshchestvennogo kontrolya: Pensionnyi fond RF, negosudarstvennye pensionnye fondy, Fond obyazatel'nogo meditsinskogo stra-khovaniya, Fond sotsial'nogo strakhovaniya [Off-Budget Funds as Objects of Public Control: Pension Fund of the Russian Federation, Non-State Pension Funds, the Mandatory Medical Insurance Fund, the Social Insurance Fund], Sotsial'noe i pensionnoe pravo, 2016e, no. 4, pp. 20-26.
Romanovskaya O. V. Konstitutsionno-pravovye osnovy organizatsii i deyatel'nosti professional'nykh publichnykh korporatsii v Rossiiskoi Federatsii [The Constitutional-Law Foundations of Organization and Activities of Professional Public Corporations in the Russian Federation]: auto-abstract of doct. jur. sc. thesis, Penza, 2010, 43 p.
Tarasov O. I. Problemy administrativno-pravovogo statusa rossiiskikh yuridicheskikh lits publichnogo prava [The Problems of the Administrative-Law Status of Russian Legal Entities of Public Law], Zakon, 2012, no. 12, pp. 156-162.
Tolstoy Yu. K. K teorii pravootnosheniya [To the Theory of Legal Relations], Leningrad, Izd-vo Leningrad. un-ta, 1959, 88 p.
Galina Komkova - doctor of juridical sciences, professor, head of Department of constitutional and municipal law, dean of Faculty of law, Saratov State University. 410012, Russian Federation, Saratov, Astrakhanskaya str., 83. E-mail: [email protected].
Elena Berdnikova - candidate of political sciences, associate professor of Department of constitutional and municipal law, Saratov State University. 410012, Russian Federation, Saratov, Astrakhanskaya str., 83. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 26.04.2019
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.07.2019
