CC BY
8Служба внутреннего контроля в органах государственной власти города Москвы
сч £
Б
а
2 ©
Сапожникова Екатерина Евгеньевна,
аспирант, Московский городской университет управления Правительства Москвы
Статья посвящена проблемам, с которыми сталкиваются службы государственного финансового контроля органа государственной власти города Москвы, для которых важно оценивать систему внутреннего контроля, чтобы уменьшить объем работ, выполняемых в ходе контрольных мероприятий. Стандарты осуществления внутреннего государственного финансового контроля утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, тем не менее не все органы государственной власти города Москвы вносят достаточные коррективы с организационную структуру своих аппаратов управления. Это приводит к недостаточной автономности управлений внутреннего государственного контроля в структуре органа государственной власти, а, значит, неэффективности результатов его работы. В настоящее время достаточно много внимания уделяется вопросу повышения эффективности работы внешних контролирующих органов. Необходимо сместить акцент на изменение ключевых целей проверок, проводимых органами внешнего государственного финансового контроля, с поиска нарушителей, действия которых привели к неэффективному и нецелевому расходованию бюджетных средств, на минимизацию потенциальных угроз. Эффективность контроля главных распорядителей бюджетных средств предлагается оценивать, в том числе, через соотнесение объема выявленных замечаний и объема средств, потраченных на осуществление контрольных функций. Выработанные в процессе синтеза результатов проведенного исследования предложения носят практический характер. Их реализация, позволит не только повысить качество работы, выполняемой органами внутреннего финансового контроля, повысить эффективность деятельности служб внутреннего государственного финансового контроля, но и значительно сократить неэффективное и нецелевое расходование бюджетных средств органами государственной власти города Москвы.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, внутренний контроль, оценка, контрольные мероприятия, оценка эффективности деятельности, требования к системе внутреннего контроля
В настоящее время особо остро стоит вопрос о необходимости создания единой системы внутреннего контроля и аудита в главных распорядителях бюджетных средств.
Проведенный анализ показал, что по состоянию на 1 января 2016 года самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы в 64% из общего количества главных администраторов средств социальной сферы, в 39% службы внутреннего контроля находятся в составе других подразделений центрального аппарата (в частности службах бухгалтерского учета, что нарушает требование независимости служб внутреннего финансового контроля), в 37% внутренний контроль осуществлялся другими структурными подразделениями и отдельными должностными лицами. Фактическая численность сотрудников подразделений и должностей специалистов, исполняющих функции внутреннего контроля, в центральных аппаратах главных администраторов средств бюджета составляет от 1 до 36 штатных единиц, что не всегда отвечает масштабным потребностям ГРБС.
Годовая сумма расходов на содержание подразделений и специалистов, осуществляющих функции внутреннего контроля, в центральных аппаратах главных администраторов средств бюджета составляет от 0,04 % до 8,4 % кассовых расходов бюджета на содержание центрального аппарата.
Только в 61% главных администраторах средств бюджета разработаны и опубликована в сети Интернет стандарты финансового контроля, положения, инструкции или методические рекомендации по его осуществлению.
Важный пунктом Лимской декларации руководящих принципов контроля является определение анализа системы внутреннего контроля как обязательной части внешнего контроля. Кроме того, мнение об эффективности или неэффективности функционирования системы внутреннего контроля должно быть отправной точкой для определения объема функций внешнего контроля.
На основании проведенного анализа, результаты деятельности ведомств социальной сферы и главных распорядителей бюджетных средств зачастую оцениваются лишь через призму денежного потока. Как правило, управленческая отчетность этих ведомств характеризуется отсутствием необходимой детализации информации и ориентированностью на внешние запросы. Такой подход существенно отличается от наработанного за последние два десятилетия коммерческими компаниями России корпоративного опыта построения учетных систем и создает серьезные проблемы для реализации контрольных функций и принятия эффективных управленческих решений. Как правило, данные по освоению бюджетных средств и не содержит сведений о планируемых и фактически выполненных объемах работ. Поскольку любое перечисление средств по государственным договорам, включая авансовые платежи, признается освоением средств, отсутствие в ключевой информации о выполнении инвестиционной или целевой программы данных об объемах выполненных работ создает предпосылки и условия для введения в заблуждение пользователей информации, органов внешнего государственного финансового контроля. Основная причина - отсутствие в отчетах ведомств и органов государственной власти необходимой детализации информации и
неверно расставленные приоритеты при определении ключевых показателей деятельности при реализации государственных целевых программ. Малозатратные с технической и финансовой точки зрения мероприятия способны изменить сложившуюся практику.
Нарушения в формировании, управлении и распоряжении средствами государственного бюджета и государственной собственностью преимущественно выявляются не органами внутреннего финансового контроля, а органами именно внешнего государственного финансового контроля. Службы внутреннего финансового контроля самостоятельно должны проводить контрольные мероприятия, а внешний орган финансового контроля - реагировать на те проверочные мероприятия, которые были осуществлены внутри органа государственной власти, осуществлять надзор за тем, как реали-зовываются те представления, которые органы внутренние финансового контроля выносили в отношении своих структур.
В настоящее время достаточно много внимания уделяется вопросу повышения эффективности работы внешних контролирующих органов. Необходимо сместить акцент на изменение ключевых целей проверок, проводимых органами внешнего государственного финансового контроля, с поиска нарушителей на минимизацию потенциальных угроз. Эффективность контроля главных распорядителей бюджетных средств предлагается оценивать, в том числе, через соотнесение объема выявленных замечаний и объема средств, потраченных на осуществление контрольных функций. Изменения такого рода затрагивают критерии оценки эффективности аудита, но сохраняют действующие критерии оценки деятельности самого хозяйствующего субъекта.
Мониторинг систем внутреннего контроля профильных министерств является составной
частью проверок, проводимых органами государственного финансового контроля в рамках аудита эффективности органов исполнительной власти. Специфика работы органов контроля, связанная с масштабностью задач, колоссальными объемами проверок, ориентированностью на вопросы эффективности расходования бюджетных средств, отодвигает на второй план задачи аудита систем внутреннего финансового контроля. Критерием эффективности систем внутреннего контроля является соблюдение принципов контроля и требований по организации систем внутреннего контроля. Оценка качества служб внутреннего контроля не закреплена в большинстве регламентов проведения контрольных мероприятий, используемых органами государственного финансового контроля. Таким образом, большая часть принципов и требований (сбалансированности, соответствия, подконтрольности, ущемления интересов, единичной ответственности и др.) либо вовсе не работает, либо работает с существенными ограничениями, а органы внешнего государственного финансового контроля не ориентируются на критику данных систем.
В целях дальнейшего развития инструмента внутреннего контроля, в первую очередь необходимо: внести изменения в понятийный аппарат Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 6) в части определения понятия внутреннего финансового контроля;разработать и утвердить соответствующие общие стандарты и процедуры внутреннего финансового контроля, разработать методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля. В связи с чем, считаем необходимым включить в перечень видов государственного (муниципального) контроля текущий контроль.
Обеспечение главными администраторами бюджетных средств функционирования си-
стемы внутреннего финансового контроля и аудита, позволяющей минимизировать риски, возникающие вследствие выявления систематических нарушений и недостатков, открытость и доступность информации о деятельности государственных учреждений города Москвы социальной сферы путем размещения всей необходимой информации на официальных сайтах органов исполнительной власти города Москвы, на официальном сайте в сети Интернет www.mos.gov.ru в соответствии с установленными требованиями, является приоритетной задачей в условиях готовящихся реформ в части принятия международных стандартов аудита.
Формальные контрольные процедуры подразумевают определенную последовательность внутреннего документооборота и должны быть внедрены каждым хозяйствующим субъектом посредством фиксации в виде внутренних распорядительных документов, доступных для проверки ГРБС и органам внешнего государственного финансового контроля.
При проведении проверок органами внешнего государственного финансового контроля неоднократно выявлялись случаи, когда служба внутреннего финансового контроля была сформирована из представителей бухгалтерии или материально ответственных лиц, что существенно снижает эффективность от проводимых процедур.
В коммерческих предприятиях для урегулирования подобных вопросов существует кодекс корпоративного управления, в котором представлен свод правил, рекомендованных к соблюдению участникам рынка и направленных на защиту прав инвесторов, а также на улучшение такихаспектов корпоративного управления, как организация служб внутреннего финансового контроля, внутренних аудиторских комитетов1.
Отсутствие на уровне федерального закона единой регла-
© £
Ю
5
2 е
6
сч £
б
а
2 о
ментации процедур проведения бюджетного контроля органами внешнего и внутреннего финансового контроля - важный вопрос эффективности деятельности органов государственной власти.
В главе 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены понятие государственного (муниципального) финансового контроля, его виды (внешний и внутренний, предварительный и последующий), определены объекты контроля (подконтрольные лица), методы его осуществления. К методам осуществления бюджетного контроля отнесены проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Из процедурных составляющих бюджетного контроля, непосредственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, определены лишь виды индивидуальных правовых актов, которыми оформляются результаты контроля, а также основы порядка направления объектам контроля актов, заключений, представлений и предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Порядок осуществления полномочий органами внешнего финансового контроля определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами местных администраций.
В результате анализа установлено, что порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности, сроки, объемы и способы проведения контроля Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований устанавливают самостоятельно. Таким образом, в данном случае требование о едином законодательном уровне установления основных и процедурных норм в полной мере не выполняется.
Таблица 1
Требования к службе внутреннего финансового контроля органа государственной власти города Москвы
Вил 11)' ч<■ и.| 11 т
11одч и пен НОСТЬ/П одотчегность
Д.-И управлений, департаментов - службе внутреннею финансового контроля (контрольного управления) Аппарата Мэра н Правительства Москвы; Для террггториальных ведомств ■ ■ службам внутреннего финансового контроля Ьоответотвующих ГРБС._
Независимость
1 лавные задачи
службы
внутреннего
финансового
контроля
При осуществлении своей деятельности служба внутреннего финансового контроля полностью независима от органов управления ведомства, департамента и т.п._
Обязанности
службы
внутреннего
финансового
контроля
а) осуществление контроля за финансово-хозяйствен ной деятельностью:
б) контроль за соответствием совершаемые финансово-хозяйственных операции законодательству Российской Федерации и целям утвержденных государственных программ;
в) осуществление независимой оценки экономической и социальной эффективности понесенных затрат.
- члены службы внутреннего финансового контроля не могут одновременно замещать должности в органах управления ведомства, а также являться сотрудниками служб бухгалтерского учета, материал!,]го ответственными лицами;
- обеспечивать соблюдение режима конфиденциальности получаемых сведений п не допускать несанкционированного разглашения информации, статней известной в процессе проведения контрольных меронрггятий и проверок;
- сотрудник службы внутреннего финансового контроля при выявлении нарушений законодательства РФ или других вггутренг г их документов ведомства, обязан направить руководителю службы внутреннего фнгшнеового контроля письменное заявление е описанием характера нарушений и лиц, их допустивших, не позднее 3 (трех) рабочих дней с момеггга их вылвлеггня;
- один -зкземгшяр заключения остается в делах службы внутреннею аудита, два папрашгязегтея органам управления ведомства в в коггтролиругогцую оргагогзацию(ГРБС И и огужГа' внутреннего финансового контрой вышестоящею органа власти)._
службы вг гу трение го финансового контроля
Рукопод}гтелк
еггужбы
внутреннего
финансового
контроля
ТрсДон
- допуск во все служебные помещенггя;
- опечатывание денежных хранилигц, материальных складов, архивов и других служебных помещений на период проведения проверки сохранности находящихся в них ценностей и документов;
- запрашиваемые документы и материалы должны быть представлены членам службы внутреннею финансового контроля в течение 2 (Двух) рабочие дней с момента полу1 генггя запроса;
- член службы внутреннего финансового контроля имеет гграво доступа к книгам, учетным записям, материалам тендеров и конкурсов, деловой корреспонденции и иной информации, относящейся к соответствующему объекту проверки;
- изъятие из дел отдельных документов (с оставлением в делах акта изъятия и копий изъятых доку ментов), если в ходе проверки будут обнаружены подделки, подлоги или и ггы с злоу иотре&гген ггя;
- получение от органов управденпя письменных объяснений по вопросам, возникающим ходе проведения проверок;
- выдача предписаний органам управления о принятии ими безотлагательных мер в связи с выявленными нарушениями, если непринятие таких мер может повлечь утрату ценностей, документов или способствовать дальнейшим злоупотреблениям;
- запрос у органов управления дону ментов и материалов, необходимых для проведения проверок Службой внутреннего финансового контроля финансовой и хозяйственной деятельности;
- вынесение на рассмотрение органов у правлен ггя Общества вопроса о применении мер дисциплинарной и материальной ответственности к государственным служащим и прочим работникам в случае нарушения ими внутренних распорядительных документов
организации, а также иных этических нарушениях, предметом регулирования которых
I. является закот>,-[атст],ствп 1'Ф_
- органггзуеттекупгую работу службы внутреннего финансового контроля;
- несет ответственность за составление и утверждение плана работы службы внутреннего финансового контроля и его согласования с органом подчиненное тп (соответствующим ГРБС или службой внутреннею финансового контроля вышестоящею ведомства);
- организует проведение внеплановые непредвиденных контрольных меропрггятий по своему усмотрению;
- докладывает представителям ГРБС о результатах гшановых и внеплановых ггровсрок финансово-хозяйственной деятельности, о выявленных фактах нарушения законодательства РФ и внутренних докумоггов органа государстве!ггюй власти;
- обеспечивает своевременное информирование органов управления ведомства о результатах проведенных проверок, предоставляет копии заключений:_
Основания и порядок осуществления финансового контроля органами внутреннего финансового контроля, перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения о проведении проверок, ревизий и обследований, о периодичности их проведения определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций2. Как видно, при регламентации процедур бюджетного контроля, осуществляемого органами внутреннего финансового контроля, также не выполняется требование о едином законодательном уровне правового регулирования основных и процедурных норм.
Таким образом, в правовом регулировании бюджетного контроля, процедуры бюджетного контроля, в отличие от его материальной составляющей, так и не получили законодательного закрепления требования к службе внутреннего финансового контроля.
Предлагается установить следующие требования к службе внутреннего финансового контроля органов государственной власти города Москвы (см.табл. 13)
Для обеспечения единого подхода к организации деятельности внутренних контрольных органов в структурах управления города Москвы необходимо внедрить законодательно установленныетребования к функции внутреннего государственного контроля и ее руководителю, а также обеспечить контроль со стороны органов внешнего государственного контроля за их соблюдением и внедрением в рамках переходного этапа.
Литература
1. Кодекс корпоративного поведения, рекомендованный Распоряжением ФКЦБ России № 421/р от 4 апреля 2002 года;
2. Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013. №12 (ч.2).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // «Российская газета» № 153-154, 12.08.1998. Ст.6
4. Закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».
5. Бакша Н. В. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Профиздат, 2001
6. Выступление Председателя Контрольно-счётной палаты Москвы В.А. Двуреченских на заседании Правительства Москвы 05.08.2011 / Сайт Конт-
рольно-счётной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.ksp.mos.ru
7. Распоряжение Правительства Москвы от 04.04.2011 № 246-РП «О предельной численности и фонде оплаты труда государственных гражданских служащих города Москвы и работников органов исполнительной власти города Москвы и Аппарата Мэра и Правительства Москвы».
8. Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году) // Режим доступа: www.ksp.mos.ru.
9. Андриянов М. Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению// Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. - 2010. - № 3.
10. Лукошкин С.В. Классификация видов финансового контроля// Современный бухгалтерский учёт. - 2009. - № 2.
Service of internal control in public authorities of the city of Moscow Sapozhnikova E.E.
Moscow city university of management
of the Government of Moscow The article is concerned with actual problems, which Moscow city government financial control bodies face when conducting control activities (because they are obliged to perform internal controls system assessment). Government bodies approve internal controls system assessment standards, but not all Moscow city government organizations are following them by implementing such standards and practices to their internal control department organizational
documents. Thus, internal control departments are not enough independent from the executives of the organization, they are working non-effectively. Today effectiveness of the external control bodies is a topic question. It is essential to change the focus from conducting control activities in order to identify the rationales of non-effective and no-for-purpose usage of government funds, from looking for law offenders, to identifying potential risks. Control effectiveness of the budget owners is taken to be assessed using comparison of the number of issues identified and funds spent for the budget owners financing. This research results are
practical. If implementing to the practice, quality of the internal financial control department will rise, increase the effectiveness of the internal financial control department, decrease the amounts of budget funds used by government bodies in non-effective and no-for-purpose usage of government funds way. Key words: government financial control, internal control, assessment, control activities, performance assessment, internal control system assessment References
1. The code of a corporate behavior
recommended by the Order of Federal Commission on Securities of Russia No. 421/r of April 4, 2002;
2. Bogatyreva L.M-B. Budget risks. Algorithm of implementation and express efficiency evaluation of an internal control system//Economy and entrepreneurship. 2013. No. l2 (p. 2).
3. Budget code of the Russian Federation of 31.07.1998 No. 145-FZ//» Russian newspaper» No. 153154, 12.08.1998. Art. 6
4. The law of Moscow of 10.09.2008 No.
39 «About the budget device and the budget process in the city of Moscow».
5. Baksha N. V. Aspects of the budget:
imperative, economic, financial, tax, account, social. M.: Profizdat, 2001
6. A speech of the Chairman of Control
Audit Chamber of Moscow V. A Dvurechenskikh at a meeting of the Government of Moscow 05.08.2011 / the Website of Control Audit Chamber of Moscow [An electronic resource]. - Access mode: www.ksp.mos.ru
7. The order of the Government of
Moscow of 04.04.2011 No. 246-RP «About the extreme number and the salary fund of the government civil servants of the city of Moscow and employees of executive bodies of the city of Moscow and the Office of the Mayor and the Government of Moscow».
8. The Lima Declaration of the guidelines of control (It is accepted by the IX Congress of the International organization of the supreme bodies of financial control (INTOSAI) in Lima (the Republic of Peru) in 1977)//the access Mode: www.ksp.mos.ru.
9. Andriyanov M. Inefficient use of budgetary funds. Information to reflection//Budgetary institutions: audits and checks of financial and economic activities. - 2010. - No. 3.
10. Lukoshkin S. V. Classification of types of financial control//Modern financial accounting. - 2009. - No. 2.
Ссылки:
1 В Российской Федерации Кодекс корпоративного поведения был рекомендован Распоряжением ФКЦБ России № 421/р от 4 апреля 2002 года.
2 Пункт 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
3 Разработано автором по материалам исследования.
О
ю i
*
2 е
6
