СОДЕРЖАНИЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ СТАДИИ ПОДГОТОВКИ К СУДЕБНОМУ РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ, ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ И ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

СОДЕРЖАНИЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ СТАДИИ ПОДГОТОВКИ К СУДЕБНОМУ РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ, ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ И ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

С. Б. Тимошинова

Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 15 декабря 2018 г.

Аннотация: рассматриваются особенности подготовки административного дела к судебному разбирательству. На основании анализа судебной практики и научной литературы обозначаются проблемы правоприменения глав 13 и 22 КАС РФ с точки .зрения процессуального .значения для рассмотрения административного дела по существу и вынесения законного, справедливого и обоснованного судебного решения.

Ключевые слова: административное судопроизводство, признание незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, предварительное судебное заседание, подготовка дела к судебному разбирательству.

Abstract: the article considers features of preparation of the administrative case for trial. Based on the analysis of judicial practice and scientific literature, the author indicate problem enforcement of law of chapters 13 and 22 of the of Code of Administrative Judicial Proceedings from the point of view of procedure values for administrative review on the merits and rendering a lawful, fair and reasonable court decision.

Key words: Administrative legal proceedings, recognition of unlawful decisions, preliminary court hearing, preparation of a case for trial.

oi

z

o^ Статья 132 Кодекса административного судопроизводстваРФ1 (далее -о КАС РФ) регламентирует обязательность проведения подготовки к су-041 дебному разбирательству по каждому административному делу. Кроме

_того, статья устанавливает цели подготовки к судебному разбиратель-

150 ству — «обеспечение правильного и своевременного рассмотрения адми-_ нистративного дела». Будет справедливым заметить, что цитируемая формулировка является устоявшейся и апробированной с правоприменительных позиций АПК РФ (ч. 1 ст. 133) и ГПК РФ (ч. 1 ст. 147, ст. 148). В связи с этим логично предположить, что такая «общепроцессуальная» категория не должна вызывать неопределенность у правоприменителя.

1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : фе-дер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 28.12.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391 ; 2018. № 1 (ч. 1). Ст. 5. © Тимошинова С. Б., 2019

Г)

В свою очередь, содержание понятий «правильного» и «своевременного» рассмотрения административных дел раскрывается в главе 13 КАС РФ. Представляется обоснованным утверждать, что применительно к

административному судебному процессу в целом и в рамках производ- .

ства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия), возни- . кающих из административных правоотношений, стадия подготовки к

судебному разбирательства имеет свои особенности, а реализация целей м

стадии обусловливает движение административного дела. При этом в |=

научной литературе как в периодике, так и на монографическом уровне 1

проблемы стадии подготовки к судебному разбирательству не рассматри- а ваются, а являются в значительной части объектом внимания учебной

литературы2. о

Административному судебному процессу как виду юридического р

процесса присущи такие его характерные черты, как возможность диф- а

ференциации на стадии их определения в строгой последовательности и и сроках. Д. Н. Бахрах характеризует юридический процесс как сознательную, целенаправленную деятельность, состоящую в реализации

властных полномочий субъектами публичной власти и направленную на о

достижение определенного юридического результата и решение инди- е

видуально-конкретного дела3. Кроме признаков юридического процесса, у

обозначенных в определении, Д. Н. Бахрах особенно отмечает, что как §

промежуточные, так и окончательные итоги процесса закрепляются в 1

официальных документах; аналогичный признак выделяет и С. Н. Ма- о

а>

=1

о х

хина, характеризуя юридический процесс как деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах4.

В связи с этим необходимо согласиться с мнением В. Д. Сорокина, ко- о торый отмечал, что «главнейшим свойством» юридического процесса как а государственно-властной деятельности является «стадийность»5. В науч- и ной литературе выделяются и иные признаки процессуальной стадии, . среди которых можно обозначить следующие:

1. Является самостоятельной частью производства, выделяемой по признаку специальной процессуальной цели, которая подчинена общим процессуальным целям и задачам, что обусловливает, с одной стороны, ^^

2 См., например: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учеб. для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2017 ; Административное судопроизводство : учеб. для студ. высших учеб. заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / А. В. Абсалямов [и др.] ; под ред. В. В. Яркова. М., 2016 ; Зуева Л. Ю. Административное судопроизводство : стадии, сроки, документы. М., 2017.

3 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М., 2000. С. 300.

4 См.: Махина С. Н. Административный процесс : проблемы теории, перспективы правового регулирования / науч. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999. С. 42—44.

5 См.: Сорокин В. Д. Избранные труды / предисл. Д. Н. Бахраха, В. В. Денисенко. СПб., 2005. С. 447-449.

принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как самостоятельного явления6.

2. Последовательно связана с предыдущей и последующей в том числе посредством того, что на каждой последующей стадии проверяется, что было сделано на предыдущей7.

3. Имеет свой круг субъектов.

4. Представляет собой совокупность юридических процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных сроках.

5. Оформляется процессуальным документом, который подводит итог деятельности в рамках конкретной стадии8.

Таким образом, можно привести следующее общетеоретическое понятие «процессуальной стадии» как совокупности процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами9.

Глава 13 КАС РФ устанавливает задачи, сроки и действия сторон по подготовке административного дела к судебному разбирательству. В соответствии со ст. 132 КАС РФ стадия подготовки проводится судьей единолично после принятия административного искового заявления к производству суда с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц. Стадия подготовки административного дела к судебному разбирательству направлена на разрешение следующих задач, а именно определения:

1) правовой природы спорного материального правоотношения;

2) норм права, подлежащих применению в конкретном административном деле;

3) обстоятельств, значимых для дела, посредством действий судьи и лиц, участвующих в деле, направленных на установление юридических

2 фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом о^ характера спорного правоотношения и норм материального права, под-5 лежащих применению в административном деле;

4) состава участников процесса и возможности разбирательства дела _при данном составе суда;

152 5) возможностей по оказанию содействия участвующим в деле лицам _ в представлении доказательств, содействия в примирении сторон.

В научной литературе выделяют и структуру стадии, которая, в свою очередь, включает элементы, которые в теории административного права

6 См.: Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел / А. П. Шергин [и др.]. М., 1985. С. 9.

7 См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и админи-стративно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 8.

8 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 2008. С. 469.

9 См.: Ланг П. П. Элементарная структура юридического процесса // Вопросы экономики и права. 2013. № 56. С. 49-53.

называются этапами10. Под этапом понимают группу взаимосвязанных действий, существующих на каждой стадии11, или действий, объективно группирующихся в однородные объединения для решения конкретной, близлежащей задачи, являющейся промежуточной по отношению к ос- . новной, решаемой на отдельной стадии. Исходя из этого, представляется . возможным в рамках стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству выделить два этапа: во-первых, подготовитель- м ные действия, указанные в ст. 135 КАС РФ; во-вторых, предварительное § судебное заседание, состоящее из процессуальных действий, предусмот- § ренных ст. 138 КАС РФ. §

Подготовка дела к судебному разбирательству в административном процессе начинается с момента вынесения судьей определения с указа- о нием действий, которые следует совершить сторонам и другим лицам, е

ч Т} "О

участвующим в деле, а также сроков совершения этих действий. В связи ж

с этим интересной представляется позиция законодателя, изложенная в 1

ч. 2 ст. 133 КАС РФ, где, по сути, происходит совмещение стадии воз- о

буждения производства по административному иску и подготовки адми- о

нистративного дела к судебному разбирательству посредством издания р

единого процессуального документа. ц

Следует отметить, что общий срок данной стадии законодателем не С

определен. Согласно ст. 134 КАС РФ подготовка административного дела §

к судебному разбирательству проводится в срок, который определяется с 1

учетом обстоятельств, относящихся к конкретному административному о

делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить. Кроме ш

того, п. 57 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября а

2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса адми- 1

нистративного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что о

административный истец или его представитель вправе заявить хода- п

тайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного а

дела, при этом ходатайство рассматривается судом без извещения лиц, и

участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня его . поступления в суд, а определение не подлежит обжалованию отдельно от решения суда12.

В ст. 135 КАС РФ перечислены действия сторон и суда, совершаемые_

при подготовке дела к судебному разбирательству. Активная роль отве- 153

дена суду, который вправе вызывать стороны, их представителей, разъяс--

нять им процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивать административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений.

При этом, руководствуясь ст. 136 КАС РФ, суд вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколь-

10 См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 78.

11 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 541.

12 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.

ко находящихся в производстве суда однородных административных дел, в которых участвуют одни и те же стороны, либо несколько находящихся в производстве суда административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам, либо несколько административных дел по искам различных административных истцов к одному административному ответчику, если признает такое объединение, способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований. Так, суд вправе объединить в одно производство дела об оспаривании одного и того же решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в том числе в случае, если такие решение, действие (бездействие) оспариваются в различных частях и (или) несколькими административными истцами. Интересной, на наш взгляд, представляется норма, которая получила свое закрепление в ст. 136 КАС РФ на стадии подготовки дела к судебному разбирательству — возможность суда в случае противодействия стороны своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству наложить судебный штраф.

В ст. 137 КАС РФ предусмотрена процедура примирения сторон. Исходя из принципа диспозитивности, стороны вправе уже в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству окончить дело соглашением о примирении. Это достигается только в том случае, если действия сторон не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

Следующим этапом подготовки административного дела к судебному разбирательству является предварительное судебное заседание, регламентированное ст. 138 КАС РФ. Как было разъяснено п. 59 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте проведения предварительного судебного заседания по сч правилам главы 9 КАС РФ, ненадлежащее извещение их о времени и месте проведения предварительного судебного заседания является препятствием для его проведения.

154 В определении, направляемом лицам, участвующим в деле, вместе с извещением о проведении предварительного судебного заседания, разъясняется возможность проведения судебного разбирательства данного дела по существу непосредственно после окончания предварительного судебного заседания, в том числе в случае неявки в предварительное судебное заседание кого-либо из лиц, участвующих в деле, и отсутствия их возражений относительно этого (ч. 2 ст. 14, ст. 96, ч. 2 ст. 138, ч. 1 ст. 140 КАС РФ).

Предварительное судебное заседание проводится на завершающем этапе подготовки дела к судебному разбирательству и направлено, по сути, на уточнение позиций сторон и определение перспектив административного дела. Оно позволяет гарантировать надлежащий уровень

Ск

реализации сторонами своих прав, обеспечить оптимизацию процесса и экономию процессуальных средств. Предварительное судебное заседание не связано с рассмотрением административного дела по существу: при его

проведении не должны исследоваться доказательства, устанавливаться .

факты материально-правового значения, взаимное положение сторон и .

другие вопросы, относящиеся к сути спора о праве административном. _

Предварительное судебное заседание проводится в следующих целях: о

1) уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рас- е смотрения и разрешения административного дела (для реализации этой 1 цели суд выносит на обсуждение сторон юридически значимые обстоя- а тельства и разъясняет, кем они должны быть доказаны);

2) определения достаточности имеющихся доказательств по админи- 0 стративному делу, подтверждающих обстоятельства, входящие в предмет р

доказывания (при решении этой задачи суд вправе предложить сторонам а

1

а>

=1

представить дополнительные доказательства);

3) выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением;

4) процессуального закрепления распорядительных действий сторон, о совершенных при подготовке административного дела к судебному раз- о бирательству, проверки их законности и разъяснения последствий их со- Я

о

вершения;

5) выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства (ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Примирение сторон законодатель не случайно выделяет в качестве самостоятельной цели стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Оно возможно и на других стадиях судебного процесса. Однако именно на стадии подготовки и дела к судебному разбирательству оно является наиболее целесообраз- о ным и эффективным. т

Неявка в суд лиц, участвующих в деле, или их представителей, над- и лежащим образом извещенных о времени и месте предварительного су- . дебного заседания, не является препятствием для его проведения. Эти лица могут участвовать в предварительном судебном заседании путем использования системы видео-конференц-связи в соответствии со ст. 142 КАС РФ. О проведенном предварительном судебном заседании составляется протокол в соответствии со ст. 205-206 КАС РФ.

В свою очередь, считаем необходимым отметить, что нормативно-правовое регулирование использования информационных технологий на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству не является достаточно ясным и прозрачным для правоприменения. Интересным представляется совершенно противоположное мнение судов относительно обязательности использования аудиопротоколирова-ния предварительного судебного заседания. Например, Нижегородский областной суд по административному делу об оспаривании бездействия должностного лица по апелляционной жалобе, в обоснование доводов которой административным истцом было обозначено отсутствие аудиозаписи при проведении предварительного судебного заседания, пояснил, что

155

«ведение протокола судебного заседания и аудиозаписи при проведении подготовки дела к судебному разбирательству нормами действующего процессуального законодательства не предусмотрено»13.

Противоположная позиция была обозначена в Апелляционном определении Краснодарского краевого суда по административному делу об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя, в котором судом было указано: «...В силу норм ст. 204 КАС РФ в ходе каждого судебного заседания судов первой и апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также при совершении вне судебного заседания отдельного процессуального действия ведется аудиопротоко-лирование и составляется протокол в письменной форме»14.

Законодатель не устанавливает обязанность судьи проводить предварительное судебное заседание по всем административным делам. Это явствует из п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС РФ, который устанавливает, что судья разрешает вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения. Кроме того, как следует из смысла норм главы 33 КАС РФ, предварительное судебное заседание не проводится по делам упрощенного производства. Аналогичная позиция приведена и в п. 58 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Феде-рации»15. Так, при подготовке административного дела к судебному разбирательству судья вправе провести предварительное судебное заседание. Представляется, что обозначенное в научной литературе выделение в рамках стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству двух этапов может иметь важное практическое значение. Такая позиция находит свое подтверждение в судебной практике. На-,_ пример, Верховным судом Республики Саха (Якутия) было рассмотрено о1 дело по апелляционной жалобе, в которой истец просил отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, обусловленную тем, что ему не была предоставлена возможность сч ознакомления с отзывом административного ответчика, а также нарушением его права на судебную защиту, выразившееся в непроведении судом предварительного судебного заседания. В апелляционном опре-156 делении по рассматриваемому делу судом было справедливо пояснено, что, во-первых, неознакомление с отзывом административного ответчика не является основанием для отмены решения суда. Кроме того, административным истцом могло быть реализовано предоставленное ему в соответствии со ст. 45 КАС РФ право на ознакомление с материалами дела,

13 Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 9 августа 2017 г. по делу № 33а-8053/17. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14 Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 22 сентября 2016 г. по делу № 33-24468/2016. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.

однако представляется наиболее интересным указание суда апелляционной инстанции на то, что подготовка к рассмотрению дела по существу была возможна без проведения предварительного судебного заседания (и была обусловлена пропуском процессуального срока на обращение на 16 . лет)16. В связи с этим логичным будет закрепление в КАС РФ теоретиче- . ских положений, что позволит уточнить содержащееся в ст. 135 КАС РФ _ право судьи на проведение предварительного судебного заседания. При м

этом считаем необходимым предусмотреть возможность в случае необхо- е димости подачи стороной ходатайства о проведении судебного заседания с указанием в таковом вопросов, которые не могут быть разрешены иным способом и на иных стадиях процесса.

ствующие в деле, их представители вправе представлять доказательства,

X

о

В предварительном судебном заседании стороны и другие лица, уча- о

£1 "О

заявлять ходатайства, излагать свои доводы по возникающим в этом за-

0

1

а>

=1

седании вопросам; суд вправе:

а) приостановить производство по административному делу (при наличии оснований, предусмотренных ст. 190-191 КАС РФ);

б) прекратить полностью или в части производство по административ- о ному делу (при наличии оснований, предусмотренных ст. 194 КАС РФ); 0

в) оставить административное исковое заявление без рассмотрения Я при наличии на то оснований (ст. 197 КАС РФ). §

После рассмотрения всех вопросов, вынесенных на предварительное 1

судебное заседание, суд разрешает вопрос о готовности административ- °

ного дела к судебному разбирательству. 1

Признав административное дело подготовленным, суд выносит опре- Ч

деление о назначении административного дела к судебному разбира- и

тельству, в котором указывает: о

— на окончание подготовки административного дела к судебному раз

Г]

157

бирательству; и

— разрешение вопросов о привлечении к участию в данном админи- . стративном деле заинтересованных лиц;

— о соединении или разъединении нескольких требований;

— на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены соответствующие определения;

— определяет время и место проведения судебного заседания в суде первой инстанции.

Вынесение определения о назначении дела к судебному разбирательству означает переход к следующей стадии судебного административного процесса. Этот переход из предварительного судебного заседания в основное может носить непосредственный характер. В соответствии с ч. 2 ст. 139 КАС РФ суд, признав административное дело подготовленным и завершив предварительное судебное заседание, вправе открыть судебное

16 Апелляционное определение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 23 октября 2017 г. по делу №33а-4153/17. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

заседание для судебного разбирательства данного дела по существу, если отсутствуют обстоятельства, препятствующие этому. Однако открыть судебное заседание в первой инстанции по завершении предварительного заседания суд может только при наличии определенной совокупности фактов:

1) в предварительном судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле;

2) эти лица не возражают против продолжения рассмотрения дела и открытия судебного заседания для его разбирательства по существу;

3) дело не требует коллегиального рассмотрения.

В отсутствие этих фактов суд постановляет определение о назначении дела к судебному разбирательству, в котором указывается об извещении сторон и других лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела в судебном заседании, о вызове других участников процесса.

Воронежский государственный университет

Тимошинова С. Б., аспирант кафедры административного и административного процессуального права E-mail: [email protected]

Voronezh State University Timoshinova S. B., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedural Law Department E-mail: [email protected]

158