CC BY
5629. Патриарх предостерег духовенство от формального отношения к своему служению [Электронный ресурс] // URL: https://ria.ru/20170921/ 1505238036.html (дата обращения: 15.06.2021).
О Кулеш Е. А. О Сериченко JL Е.
УДК 342.924.03(470)
С. А. МАЛАХОВ, адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (г. Москва)
S. A. MALAKHOV, Postgraduate student of the Chair of Administrative Law of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotya (Moscow)
СОДЕРЖАНИЕ И ПРИЗНАКИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
CONTENT AND SIGNS OF THE LEGISLATION SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
Аннотация. Статья посвящена определению законодательства об административных правонарушениях как системного образования, обладающего признаками, отличающими его от простой совокупности содержащихся в нём правовых норм. В числе таких признаков рассматривается совокупность элементов, составляющих систему При этом обосновывается, что такими элементами являются административно-деликтные нормы, и осуществляется их классификация. Выявляются связи различных видов административно-деликтных норм, являющихся неотъемлемым признаком, свойственным системе. Формулируется интегративное свойство законодательства об административных правонарушениях как системы, отличающей его от простой совокупности правовых норм, выявляются иные признаки, характеризующие рассматриваемое законодательство как систему. Предполагается, что взгляд законодателя на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и соответствующие законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях как на систему взаимосвязанных правовых норм позволяет избежать имеющихся в действующем законодательстве противоречий, пробелов и необоснованной конкуренции правовых норм.
Ключевые слова: административно-деликтное законодательство, правовые нормы, система, системный подход, элементы системы, административная ответственность.
Abstract. Phe article is devoted to the definition of the legislation on administrative offenses as a systemic formation with features that distinguish it from a simple set of legal norms contained in it. Among such features, the author considers a set of elements that make up the system. At the same time, it is substantiated that such elements are administrative-delictual norms and their classification is carried out. Relationships of various types of administrative-delictual norms are considered as an integral feature of the system. Phe integrative property of the legislation on administrative offenses as a system that distinguishes it from a simple set of legal norms is formulated, other features that characterize the legislation under consideration as a system are identified. P is assumed that the view of the legislator on the Code of the Russian Federation on
Administrative Offenses and the corresponding laws of the constituent entities of the Russian Federation on administrative offenses as a system of interrelated legal norms allows avoiding the contradictions, gaps, and unjustified competition of legal norms existing in the current legislation.
Key words and phrases: administrative-delictual legislation, legal regulations, system, system approach, system elements, administrative responsibility.
В Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отмечается, что на сегодняшний день назрела необходимость модернизации действующего админи-стративно-деликтного законодательства. Одним из аргументов данной позиции авторов Концепции является внесение более 4800 изменений с момента принятия КоАП РФ, которые часто носят бессистемный характер, нарушающий его единство [1].
Многие ученые-административисты считают, что постоянно вносимые в адми-нистративно-деликтное законодательство изменения вызывают многочисленные коллизии, пробелы и необоснованную конкуренцию правовых норм [2, с. 497], [3, с. 24], [4, с. 746]. Они предлагают научно обоснованные и заслуживающие внимания суждения о путях и способах устранения существующих недостатков законодательства об административных правонарушениях, однако не акцентируют внимание на причинах их появления, ограничиваясь указанием на ошибки законодателя, на недостатки в организации правотворческого процесса.
Ошибки в правотворческой деятельности, неопределенность в правоприменительной работе, зачастую нарушающие законные права и интересы субъектов административной ответственности, обусловлены восприятием административно-деликтного законодательства как простой произвольной совокупности правовых норм.
В действительности же законодательство об административных правонарушениях, как и другие отрасли законодательства, на наш взгляд, представляют собой сложно-организованные системы.
Термин «система административно-де-ликтного законодательства» не нашел своего законодательного закрепления, в юридической литературе он встречается достаточно
редко, анализ некоторых определений показывает, что складывается разное понимание его содержания.
Е. В. Евсикова определяет систему законодательства об административных правонарушениях как единую функциональную систему административно-деликтных нормативных правовых актов, базирующуюся на основных общих принципах административно-деликтного права, устойчивых связях актов различного уровня и отраслевой специализации, содержащих основной массив норм административно-деликтного права, в качестве важнейшей единой формы их выражения и официального закрепления [5, с. 261].
Ю. И. Попугаев под административ-но-деликтным законодательством понимает «систему нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке законодательными органами власти Российской Федерации и её субъектов и определяющих, какие деяния относятся к административным правонарушениям, устанавливающих виды административных наказаний за их совершение, общие правила их назначения, а также процессуальный порядок реализации» [6, с. 36].
Критический анализ названных выше определений показывает, что они не отражают всех признаков и свойств административно-деликтного законодательства как системы: во-первых, не определены все признаки, позволяющие отличить систему от простой совокупности элементов; во-вторых, система административно-деликтного законодательства определяется через систему нормативных правовых актов, то есть в данном случае рассматривается только её форма.
Руководствуясь подобным подходом к определению той или иной отрасли законодательства как системы, можно прийти к выводу о том, что уголовное законодательство системой быть признано не может, так
как отсутствует совокупность нормативных правовых актов. Однако, на наш взгляд, отрасли законодательства в России представляют собой системы, имеющие внутреннюю организацию, содержащую взаимосвязанные правовые нормы. Поэтому введение новой или изменение существующей правовой нормы в системе административно-деликт-ного законодательства неизбежно приведет к появлению новых или изменению существующих связей между элементами системы. Понимание этого позволяет избежать ошибок в законодательной деятельности и практике применения рассматриваемой отрасли законодательства.
Адекватное представление законодательства об административных правонарушениях как системного образования с методологической точки зрения основывается на общих представлениях о понятии «система». Так, В. Н. Садовский в своей книге «Основания общей теории систем» провел объемный анализ различных подходов к определению понятия «системы» и перечислил несколько десятков определений, каждое из которых может являться адекватным при исследовании определенных явлений [7, с. 92 -107].
Л. Фон Берталанфи являющийся основоположником общей теории систем, под системой в общем виде понимал комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов [8].
А. И. Уёмов считал следующее: «системой является любой объект, в котором имеют место какие-то свойства, находящиеся в некотором заранее заданном отношении» [9, с. 121].
По мнению других авторов, под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство, создающее новые ин-тегративные свойства, не сводимые к сумме свойств отдельных её элементов [10, с. 11].
Анализ различных представлений о системах позволил выделить достаточные и необходимые признаки, отличающие систему от обыкновенной совокупности компонентов. Обязательные признаки системы
свойственны и для законодательства об административных правонарушениях.
1. Система состоит из совокупности связанных между собой элементов, имеющих определенные свойства, которые предопределяют расположение данных элементов в структуре системы.
Базовым элементом системы админи-стративно-деликтного законодательства является административно-деликтная норма, под которой следует понимать установленное и охраняемое государством правило, которое регулирует общественные отношения, возникающие по поводу совершения административного правонарушения.
Административно-деликтные нормы неоднородны, так как имеют разную юридическую силу, разное назначение и предмет регулирования, в результате образуемых друг с другом связей они формируют структуру законодательства об административных правонарушениях. Структура законодательства - это его внутренняя форма, определяющая устройство, упорядоченное расположение элементов и связей, обеспечивающих целостность и сохранение свойств при внутренних и внешних изменениях.
Иерархическую структуру законодательства об административных правонарушениях определяют административно-деликтные нормы федерального уровня и регионального уровня.
Административно-деликтные нормы федерального уровня имеют приоритет [11]. Связи, образуемые двумя рассматриваемыми видами норм придают системе законодательства об административных правонарушениях согласованность и определяют её иерархичность.
Так как внутренняя структура регионального административно-деликтного законодательства обусловлена КоАП РФ, то она включает в себя аналогичные федеральному уровню законодательства виды адми-нистративно-деликтных норм.
Горизонтальное построение структуры каждого из двух уровней законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации основано на свой-
ствах и связях материальных и процессуальных административно-деликтных норм. Материальные нормы административно-де-ликтного законодательства содержат правила, регулирующие правоотношения между государством и лицом, совершившим административное правонарушение. Процессуальные нормы административно-деликтно-го законодательства регулируют правовые отношения, возникающие между субъектами, вовлеченными в процесс реализации материальных административно-деликтных норм (в ходе производства по делам об административных правонарушениях).
Связь материальных и процессуальных административно-деликтных норм заключается в раскрытии первыми своего охранительного потенциала через процедуры, регулируемые процессуальными нормами. Процессуальные нормы выполняют служебную «обслуживающую» роль в отношениях с материальными. При отсутствии данной связи нивелируется реальная возможность привлечения лица к установленной законом административной ответственности.
По объему содержания правового регулирования административно-деликтные нормы рассматриваются как нормы общего содержания и конкретного содержания.
Административно-деликтные нормы общего содержания регламентируют общие начала двух уровней системы законодательства об административных правонарушениях, именно поэтому законодатель предусмотрел их расположение в первом разделе КоАП РФ «Общие положения». К таким следует отнести административно-деликтные нормы определяющие задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, понятие и признаки административного правонарушения, цели и виды административных наказаний и так далее. Административно-деликтные нормы конкретного содержания регулируют отдельно взятые общественные отношения.
Нормы общего содержания, посредством образуемых ими связей с нормами конкретного содержания, определяют рамки их законодательных установлений. Напри-
мер, в статье 3.2 КоАП РФ определен исчерпывающий перечень видов административных наказаний, предусмотреть какое-либо наказание вне данного перечня в санкциях статей Особенной части КоАП РФ законодатель не может.
В законодательстве об административных правонарушениях одно противоправное деяние может содержать признаки, предусмотренные несколькими административ-но-деликтными нормами, в таком случае принято говорить об их отношении как общей и специальной. В исследованиях общих и специальных уголовно правовых норм отмечают: «При таком соотношении круг общественно опасных деяний, охватываемых специальной нормой, уменьшается, но одновременно увеличивается число её признаков, характеризующих эти асоциальные деяния» [12, с. 63].
Связь данных видов административно-де-ликгных норм характеризуется приоритетом специальной административно-деликгной нормы над общей. Административно-де-ликгная норма, взятая в отрыве от системы законодательства об административных правонарушениях не может отождествляться в качестве общей или специальной, таковыми они становятся только во взаимосвязи между собой.
2. Элементы системы имеют связи с другими элементами различных систем во внешней среде.
Согласно положениям общей теории систем каждая система может быть представлена в виде взаимосвязанной совокупности малых систем, а также в качестве элемента, входящего в состав более крупной системы.
Полагаем, что система законодательства об административных правонарушениях входит в большую систему законодательства России и образует межэлементные связи с другими отраслями законодательства в её составе.
Например, существует связь норм адми-нистративно-деликтного законодательства с Конституционными положениями, устанавливающими различные параметры пра-
вового регулирования административной ответственности. Так, в своей совокупности положения статей второй главы Конституции Российской Федерации во взаимосвязи предопределяют допустимые границы установления административной ответственности законодателем в части, касающейся пределов ограничения прав и свобод человека и гражданина [13].
3. Система характеризуется целостностью и единством, создающим интегратив-ные свойства, не сводимые к сумме свойств отдельных её элементов.
Свойства различных административ-но-деликтных норм и их разнообразные связи являются источником интегративного свойства системы законодательства об административных правонарушениях. На наш взгляд, таковым будет являться способность оказывать управляющее и информационное воздействие на внешнюю среду (среду функционирования), которой являются общественные отношения посредством установления административной деликтности
деяний и правовых последствий их совершения.
Интеграция указанных признаков позволяет сформулировать следующую дефиницию.
Система законодательства об административных правонарушениях - это совокупность взаимосвязанных административ-но-деликтных норм, образующих единство и целостность в форме организованной двухуровневой структуры нормативно-правовых актов, которая приобретает свойства оказывать управляющее и информационное воздействие на общественные отношения посредством установления административной деликтности деяний и правовых последствий их совершения.
Представляется, что такой взгляд на законодательство об административных правонарушениях позволит избежать указанных выше законодательных дефектов, будет способствовать адекватному уяснению, толкованию и применению этого законодательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. СПС «КонсультантПлюс».
2. Макарейко Н. В. Коллизии института административной ответственности // Юридическая техника. 2017. № 11. С. 492-497.
3. Попугаев Ю. И. Сущность и классификация коллизий (конкуренции) административно-де-ликтных норм // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной 70-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Аврутина Юрия Ефремовича: в 3 частях. 2017. С. 21-25.
4. Субботин А. М. Административно-деликтное законодательство: актуальные проблемы юридической техники // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 744 - 746.
5. ЕвсиковаЕ. В. Система административно-деликтного законодательства Российской Федерации// Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридичекие науки. 2017. Т. 2(68). № 1.С. 151- 165.
6. Попугаев Ю. И. Административно-деликтное законодательство: состояние, проблемы и направления дальнейшего развития. М. : Юрист, 2020. 352 с.
7. Садовский В. Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М. : Наука, 1974. 276 с.
8. Bertalanffy L. von. General System Theory. Foundations, Develop ment, Applications. N. Y., 1968.
9. Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М. : Мысль, 1978. 272 с.
10. Кардашевский В. В. Основы управления и делопроизвоство в органах внутренних дел: учебное пособие / В. В. Кардашевский; А. А. Морукова, Ю. Н. Сосновская и др. М. : МосУ МВД России, 2013. 180 с.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.01.2021). СПС «КонсультантПлюс».
12. Иногамова-Хегай Л. В. Концептуальные основы конкуренции уголовно-правовых норм: монография. М. : НОРМА, ИНФРА-М, 2015. 287 с.
13. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020. СПС «КонсультантПлюс».
О Малахов С. А.
УДК 342.924.028:341.217(47+57-612СНГ)
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА, главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследова-телъского института МВД России, доктор юридических наук, доцент (г. Москва)
S. Е. PROLETENKOVA, Chief Scientific Officer of Russian National Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Associate Professor (Moscow)
А. П. БЕЛИКОВ, ученый секретарь Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, кандидат юридических наук (г. Москва)
А. P. BELIKOV, Scientific Secretary of Russian National Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law (Moscow)
О КАЧЕСТВЕ И ЭФФЕКТИВНОСТИ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРС ТВ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ON THE QUALITY AND EFFICIENCY OF THE CIS MODEL LEGISLATION IN THE FIELD OF NATIONAL SECURITY
Аннотация. В предлагаемой статье раскрыты основы формирования сектора национальной безопасности в модельном законодательстве стран содружества независимых государств (СНГ). С 2020 года заинтересованными сторонами разрабатывается проект Модельного закона СНГ «О национальной безопасности», анализ, недостатки и механизмы совершенствования которого изложены авторами в настоящей работе. В результате проведенного исследования сделан общий вывод о необходимости существенной переработки документа.
Ключевые слова: модельный закон, национальная безопасность, СНГ, государства - участники СНГ, замечания.
Abstract. Phis article reveals the foundations of the formation of the national security sector in the model legislation of the CIS countries. Since 2020, interested parties have been developing a draft CIS Model Law
