CC BY
52
УДК 342.553
Д. С. Михеев, И. Г. Дудко Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
Общественный контроль и гласность местного самоуправления
Целью работы является исследование механизма принципа гласности на муниципальном уровне. Анализ элементов принципа показывает, что одним из ключевых направлений в его реализации является общественный контроль. Однако данный общественный институт остается недостаточно исследованным. В результате оценки современного состояния общественного контроля авторами выявлена специфика его проведения на муниципальном уровне.
Ключевые слова: местное самоуправление, принципы, гласность, общественный контроль, реализация.
Исследование подготовлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта № 15-33-01364 (Конкурс поддержки молодых ученых 2015 года)
Правовая природа местного самоуправления исходит из того, что это уровень публичной власти наиболее приближен к своему источнику -народу [5, с. 58-59]. Вместе с тем для включения граждан в процессы местной жизни необходимы публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления для населения, возможность общественного контроля со стороны местного сообщества за работой местной власти, а последняя должна при принятии своих решений выявлять и учитывать мнение населения. Перечисленные характеристики охватываются правовым понятием принципа гласности местного самоуправления, реализация которого в современных условиях становится одной из актуальных проблем в муниципальных образованиях.
Гласность способствует развитию активности граждан. Не случайно в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года Президент России отметил возрастающую активность граждан: «Они не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в их решении, понимают, что от их личных усилий многое зависит» [7]. Конечно нельзя подтолкнуть гражданские структуры к активности волевым властным решением, но необходимо создать внятные правовые алгоритмы для этого [3, с. 17-19].
Общественный контроль становится сегодня приоритетным направлением в механизме реализации принципа гласности. Он длительное время был малоисследованным с теоретических позиций и оставался без соответствующего законода-
тельного урегулирования. При подобном состоянии общественный контроль в муниципальной практике представлял из себя достаточно редкое явление.
Немногие ученые обращаются к этой проблеме, хотя сама идея общественного контроля на местном уровне не является новой [4, с. 307]. Косвенно об этом говорил классик российского муни-ципализма Л. А. Велихов в 1928 году, отмечая, что свобода муниципальных органов должна ограничиваться узаконенным вмешательством избирателей [1, с. 119]. Сравнительно недавно стали появляться работы, обосновывающие необходимость общественного контроля, рассмотрения его в качестве самостоятельной формы контроля на местном уровне [9, с. 64].
Известную определенность в данный вопрос внес принятый год назад Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [8]. Однако им были урегулированы правоотношения по общественному контролю как за деятельностью органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. По нашему мнению, общественный контроль в сфере местного самоуправления имеет свои особенности и должен рассматриваться через призму обеспечения гласности.
Субъектами общественного контроля статья 9 упомянутого закона называет общественные палаты всех уровней, начиная с федеральной, региональные и общественные палаты (советы) муниципальных образований. Также для этих целей
Д. С. Михеев, И. Г. Дудко
77
допускается создание общественных наблюдательных комиссий, общественных инспекций, групп общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля.
Говоря о субъектах общественного контроля на местном уровне необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Общественные палаты созданы далеко не во всех муниципалитетах. В некоторых из них образованы и действуют общественные советы, тоже правомочные осуществлять общественный контроль. Однако они, как правило, сформированы самими органами местного самоуправления как некие наблюдательно-совещательные общественные структуры и не имеют целью осуществлять функции общественного контроля, являются зависимыми от органов местной власти. Поэтому центральным субъектом общественного контроля следует признать институт общественных палат муниципальных образований.
Такие органы должны быть сформированы и получить распространение повсеместно, потому что их отсутствие создает затруднения для поступательного развития общественного контроля. По нашему мнению, образование общественных палат необходимо ограничить лишь уровнем городских округов и муниципальных районов. Нецелесообразно создавать их в небольших поселениях. Как известно, в сельских поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, до 100 человек, все наиболее важные местные вопросы решаются гражданами непосредственно на сходе.
Порядок формирования общественных палат муниципальных образований не урегулирован в законе, однако, он должен быть демократичным и предоставлять широкие возможности выдвижения кандидатур в местную общественную палату населению, общественным формированиям муниципального района и городского округа. Правом выдвижения кандидатов в состав муниципальной общественной палаты необходимо наделить зарегистрированные и осуществляющие деятельность в пределах муниципального образования общественные объединения, некоммерческие организации. Также следует исключить из процесса формирования указанных общественных структур органы местного самоуправления, передав эти полномочия общественным палатам регионов.
Общественные объединения признаются базовым институтом гражданского общества. По мнению В. В. Гриба, именно за ними закреплено право
представлять функциональные интересы и выражать волю граждан. Их основным предназначением выступает правозащитная деятельность [2, с. 109-110]. Общественные объединения, созданные в муниципальных образованиях, аккумулируют наиболее активных граждан. Они проявляют заинтересованность и участие в различных местных вопросах, являются наиболее структурированными формированиями граждан, способными осуществлять общественный контроль. Добровольность, лежащая в основе создания общественных объединений и их деятельность, связанная с интересами местных жителей, свидетельствуют о местных общественных объединениях как наиболее подготовленном субъекте общественного контроля. Полагаем, что многие социально ориентированные некоммерческие организации, с уверенностью заявляющие о себе на местах, могут вполне квалифицированно провести общественную проверку или общественную экспертизу.
Решение обозначенной проблемы возможно через внесение соответствующих изменений в федеральный закон либо путем принятия собственных законодательных актов субъектами Российской Федерации. С позиций гласности расширение субъектов общественного контроля позволяет сделать общественную контрольную деятельность наиболее открытой, публичной, создаст дополнительные правовые механизмы для организации нового общественного института. Кроме того, вовлечение дополнительных местных ресурсов в сферу общественного контроля расширит доступ граждан к информации о многих направлениях муниципальной деятельности, обеспечит дополнительные рычаги для населения влиять на принятие решений органами местного самоуправления.
Анализ Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что в нем остался совсем нерешенным вопрос об объектах общественного контроля, не содержится специальной нормы, посвященной этому важному аспекту. Правда, статья 4 закона косвенно упоминает, что общественному контролю подвергается «деятельность органов местного самоуправления, муниципальных организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия». Однако для рядового представителя местного сообщества термин «публичные полномочия» остается неясным. В этой части становится очевидной необходимость конкретизации деятельности, подвергаемой общественному
контролю. Следует понимать, что не вся деятельность органов местного самоуправления должна контролироваться обществом. Например, С. В. Пы-лин относит к объекту общественного контроля деятельность, связанную с осуществлением местного самоуправления, соблюдением, защитой прав и свобод человека и гражданина [6, с. 33].
Отсюда можно сделать однозначный вывод, что общественный контроль должен быть направлен на сферы деятельности муниципальных органов, затрагивающие интересы населения, общественных структур, прав и свобод граждан, безопасность, стабильность развития муниципального образования. Общественный контроль в муниципальной сфере, как того требует принцип гласности местного самоуправления, преследует цель проверки и оценки на территории муниципального образования деятельности муниципальных органов на соответствие общественным интересам. Категория «общественные интересы» должна лечь в основу объекта общественного контроля и найти законодательное закрепление.
Подводя краткие итоги, следует сделать некоторые обобщения. Общественный контроль в механизме реализации принципа гласности местного самоуправления занимает ключевое место. Однако на сегодня остаются неурегулированными многие вопросы в его организации. Часть их должна найти регламентацию в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Законодательные предложения сводятся к следующему:
- дополнить перечень субъектов общественного контроля в местных сообществах, предоставив возможность участвовать в нем, помимо общественных палат и общественных советов муниципальных образований, местным общественным объединениям, некоммерческим организациям;
- исключить возможность формирования общественных палат и общественных советов самими органами местной власти, предоставив это право общественным палатам субъектов Российской Федерации;
- законодательно определить объект общественного контроля, положив в его основу деятельность муниципальных органов по решению вопросов местного значения. Общественный контроль должен осуществлять ее проверку на соответствие общественным интересам.
Ш
1. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства // Говорен-кова Т. Н. Читаем Велихова вместе. М., 1999.
2. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества. М.: Юрист, 2010.
3. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 7.
4. Михеев Д. С. Принцип гласности местного самоуправления: монография / Мар. гос. ун-т. Йошкар-Ола, 2013.
5. Михеева Т. Н Особенности современного института местного самоуправления // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2 (45).
6. Пылин С. В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
7. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014, 5 декабря.
8. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4213.
9. Яичникова Ю. С. Осуществление общественного контроля за органами местного самоуправления // О взаимодействии общественных институтов с представительными органами местного самоуправления / Мар. гос. ун-т. Йошкар-Ола, 2010.
1. Velikhov L. A. Osnovi gorodskogo khozaistva, Govoren-kova Т. N. Chitaem Velikhova vmeste, M., 1999.
2. Grib V. V. Vzaimodeistvie organov gosudarstvennoi vlasti i institutov gragdanskogo obchestva, M.: Yurist, 2010.
3. Mikheev D. S. Vzaimodeistvie gragdan s munizipalnimi organami kak mechanism osuchestvleniya prinzipa glasnosti mestnogo camoupravlenija, Rossiiskaya yustiziya, 2012, No. 7.
4. Mikheev D. S. Prinzip glasnosti mestnogo samoupravle-nija: monografija, Mar. gos. un-t, Yoshkar-Ola, 2013.
5. Mikheeva T. N. Osobennosti sovremennogo instituta mestnogo camoupravlenija, Evrasiiskii juridicheskii journal, 2012, No. 2 (45).
6. Pyulin S. V. Munizipalnyii control: problemi i puti pra-vovogo obespeshenija, Konstituzionnoe i munizipalnoe pravo, 2006, No. 11.
7. Poslanie Presidenta RF Federalnomu Sobraniju RF 4 de-kabrja 2014 goda, Rossiiskaja gaseta, 5 dekabrja.
8. Federalnii zakon ot 21 ijulja 2014 goda № 212-FZ "Ob osnovah obshestvennogo kontrolja v Rossijiskoji Federazii", SZ RF, 2014, No. 30 (shast 1), st. 4213.
9. Yaichnikova J. S. Osushestvlenie obshestvennogo kontrolja za organami mestnogo samoupravlenija, O vzaimodejistvii obshestvennih institutov s predstavitelnimi organami mestnogo samoupravlenija, Mar. gos. un-t, Yoshkar-Ola, 2010.
ft. C. Mmxeeb, H. r. ffyffKO
79
UDK 342.553
D. S. Mikheev, I. G. Dudko Mari State University, Yoshkar-Ola
Public control and transparency of local self-government
The aim of the work is the investigation of the mechanism of the principle of publicity at the municipal level. The analysis of the elements of the principle shows that public control is one of the key directions in its realization. However, this social institution is not sufficiently studied. As a result of assessment of the modern state of public control, the authors have elicited the specific character of its exercise at the municipal level. Legal algorithms were proposed.
Keywords: local self-government, principles, publicity, public control, realization.
