Содержание и причины нарушения земельного законодательства (на материалах Калачинского района Омской области) Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 332.3:349.41(571.13) Ю.М. Рогатнев, Д.В. Мылкина

Омский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина, Омск

СОДЕРЖАНИЕ И ПРИЧИНЫ НАРУШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (НА МАТЕРИАЛАХ КАЛАЧИНСКОГО РАЙОНА ОМСКОЙ ОБЛАСТИ)

Под причинами, порождающими земельные правонарушения, следует понимать обстоятельства, непосредственно их порождающие. Выявление причин нарушений земельного законодательства - важнейшая задача управления земельными ресурсами, позволяющая корректировать как систему землепользование так и земельных отношений. Рассматривается содержание нарушений земельного законодательства, выявляемых инспекторами Росреестра. Одной из значимых проблем - неоднозначная трактовка содержания нарушений, различие причин и условий использования земли, их определяющих. Зачастую именно условия, а не причины способствуют возникновению нарушений. Если причины все-таки связаны с землепользователем и собственником и вытекают из его проблем, то условия порождает внешняя среда - сама система управления земельными ресурсами и развития экономики и общества. Различие содержания каждого нарушения земельного законодательства опирается именно на причины и условия, порождающие их. Поэтому технология выявления и устранения каждого нарушения имеют существенные различия. Не менее важно при осуществлении этой функции управления земельными ресурсами их предотвращение. Это связано с изучением причин и условий нарушений и созданием правовой и экономической основы их предотвращения.

Ключевые слова: нарушение, причины земельных правонарушений, деятельность по государственному земельному надзору, совершенствование системы земельного надзора.

Введение

Земельным законодательством России определено 15 основных нарушений, связанных с организацией использования земель. Положением о госземнадзоре установлено, что он осуществляется Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором. В статье рассматриваются проблемы, связанные с реализацией государственного земельного надзора Росреестром. Ведомство выявляет нарушения:

- самовольное занятие земельного участка;

- невыполнение требований о переоформлении права постоянного пользования, аренды или приобретении земельных участков в собственность; об использовании земельных участков по целевому назначению и (или) разрешенным использованием;

- неиспользование в течение установленного срока земельных участков;

- нарушение земельного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления при предоставлении земельных участков государственной и муниципальной собственности;

- неиспользование обязанности по приведению земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования;

- невыполнение в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Росреестра [1].

При проведении мероприятий по осуществлению госземнадзора государственные земельные инспектора нередко сталкиваются с рядом проблем и вопросов.

Наиболее сложна проблема ежегодного увеличения количества выявленных правонарушений. Главная причина кроется в несовершенстве земельного законодательст-

© Рогатнев Ю.М., Мылкина Д.В., 2017

ва, которое по-разному понимается и трактуется собственниками и пользователями земельных участков и лицами, уполномоченными для проведения проверки.

Сложности, возникающие в процессе проверок, состоят во взаимоотношении между «проверяющим» и «проверяемым». При осуществлении проверочных действий многие юридические и физические лица проявляют недоверие к инспекторам, даже когда убедятся в подлинности предъявляемых им документов. Зачастую при проверке собственники и пользователи земельных участков не дают специалистам Росреестра провести действия на земельном участке или отказываются предъявить документы, подтверждающие их права на землю, что противоречит законодательству и квалифицируется как воспрепятствование деятельности лица, производящего государственный надзор. Это связано с явным непониманием землепользователя или собственника содержания проводимых действий и сущности выявляемых нарушений. Поэтому значительная часть проблем в осуществлении земельного надзора основывается на непонимании или разной трактовке нарушений земельного законодательства [2].

Основная часть

При осуществлении земельного надзора наиболее сложно правильное и однозначное толкование сущности нарушения. Это обеспечивает беспристрастность, объективность этого процесса и равноправие участвующих сторон. Остановимся на сущности, причинах и поводах нарушения земельного законодательства, отнесенных к сфере полномочий Росреестра. В реальной жизни зачастую собственники и пользователи после выявления инспектором правонарушения не согласны с вменяемым им нарушением: они утверждают, например, что данный земельный участок уже до приобретения использовался с нарушением, за которое они отвечать не должны. Нежелание лиц, привлекаемых к административной ответственности, оплачивать налагаемый штраф, ведет часто к обжалованию действий специалистов Росреестра в суде.

Часто встречаемое объяснение собственников и пользователей о самовольном захвате земельного участка заключается в том, что они считали ничейным используемый земельный участок и не предполагали о происходящих нарушениях чьих-либо прав, указывая на длительное неиспользование участка. Налицо различия в понимании сущности нарушения «самовольного занятия земельного участка» и использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на указанный земельный участок, проверяющим лицом и нарушителем. При нарушении собственником земельного участка (муниципалитетом, государством, юридическим или физическим лицом) обязательного использования формируется ложное представление о его ненужности и бесхозности и провоцирует нарушителя на его захват. Поэтому при выявлении данного нарушения следует считать, что оно может иметь две виновные стороны. Наказание «захватчика» понятно и установлено законодательством, а вторая виновная сторона, как правило, не только не наказывается, но даже не устанавливается. После восстановления статус-кво исходное нарушение не регистрируется и не устраняется, сохраняя повод для нового самовольного занятия земельного участка. Остается и причина нарушения: обоснованная потребность бизнеса или удовлетворения социальных потребностей населения в увеличении земельной площади [3].

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона № 137-Ф3 юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или по своему желанию приобрести земельные участки в собственность до 01.01.2012. При невыполнении этого требования ранее установленные права на земельный участок аннулируются в судебном порядке. Сущность этого нарушения - в отсутствии документов о регистрации прав на земельный участок или договора об

аренде. При отсутствии подобных документов от инспектора, выявившего нарушение, должно быть направлено в адрес юридического и физического лица требование о незамедлительном переоформлении прав. Это предварительный этап осуществления земельного надзора. И только по истечении установленного срока, обозначенного в предписании проверяющего, можно считать факт нарушения окончательно установленным. Процедура переоформления прав вызывает необходимость денежных затрат, но часть физических лиц этих средств не имеет. Если государство или муниципалитет в определенных условиях не обеспечит возмещение подобных затрат, прогнозируются массовые нарушения законодательства, с неясной перспективой их устранения или отказ от прав на земельный участок - экономическое обезземеливание сельского населения. Для государственного подхода к проблеме нужна специальная программа помощи в проведении переоформления прав, в первую очередь для сельскохозяйственных землепользователей и сельского населения.

Невыполнение требований об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием выявить достаточно сложно. Технология проверки основана на сопоставлении параметров фактического использования и учетных записей по конкретному участку. На основании данных земельного учета необходимо установить категорию земель, разрешенное функциональное и целевое назначение, ограничения и обременения в использовании. Сложны и не решены до конца фиксация публичных ограничений и обременений в учетных документах и установление их границ на местности, оставляя возможность ошибок специалистов и оспаривания результатов проверки. Собственник или пользователь земельного участка достаточно определенно представляет его целевое назначение в соответствии с категорией земель, однако разрешенное использование в пределах категорий (более сложное и противоречивое) ему малопонятно. Например, развитие ЛПХ может осуществляться как в пределах земель населенных пунктов, где разрешено строительство жилого дома, так и на землях сельскохозяйственного назначения, где оно в целом запрещено, однако есть исключение, связанное с разрешением в определенных случаях строительства специальных зданий и сооружений. Поэтому при классификации нарушения по поводу использования земельного участка необходимо установление специального назначения здания. Схожая ситуация с границами населенных пунктов, когда разрешенное использование определяется функциональным зонированием и нарушения связаны с характером использования не самого земельного участка, а здания. Подобные противоречия вызывают так называемые «немотивированные» нарушения ввиду недостаточного знания и понимания земельного законодательства населением.

Невыполнение требований, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, проверяется достаточно просто. Однако причины этого нарушения могут иметь достаточно серьезные основания, связанные с непреодолимыми причинами для гражданина или организации или форс-мажорными обстоятельствами. Специалисты зачастую не в состоянии их установить, тем более принять решение о продлении срока. Поэтому решения по поводу данного вида нарушений при несогласии пользователя должны принимать судебные органы. Инспекторы могут осуществлять в основном предварительное изучение проблемы для передачи искового заявления и материалов в суд.

Невыполнение земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находя-

щихся в государственной и муниципальной собственности - наиболее сложное для выявления и устранения нарушение и требует от инспектора принципиальной гражданской позиции. В значительной мере нарушение обусловлено коррупционными мотивами, а не вследствие незнания органами государственной власти и органами местного самоуправления порядка и правил предоставления земельного участка. Поэтому эти нарушения выявляются только на основании заявления граждан или юридических лиц в вышестоящие органы власти, президенту страны, прокуратуру и суды. Фактически выявление данного нарушения связано с контролем определенной сферы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. И возможно при наличии высокой квалификации инспекторов, что связано с необходимостью проверки решений, несомненно, ранее проработанных юридическими службами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Фактически это не по силам специалисту Росреестра на уровне муниципальных образований и даже субъекта Федерации. Следовало бы отнести выявление этого нарушения к компетенции особого органа на уровне субъекта Федерации или федерального округа.

Невыполнение требований, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых - выявляют уже в течение нескольких десятилетий. Детально проработаны порядок и способы его установления. Самый сложный момент - установление даты, до которой землепользователь обязан провести необходимые мероприятия. Основным объяснением пользователя земельного участка в прошлые годы была незавершенность производственного процесса, по этой причине невозможность осуществлять рекультивационные и восстановительные работы. Это позволяло отодвинуть необходимые мероприятия на неопределенный срок. Зачастую выявление нарушения происходит, когда организация, ранее использовавшая земельный участок, исчезла как юридическое лицо, объявило себя банкротом, влилось в другую организацию или изменило название. В этом случае перед специалистом возникает сложная задача по проведению целого расследования, установлению правопреемников, новой управляющей компании. При признании организации банкротом территориальное управление Росреестра обязано участвовать в процедуре предъявления претензий на сумму, необходимую для ликвидации выявленного нарушения (рекультивационные или восстановительные работы), и организовать конкурс для их проведения.

Невыполнение требований, связанных с осуществлением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами территориальных органов по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, - наиболее простое в выявлении нарушение. В этом случае устанавливать и доказывать наличие нарушения не требуется. Однако нужна твердость, воля, честность специалиста при установлении объемов и вида устранения нарушения. Целесообразно для принятия решения о полноте выполнения ранее выданного предписания организовать комиссию по проверке результатов реализации отдельных его положений [4].

В итоге рассмотрения нарушений можно сказать: под причинами, их вызывающими, следует понимать обстоятельства и условия, непосредственно их порождающие. Так, неточное ведение земельно-учетной документации создает возможность использовать плодородие почв, не затрачиваясь на восстановление его производственного и природного потенциала. Отсутствие точного кадастрового учета плодородия - не основание для доказательства недопустимого уровня снижения плодородия и по этой

причине прекращения права пользования этим участком, т.е. изъятия участка у правонарушителя.

В практике понятия «причина» и «условие» весьма относительны и тесно взаимосвязаны. Например, недостаток свободных земель в данной местности - одна из причин, вынуждающих людей на самовольное занятие не используемых земельных участков, а ненадлежащий земельный надзор способствует безнаказанности этих нарушений [5].

Зачастую причиной и условием совершения правонарушения является деятельность органа муниципальной или государственной власти. Гражданин неоднократно просит местную администрацию выделить ему дополнительный земельный участок, прилегающий к имеющемуся, поскольку этот клочок земли пустует и на него нет претендентов, но получает необоснованный и непонятный отказ. В результате деятельность местной администрации - повод, побудивший гражданина совершить земельное правонарушение, а причина кроется в потребности юридических и физических лиц удовлетворить социальные или экономические нужды. Попустительство контролирующих органов (непринятие мер ответственности за самовольное занятие земли) явилось условием, способствующим безнаказанности и совершению самовольных захватов участков в данной местности.

Условие появления части нарушений в имущественной сфере - незначительные размеры штрафов. До изменения земельного законодательства в 2015 г., размер санкций за нарушения не менялся более 5 лет, а размер штрафов зачастую был в разы меньше земельного налога, который оплачивали добросовестные землепользователи. Принятые новые размеры штрафных санкций в большинстве случаев также в недостаточной мере стимулируют нарушителя к надлежащему использованию занимаемого им земельного участка. Таким образом, юридическое и физическое лицо, заплатив штраф, размер которого намного меньше выгоды, приобретаемой от использования земельного участка, продолжает нарушать земельное законодательство (как правило, самовольно или без правоустанавливающих документов занимать земельный участок). В этом же причина относительно невысокого значения показателя устранения выявленных правонарушений. Для лиц, допустивших нарушение земельного законодательства, с экономической точки зрения более выгодно заплатить штраф, нежели организовать использование земли в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Штрафы на основе кадастровой стоимости земли позволяют смягчить недостатки законодательства, защитить добросовестных собственников и пользователей земли и справедливо наказать нарушителей. Повышение штрафов, как ожидается, окажет определенное положительное воздействие на пользователей собственников земельных участков. Однако по этой же причине прогнозируется увеличение случаев судебного оспаривания результатов проверки, что требует повышения качества не только проверок, но квалификации специалистов их осуществляющих.

Заключение

Анализ причин нарушений земельного законодательства на примере Калачинско-го района Омской области показал, что число выявленных правонарушений с каждым годом растет, а уровень их устранения остается низким.

К числу основных проблем, вызывающих нарушения земельного законодательства, относятся:

- несовершенство земельного законодательства, которое в похожих ситуациях по-разному трактуется как собственниками и пользователями земельными участками, так и лицами, уполномоченными для проведения проверок за соблюдением земельного законодательства;

- недостатки в самой системе управления земельными ресурсами, особенно по земельному кадастру. На недостоверность земельного учета указано в поручениях Президента РФ правительству;

- отсутствие эффективной и взаимоувязанной системы государственного земельного надзора и муниципального контроля. Отсутствие должного взаимодействия Рос-реестра и контрольных органов Минприроды и Минсельхоза. Недостаточное внимание органов муниципальной власти к осуществлению муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора. Выход из этой ситуации - в привлечении большего внимания, а главное - участия общественных организаций, СМИ;

- низкий уровень правовой грамотности граждан в стране и отсутствие системы информирования и обучения юридических и физических лиц основам земельного законодательства с примерами анализа практики выявленных нарушений;

- отсутствие единого механизма планирования проверок. Планирование основывается в основном на жалобах, случайных выборах объектов проверок, кроме того, осложняется требованиями федерального законодательства о защите прав юридических лиц в виде возможности проведения проверок не чаще чем раз в три года, необходимости согласования с прокуратурой, соотнесения с проверками муниципального и иных видов контроля и надзора. Для преодоления этих проблем требуется установить долю проверок по заявлениям от их общего количества. Обязать органы Росреестра обосновывать виды и адреса плановых проверок, связывать в обязательном порядке их число с состоянием использования земли. Составлять и выносить на обсуждение общественных советов планы проверок;

- недостаточная разработанность методических и инструктивных материалов, необходимых для квалифицированного проведения проверок в рамках государственного земельного надзора;

- значительные сроки между фактом нарушения и датой его выявления резко снижают действенность земельного надзора. Это плохо как для органов управления земельными ресурсами, так и для собственников и пользователей. Сложности выявления нарушений как таковых на землях государственной или муниципальной собственности;

- неприменение действенных мер к нарушителям, материалы по результатам проверок в редких случаях передаются в органы прокуратуры для возбуждения уголовного дела по ст. 199 УК РФ (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации). Незначительные размеры штрафов за правонарушения в сфере имущественных правоотношений (до изменения земельного законодательства в начале 2015 г.);

- недостаточная квалификация специалистов. Немало постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются в судах, свидетельствуя о невысокой квалификации государственных инспекторов. Это требует не только проведения периодических повышений квалификации или переподготовки, но и постоянно действующих семинаров, круглых столов с приглашением представителей земельных собственников, пользователей или их объединений.

Для улучшения качества осуществления государственного земельного надзора необходимо:

- совершенствование

нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность по государственному земельному надзору и земельному контролю;

механизма взаимодействия контрольно-инспекционных служб Росреестра, Рос-сельхознадзора и Росприродонадзора по обеспечению законности в сфере земельных отношений;

- улучшение

финансирования и материально-технического обеспечения органов, осуществляющих государственный земельный надзор;

профилактической работы по предотвращению нарушений земельного законодательства, особенно через средства массовой информации;

- внедрение современных технологий при проведении проверок соблюдения земельного законодательства;

- усиление экономического стимулирования охраны земель, направленного на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности.

Yu.M. Rogatnev, D.V. Mylkina

Omsk State Agrarian University named after P.A. Stolypin, Omsk

The contents and causes of violations of land legislation (on materials of Kalachinsk district of Omsk region)

Under the causes of land offences, one should understand the circumstances that directly generate them. Causes of violations of land legislation arise from the experience and results of the everyday use of land by legal entities and individuals. Their identification is one of the major tasks of land management. It allows you to adjust how the system of land use and land relations. The article discusses the contents of land law violations detected by inspectors of the Russian register. One of the important problems of this process is the ambiguous interpretation of the content of violations, the difference of the causes and conditions of land use determine them. Often it is the conditions, not the causes contributing to the emergence of violations. If the reasons are still associated with the land user and the owner and arise from his problems, conditions gives rise to the external environment -the system of land administration and the development of economy and society. The difference of the content of each of the violations of land legislation based on the causes and conditions that generate them. Therefore, the technology of identifying and remedying each violation are significant differences. Equally important in performing these functions of land administration is the prevention of failure. It is connected with the study of the causes and conditions of violations and create legal and economic framework to prevent them.

Keywords: violation, the causes of land offences, activity on state land supervision, improving the system of land supervision.

Список литературы

1. Пархоменко И.В. Проблемы государственного земельного надзора в Российской Федерации / И.В. Пархоменко // Интерэкспогео-Сибирь. -2014. - № 2. - С. 35-36.

2. Бутылина Е.В. Совершенствование законодательства в области государственного земельного надзора / Е.В. Бутылина // Аграрное и земельное право. - 2014. - № 8 (116). - С. 4-6.

3. Шестакова Е.С. Общетеоретическое исследование контрольной (надзорной) деятельности государства / Е.С. Шестакова // Вопр. управления. -2014. - № 6. - С. 223-232.

4. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук (12.00.01) / С.Г. Нистратов // Волгогр. гос. ун-т. - Волгоград, 2012. - 239 с.

References

1. Parxomenko I.V. Problemy gosudarstven-nogo zemel'nogo nadzora v Rossijskoj Federacii / I.V. Parxomenko // Intere'kspogeo-Sibir'. - 2014. -№ 2. - S. 35-36.

2. Butylina E.V. Sovershenstvovanie zakono-datel'stva v oblasti gosudarstvennogo zemel'nogo nadzora / E.V. Butylina // Agrarnoe i zemel'noe pravo. -2014. - № 8 (116). - S. 4-6.

3. Shestakova E.S. Obshheteoreticheskoe issle-dovanie kontrol'noj (nadzornoj) deyatel'nosti gosu-darstva / E.S. Shestakova // Vopr. upravleniya. - 2014. -№ 6. - S. 223-232.

4. Nistratov S.G. Kontrol' i nadzor kak garantii zakonnosti (teoretiko-pravovoj aspekt) : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk (12.00.01) / S.G. Nistratov // Volgogr. gos. un-t. - Volgograd, 2012. -239 s.

5. Анисимов А.П. Земельная функция современного государства : монография / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков. - М. : Новый индекс, 2012. -192 а

6. Гераськин М.М. Совершенствование системы государственного земельного надзора / М.М. Гераськин, Ю.И. Каргин // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2014. - № 9. -С. 34-39.

Рогатнев Юрий Михайлович, д-р экон. наук, профессор, Омский ГАУ, rumom@mail.ru; Мылкина Дарья Владимировна, студент, Омский ГАУ, dv.mylkina1312@omgau.org.

5. Anisimov A.P. Zemel'naya funkciya sovre-mennogo gosudarstva : monografiya / A.P. Anisimov, A.Ya. Ryzhenkov. - M. : Novyj indeks, 2012. -192 c.

6. Geraskin M.M. Sovershenstvovanie sistemy gosudarstvennogo zemel'nogo nadzora / M.M. Geraskin, Yu.I. Kargin // Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring zemel'. - 2014. - № 9. - S. 34-39.

Rogatnev Yuri Mikhailovich, Dr. Econ. Sci., Prof., Omsk SAU, rumom@mail.ru; Mylkina Darja Vladimirovna, Student, Omsk SAU, dv.mylkina1312 @omgau.org.

УДК 378.663:332.3(09)(571.13) В.Н. Щерба

Омский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина, Омск

ИСТОРИЧЕСКИЕ ВЕХИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ФАКУЛЬТЕТА

История создания и развития землеустроительного образования в Сибири начинается с первого Омского землемерного училища, которое готовило техников для производства межевых и землемерных работ; с его занятий 20 сентября 1911 г. Спустя несколько лет училище переименовали в Землеустрои-тельно-межевой техникум, а затем 12 августа 1921 г. приказом Сибнаробраза по управлению профтехобразования принято решение - техникум преобразовать в Омский земельный институт с геодезическим и землеустроительным отделениями. 20 марта 1922 г. прошло слияние Сибирского института сельского хозяйства и промышленности с Омским земельным институтом. Новый вуз получил название Сибирской сельскохозяйственной академии, в котором Омский земельный институт стал землеустроительным факультетом. С 30 марта 1922 г. землеустроительный факультет является самостоятельным структурным подразделением. В разные годы экономического развития образовывались и реформировались кафедры факультета. Наиболее длительный путь развития у кафедр геодезии (99 лет) и землеустройства (95 лет). Периоды переселенческих процессов, военного времени и интенсивного освоения целинных земель требовали изменений в учебных планах и формах подготовки студентов, а реформирование земельных отношений - открытия новых специальностей по городскому и земельному кадастру. С 2004 г. факультет перешел на двухуровневую систему - бакалавриат и магистратуру. Для качественной подготовки специалистов используются учебно-производственные лаборатории, базовые хозяйства, информационное и техническое оборудование, новые методические подходы в образовании. Развитие научных школ, участие в международных проектах, реализация программ профессиональной переподготовки, активное участие ведущих преподавателей в работе внешних обществ и советов позволяют факультету двигаться по пути научно-инновационного развития. Востребованность специалистов в области геодезии, кадастра и землеустройства во многих отраслях экономики свидетельствует о качестве их подготовки.

Ключевые слова: землеустроительное образование, землемерное училище, землеустроительный факультет, кафедра, образовательный стандарт, специальности, направления, образовательная, научная, международная и воспитательная деятельность.

Введение

Статья посвящена 95-летию образования землеустроительного факультета, единственного, от Урала до Дальнего Востока, по подготовке инженеров по геодезии, землеустройству и кадастру.

© Щерба В.Н., 2017