CC BY
38
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24412/2414-3995-2021-1-221-225 © Н.В. Румянцев, В.В. Журавлев, 2021
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
ПОВТОРНОСТЬ СОВЕРШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Николай Викторович Румянцев,
профессор кафедры административного права, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, доктор юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected];
Владимир Вячеславович Журавлев, преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (390043, Рязань, ул. 1-ая Красная, д. 18)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена изучению вопроса становления и развития института повторности совершения административных правонарушений в законодательстве Российской Федерации. Анализируются составы правонарушений в области дорожного движения, содержащие повторность как самостоятельный квалифицирующий признак, на первом, втором и третьем этапах кодификации административно-деликтного законодательства. Предлагаются авторские поправки, направленные на совершенствование административно-правовых норм, содержащихся в Главе 21 проекта нового кодекса об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административное правонарушение, повторность, неоднократность, юридическая ответственность, безопасность дорожного движения, административная ответственность, проект нового КоАП РФ.
REPETITION OF ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC
Nikolay V. Rumyantsev,
Professor of the Department of Administrative Law, Chief Researcher of the Federal Research Institute of the Federal Penal Correction Service of the Russian Federation,
Doctor of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Vladimir V. Zhuravlev,
Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative Activities Ryazan branch of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'
(390043, Ryazan, ul. 1st Krasnaya, d. 18)
Abstract. The article is devoted to the study of the formation and development of the institution of repetition of administrative offenses in the legislation of the Russian Federation. The article analyzes the components of traffic offenses that contain repetition as an independent qualifying feature at the first, second and third stages of the codification of administrative and tort legislation. The authors propose amendments aimed at improving the administrative and legal norms contained in Chapter 21 of the draft new Code of Administrative Offences.
Keywords: administrative offense, repetition, repeatability, legal responsibility, road safety, administrative responsibility, draft of the new Administrative Code of the Russian Federation.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Румянцев Н.В., Журавлев В.В. Повторность движения. Вестник экономической безопасности. 2021;(1):221-5.
Реализация правоохранительной деятельности, направленной на поддержание должного уровня общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, требует от органов государственной власти изучения истоков и природы совершения противоправных деяний, которые позволяют выявить причины девиантного поведения правонарушителей. Системность в вопросе противодействия
совершения административных правонарушений в области дорожного
административной деликтности основывается на комплексном использовании мер убеждения и принуждения. Карательная функция, будучи превалирующим методом государственного управления в правоохранительной сфере, основывается на принципе неотвратимости наказания и является средством общей и частной превенции. Эффективность санкций, независимо от характера правонаруше-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ния, определяется фактом повторного совершения лицом, ранее привлеченным к юридической ответственности, новых деликтов, в основе которых лежит нарушение той же нормы, а равно других норм, имеющих единый родовой объект.
Законодательный подход, выражающийся в ужесточении ответственности за повторно совершаемые деяния, прослеживается еще в правовой системе дореволюционной России. Как отмечают А.С. Телегин и Н.В. Тиунова, с принятием Соборного уложения в 1649 году впервые было закреплено понятие рецидива, а сам «признак повторности совершения деяния был воспринят при квалификации дисциплинарных и административных проступков, заняв укрепительные позиции в распространении административно-преюдициальных норм в современном уголовном законодательстве России» [8, с. 626-628].
В послереволюционной России вопрос повышенной юридической ответственности за совершение повторных правонарушений нередко находил отражение в декретах высших органов исполнительной власти, которые предусматривали возможность наложения как дисциплинарных взысканий, так и судебных наказаний [4-6].
Дальнейшее развитие административно-де-ликтного законодательства привело к принятию в 1984 году первого кодифицированного закона - Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в котором повторность, как элемент, усиливающий санкционное воздействие на правонарушителя, закрепляется в качестве юридического факта, отягчающего ответственность. Законодатели того времени определили рассматриваемый аспект, как повторное совершение в течение одного года однородного административного правонарушения, за которое лицо было подвергнуто административному наказанию1. Следует отметить, что уже в ходе работы над первой кодификацией административ-но-деликтного законодательства его разработчиками повторность рассматривалась в двух плоскостях правоприменения:
1. Как обстоятельство, отягчающее ответственность за совершение однородных правонарушений.
1 См. ст. 35 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (принят ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 25.04.1991).
2. Как обстоятельство, образующее квалифицированный состав правонарушения.
Во втором случае Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержал 14 составов2, 4 из которых посягали на общественных порядок, а 7 на установленный порядок управления в области воинского учета и военной службы. Достаточно интересным, по нашему мнению, являлся факт полного отсутствия в советском административном законодательстве повышенной ответственности за совершение деликтов в области дорожного движения связанных, например, с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, что являлось отражением существовавших на тот момент приоритетов в правоохранительной деятельности органов государственной власти.
Вторая кодификация, проведенная в 2001 году, внесла существенные изменения в администра-тивно-деликтное законодательство, подтверждая высказанное А.П. Шергиным мнение о том, что «общественные отношения, регулируемые административным правом, не являются застывшей константой» [9, с. 175-182] и требуют не только постоянного изучения, но и систематической корректировки, как отражение государственной политики в рассматриваемой сфере управления. Отмеченное развитие административного права затронуло и институт повторности совершения правонарушений. Количество административных проступков, содержащих квалифицированные составы на основе критерия повторности, существенно возросло. Не стали исключением и деликты в области дорожного движения, что, по справедливому утверждению А.П. Калюжного наглядно показывает значимость для государства вопроса регулирования данной сферы общественных отношений, установления повышенной ответственности за их повторное совершение, в целях предупреждения наиболее опасных правонарушений [10], снижения количества дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) и тяжести их последствий.
Развитие института повторности совершения деликтов в рассматриваемой сфере позволяет выделить два основных вектора: предупреждение право-
2 См. ст.ст. 96, 138, 153, 162, 164.2, 164.3, 166.1, 190.2, 190.3, 190.4, 190.5, 190.6, 191, 192 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (принят ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 25.04.1991).
нарушений в сфере учета и эксплуатации транспортных средств (ч. 1.1. ст. 12.1, ч. 3. ст. 12.21.3) и существенно повышающих риск возникновения ДТП, получения травм и гибели участников дорожного движения (ч.ч. 5-6 ст. 12.9, ч. 3 ст. 12.10, ч. 3 ст. 12.12, ч. 5 ст. 12.15, ч. 3.1 ст. 12.16). Отдельно следует упомянуть реализацию института повтор-ности для борьбы с наиболее «грубыми» нарушениями правил дорожного движения: управлением транспортным средством в состоянии опьянения (ст. 12.8) и отказом от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26), которая с 01 июля 2015 года привела к криминализации данных деяний, наделив их признаками уголовного преступления (ст. 264.1 УК РФ). Усиление юридической ответственности за совершение отмеченных деликтов вызвало неоднозначную реакцию как среди ученых, так и в обществе в целом, что до настоящего времени делает использование административной преюдиции в уголовном законодательстве достаточно дискуссионным вопросом, требующим дальнейшего обсуждения.
Процесс создания третьей кодификации адми-нистративно-деликтного законодательства, находящийся в настоящее время на этапе разработки и обсуждения, сохранил вектор развития института повторности правонарушений в области дорожного движения, что является примером попытки решения существующих проблем в правоприменительной практике. Его авторами отмечается целесообразность сохранения в КоАП подхода, предусматривающего выделение в некоторых деликтах повторных нарушений [7], как необходимый элемент профилактики наиболее грубых административных проступков. Так, разработчиками, помимо уже отмеченных составов административных правонарушений, предлагается усилить ответственность водителей, совершивших повторное управление транспортным средством с нарушением правил тонировки стекол (ч. 6 ст. 21.5) и при отсутствии специального права на данный вид деятельности (ч. 2 ст. 21.7). Выразим мнение, что ужесточение мер государственного принуждения к лицам, допускающим повторное управление транспортным средством в условиях отсутствия необходимых навыков, подтвержденных наличием соответствующей категории в водительском удостоверении, представляет несомненную
опасность для охраняемых государством общественных отношений в области дорожного движения. Вполне логичным видится и предлагаемое значительное увеличение административного штрафа (от 20 до 30 тысяч рублей), а также возможность назначения наказания в виде обязательных работ. В это же время концепция усиления административной ответственности за управление транспортным средством, светопропускание стекол которого не соответствует требованиям технического регламента, предложенная в проекте нового КоАП, представляется не столь очевидной. Во-первых, не является бесспорным отнесение данного правонарушения к категории деликтов, находящихся в прямой причинно-следственной связи с ДТП или существенно увеличивающими риск его возникновения. Во-вторых, санкция за его первичное нарушение, предусмотренная как действующим законодательством, так и проектом нового КоАП, составляет минимально возможный денежный штраф в размере пятисот рублей, что ставит под сомнение вопрос отнесения его к категории «грубых» проступков, повторное совершение которых требует повышенного санкцион-ного воздействия на правонарушителя. В-третьих, если разработчики третьей кодификации полагают необходимым усилить борьбу с данными проступками, не является ли более эффективной мерой увеличение суммы денежного штрафа за его первичное совершение (например, до размера, предусмотренного ч. 6 ст. 21.5)? В-четвертых, введение института повторности может помешать реализации достаточно эффективной практики выдачи водителям требования1 об устранении нарушений действующего законодательства (в части приведения светопропу-скаемости стекол транспортного средства в соответствии с положениями технического регламента о безопасности колесных транспортных средств), невыполнение которого влечет возможность привлечения нарушителя по ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ и назначение наказания в виде административного ареста. Приведенная точка зрения соответствует положениям, отраженным разработчиками в концепции, где «совершенствование института административной ответственности требует трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмен-
1 См. ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
та в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические и принудительно-профилактические меры не имели должного воздействия» [7].
Следует отметить, что позитивным предложением, в части развития института повторности, видится внесение в новый КоАП РФ статьи 21.29, предусматривающей назначение наказания в виде лишение специального права на управление транспортными средствами за систематическое (три и более раза) совершение однородных административных правонарушений в области дорожного движения, предусмотренных ч.ч. 3-4 ст. 21.9, ч.ч. 2-3 ст. 21.10, ч.ч. 1-3 ст. 21.12, ч. 2 ст. 21.13, ч.ч. 3-4 ст. 21.14, ч.ч. 5-6 ст. 21.15, ч. 2 ст. 21.16, ст. 21.18. Отмеченные правонарушения представляют значительную общественную опасность, увеличивают риск возникновения ДТП, получения травм и гибели участников дорожного движения. В этой связи, по нашему мнению, введение рассматриваемой нормы является своевременным и необходимым шагом, направленным на обеспечение безопасности рассматриваемой сферы отношений. Вместе с тем, диспозиция ст. 21.29 вызывает определенные вопросы. Во-первых, разработчики проекта не конкретизируют временной период, в течение которого систематическое совершение однородных административных правонарушений образует объективную сторону данного деликта. По общему правилу, устанавливаемому в ст. 3.32 проекта КоАП, лицо считается подвергнутым административному наказанию со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении до истечения одного года со дня окончания исполнения этого постановления. Таким образом, объективную сторону ст. 21.29 образует совершение одного из указанных правонарушений лицом, которое является административно наказанным и несет юридические обременения за ранее дважды совершенные однородные деликты. В связи с изложенным, полагаем, что рассматриваемой норме целесообразно восполнить отмеченный пробел в целях исключения возможности ее двоякого толкования в правоприменительной и судебной практике. Во-вторых, перечень составов административных правонарушений, указанных в ст. 21.29 не является исчерпывающим
и может быть расширен путем включения ряда деликтов, предусматривающих ответственность за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, не имеющим соответствующего права и других.
Подводя итог рассмотренному вопросу отметим, что наиболее существенный толчок в развитии институт повторности административных правонарушений в области дорожного движения получил в период формирования и действия второй кодификации административно-деликтного законодательства. Аварийность на дорогах, обусловленная существенным приростом количества транспортных средств и увеличением числа нарушений ПДД, сопряженная с возрастающим материальным ущербом и гибелью участников дорожного движения, требовала от государства принятия комплекса неотложных мер, направленных на стабилизацию ситуации. Одной из них следует считать применение института повтор-ности, устанавливающего повышенную юридическую ответственность за совершение однородных правонарушений, как средство профилактики ДТП и снижения тяжести их последствий. На сегодняшнем этапе возможно выделить следующие векторы его развития:
1. Криминализация отдельных деликтов и использование административной преюдиции, как основание для уголовного преследования лиц, повторно совершивших однородные правонарушения.
2. Введение квалифицированных составов, содержащих признак повторности, в существующих правонарушениях и усиление административной ответственности.
3. Расширение действия института повторно-сти (неоднократности) в целях формирования новых составов административных правонарушений (например, опасное вождение, систематическое совершение однородных административных правонарушений).
Выразим мнение, что усиление юридической ответственности за правонарушения в области дорожного движения зачастую сталкивается с неоднозначной реакцией как простых граждан, так и ученых-правоведов. В этой связи, применение института повторности должно быть основано на взвешенной оценке степени опасности того или иного деяния создаваемой охраняемым государ-
ством общественным отношениям и применяться в исключительных случаях при невозможности использования других административно-правовых средств.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (принят ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 25.04.1991) // [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс».
4. О мерах воздействия за неаккуратное посещение заседаний и совещаний: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26 апр. 1920 г. / ШЬ: https://wfi.lomasm. ги/русский.декреты_СССР_1917-1992.
5. Об ответственности за нарушение декрета о продаже виноградных, плодово-ягодных и изюм-
ных вин: Декрет Совета Народных Комиссаров от 7 окт. 1921 г. / "ЖЬ: https://wfi.lomasm.гu/русский. декреты_ссср_1917-1992.
6. Об административных взысканиях 1921 года: Декрет Совета Народных Комиссаров / ЦКЬ: https://wfi.lomasm.гu/русский.декреты_ СССР _1917-1992.
7. «Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // [Электронный ресурс] СПС «Консультант-Плюс».
8. Телегин А.С., Тиунова Н.В. Повторность совершения административного правонарушения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2019. № 4. С. 626-650.
9. Шергин А.П. Размышления об администра-тивно-деликтном праве // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 5 (78). С. 175-182.
10. Калюжный Ю.Н. Повторность, как квалифицирующий признак административных деликтов в области дорожного движения // Полицейская и следственная деятельность. 2019. № 2. "ЖЬ: https:// nbpublish.com/libгaгy_гead_aгticle.php?id=29092.
Административное право России. 7-е изд., перераб. и доп. Учебник. Под ред. В.Я. Кикотя, Н.В. Румянцева. 744 с. Гриф МО РФ. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Серия «Dura lex, sed lex».
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
