CC BY
6Развитие методической базы оценки эффективности деятельности государственных органов власти города Москвы
сч
СП £
Б
а
2 ©
Сапожникова Екатерина Евгеньевна,
аспирант, Московский городской университет управления Правительства Москвы
Настоящая статья посвящена актуальным проблемам, с которыми сталкиваются органы государственного финансового контроля, при проведении контрольных мероприятий (в т.ч. в форме аудита эффективности), а также оценки эффективности деятельности органов власти города Москвы. Автором предложено внедрение автоматизированной консолидированной учетной системы, которую предлагается использовать анализа информации о доходах и расходах каждого отдельного ведомства, оперативного получения требуемой информации и для повышения качества получаемой информации. Такая практика используется во многих странах Европы, Соединенными Штатами Америки. Современные ученые и специалисты практики отмечают ее значимость в упрощении управления процессом систематизации и анализа отчетных данных и возможности оперативно реагировать на индикаторы нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств. Вторым решением проблемы развития методической базы оценки эффективности деятельности органов власти города Москвы, автор предлагает избрать ранее внедрение контрольных процедур по оценке систем внутренних контролей, которые представляют собой реагирование на готовящееся принятие международных стандартов аудита, которые повлекут за собой необходимость приведения существующих методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий органами государственного финансового контроля в соответствие. Предложенная методика анализа системы внутреннего контроля способствует выработке понимания, каким образом руководство государственного органа разработало и внедрило систему внутреннего контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, какие виды контрольных мероприятий проводит ведомство. Указанная методика основывается на оценке пяти компонентов системы внутреннего контроля: контрольной среды, оценке рисков, информации и коммуникации, внутренних контрольных мероприятий, мониторинга средств контроля. Ключевые слова: государственный финансовый контроль, аудит эффективности, внутренний контроль, оценка, контрольные мероприятия, оценка эффективности деятельности
Отсутствие доступа органов государственного финансового контроля города Москвы к информационным системам и ресурсам, к определенным видам источников информации негативно влияет на возможность реализации в полном объеме полномочий контрольно-счетных органов в сфере проведения контрольных мероприятий (в том числе в форме аудитов эффективности), включая контрольные мероприятия в сфере закупок, проведение экспертиз государственных программ и вносимых в них изменений, текущей реализации программных мероприятий, оценки доходной части бюджетов, включая эффективность предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ за счет средств соответствующего бюджета и имущества, находящегося в государственной (муниципальной)собственности.
Следующая из проблем - низкое качество информации, генерируемой подотчетными организациями по запросам органов государственного финансового контроля, главных распорядителей бюджетных средств, и неэффективная расстановка приоритетов в ключевой информации. Эффективность контрольных процедур напрямую зависит от качества процедур и методик, используемых в анализе при проведении контрольного или экспертно-ана-литического мероприятия. Таким образом, обеспечение органов государственного финансового контроля прямым доступом к консолидированной управленческой и отчетной информации различной степени детализации является одним из направлений совершенствования эффективности их деятельности.
Одним из способов решения обозначенных проблем является внедрение автоматизированной консолидированной учетной системы для сбора, обработки и анализа информации о доходах и расходах каждого отдельного ведомства города Москвы, отдельных главных распорядителей бюджетных средств, состоящей из модулей учетных систем отдельных бюджетных учреждений.
В настоящее время главными распорядителями бюджетных средств, ведомствами города Москвы, учет ведется в отдельных автоматизированных учетных базах данных, недоступных сторонним пользователям. Бюджетные росписи и бюджетная отчетность государственными учреждениями направляются главным распорядителям бюджетных средств, которые в свою очередь подготавливают консолидированную бюджетную отчетность и направляют ее в Департамент финансов города Москвы. Департамент финансов города Москвы агрегирует полученные данные, составляет сводную бюджетную роспись за заданный период. (см. схему 1).
Автоматизированная консолидированная учетная система потребует адаптации нормативно-правовой базы, проработки систем обеспечения доступа к внесению и редактированию данных (разделение прав между пользователями системы) и конфиденциальности информации отдельных блоков системы.
Функционально внедрение автоматизированной консолидированной учетной системы не потребует от ведомств города Москвы отказа от текущего программного обеспечения, учетной системы каждого отдельного бюджетного учреждения. Наоборот, предполагается внедрение консолидированной учетной системы, кото-
Схема 1. Сравнение текущей автоматизации бюджетного процесса и возможностей автоматизированной консолидированной учетной системы для сбора, обработки и анализа информации о доходах и расходах каждого отдельного ведомства
Источник: Составлено автором по материалам исследования
Модуль - учетная система каждого отдельного бюджетного учреждения
К онс о лидир ованная учетная система
Консолидированная учстаная система города Москвы
•оухталтерсы[Пучет опсрац!ш - ведение I лявнаЛ кшп;|
• модуль \Т1|>.1В Л СНЧеСКОТО ПЛЗК! фОВЯЖЯ (ОЮДЖе ШрОБ хгаи
' : г I кш 1С г■: :.1: с»..<II |
• ютоматнчс ское формирован! в ч^тэ лтерскон отчетности н отчетов »настройка модуляПТспещха лигами Департамента финансов
•контр льни учет ооячательств
■ I ................ ф !'.;'.[] ¡цннвпшк СВОДНОЙ бухгалтер с КОЙ ОТЧЁТНОСТИ И
прочих отчетов
' опера пшныйвнутрегнв! контроль
•рзсчетно-кассовые йпераит(доступВподсистему только у | >'1 с I мо -кассовыхЦСНГрОО)
* контроль иучет ооязэтель с т£
'контроль плат ежен н'эффектнвнпявднннш(ртдов св (н (дныя ою;ькетных средств
* автомат!теское формирование отчетовоожполнегпи бюджета ' сокращение В!»еменньк :г>:с|>гск на лол\чснпе|тформлщп|
ортанамнтосудпрственного фннлневого контроля
Схема 2. Функциональная модель автоматизированной консолидационной учетной системы государственного бюджета и ее преимуществ Источник: Составлено по материалам исследования
рая будет выполнять функцию сбора и систематизации учетной информации. Детали функциональной модели автоматизированной консолидированной учетной системы приведены на схеме 2.
Автоматизация процессов управления бюджетными потоками решает вопрос единого контроля над активами и операциями каждого ведомства города Москвы, что позволяет оказывать решающее влияние на эффективность финансово-хозяйственной деятельности
города Москвы в целом, а также упрощает осуществление последующего и текущего государственного финансового контроля.
Внедрение автоматизированной консолидированной системы учетадля ведомствсоциальной сферы поможет решить следующие задачи:
- формирования пользователями многомерной бюджетной отчетности и осуществление мониторинга эффективности и экономности использования бюджетных ресурсов;
- хранение скан-копий договоров, первичных учетных документов-оснований для понесенных затрат и полученных доходов;
- возможности прогнозирования и моделирования деятельности;
- обработки существенного массива данных;
- регламентацию и управление процессом бюджетирования;
- централизацию функций казначейства;
- проведение план-фактного и финансового анализа;
- технические возможности подготовки сводной бюджетной росписи за заданные периоды;
- гибкая интеграция с различными системами управления, планирования и учета.
Органы государственного финансового контроля смогут обращаться к данной автоматизированной консолидированной системе учета при подготовке к контрольным мероприятиям, получать в оперативном режиме учетные данные, информацию о заключенных государственных контрактах, проводить анализ план-факта исполнения бюджета и адресно уточнять причины отклонений или несоответствий, просматривать первичные учетные документы, проводить сбор информации для экспертного анализа, мониторинга целевых показателей.
Координаторы государственных программ социальной сферы смогут осуществлять проверку достижения целевых показателей, формировать аналитические отчеты об уровнях использования бюджетных средств, проводить план-факт анализ.
Главным образом, такая автоматизированная консолидированная учетная система позволит сократить время на запрос, подготовку и передачу первичной информации, позволит проводить точечное планирование деятельности органов государственной власти, управлять эффективностью реализа-
© £
Ю
5
со
2 е
6
сч
СП £
б
а
2 о
ции государственных программ и проводить оценку эффективности деятельности органов государственной власти города Москвы.
Также, важно отметить что в связи с тем, что Министерство Финансов РФ находится в процессе признания Международных Стандартов Аудита (далее - МСА)1, включая новые и пересмотренные стандарты, на территории Российской Федерации в качестве национальных стандартов аудиторской деятельности. В частности, готовятся к введению в действие МСА 330 «Аудиторские мероприятия по противодействию выявленным рискам», МСА 610 «Использование внутренних аудиторов», которые отменят действующие федеральные правила(стандарты)аудиторской деятельности, используемые в настоящий момент при проведении экспертно-конт-рольных мероприятий органами государственного финансового контроля. Отечественные нормативные документы являются рамочными, а международные содержат четкую подробную инструкцию, описывающую множество нюансов, последовательных действий,увязанных с конкретными пунктами других стандартов, требования которых должны быть исполнены в том или ином случае.
Международные стандарты аудита — это методика процессного контроля, весь процесс аудита в которых регламентирован очень подробно во избежание неоднозначного понимания того, какие следует предпринимать действия и в каких случаях2. В связи с тем, что перед государственным аудитором поставлена очень ответственная социально значимая задача, регламенты носят предельно конкретный характер.
Таким образом, после введения МСА органам государственного финансового контроля потребуется обновить методическую базу проведения контрольных мероприятий, главным образом в части дополне-
Схема 3. Матрица контрольной структуры государственных органов города Москвы с точки зрения оценки службой государственного финансового контроля внутренней контрольной деятельности
Источник: Подготовлено на основе положений международного стандарта аудита №315 «Выявление и оценка рисков существенного искажения деятельности и окружения организации»
ния ее требованием оценки эффективности системы внутреннего контроля.
Ниже предложена методика оценки эффективности системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля, разработанная на основе международного стандарта аудита №315 «Выявление и оценка рисков существенного искажения деятельности и окружения организации», которые введет в действие положение «Аудиторы государственного сектора часто несут дополнительные обязанности в отношении внутреннего контроля, например, обязанность составить заключение о соблюдении организацией установленных норм и правил. В их обязанности может также входить составление заключения о соблюдении законодательных, нормативных и иных актов. В результате проводимый ими анализ системы внутреннего контроля может оказаться более обширным и подробным.»3.
Цель государственного финансового контролера — выявление и оценка рисков неэффек-
тивного использования бюджетных средств, будь то в результате мошенничества или ошибки, на уровнях финансовой отчетности и утверждений через изучение деятельности и окружения организации, включая ее систему внутреннего контроля, что позволяет создать основу для разработки и реализации мер противодействия выявленным рискам.Государственный финансовый контролер, согласно МСА, должен запланировать и провести процедуры оценки рисков — процедуры, направленные на получение представления об проверяемом ведомстве (или главном распорядителе бюджетных средств) и среде его деятельности, включая систему внутреннего контроля, выявление и оценку рисков существенного искажения или неэффективного использования бюджетных средств, будь то вследствие мошенничества или ошибки, на уровне отчетной информации и утверждений. Графическое изображение структуры внутренних контролей деятельности применимые к ведомствам социальной сферы, которые должны быть подвержены оценке службы государ-
ственного финансового контроля, проводящей аудит эффективности, представлена на схеме 3.
Для того чтобы понять, каким образом руководство государственного органа разработало и внедрило систему внутреннего контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, органы государственного финансового контроля должны получить представление о различных типах контрольных действий, которые встроены в каждый из пяти компонентов системы внутреннего контроля: контрольная среда, оценка рисков, информация и коммуникация, внутренние контрольные мероприятия, мониторинг средств контроля.
При проведении оценки эффективности отдельных контрольных действий,установленных государственным органом социальной сферы важно учитывать специфику видов контрольных действий, которые подразделяются на профилактические и детективные (обнаруживающие).
Профилактические контрольные действия, своей целью имеют предотвращение ошибок или мошенничества, которые могут привести к искажению отчетности, а также неэффективному и нецелевому использованию бюджетных средств. Детективные контрольные действия своей целью имеют обнаружение ошибок или мошенничества, которое уже произошло, сумм фактически израсходованных нецелевым и неэффективным образом бюджетных средств, а также ошибок, приводящих к искажению отчетности.
Необходимо запланировать и провести мероприятия по проверке осуществления профилактических и детективных контрольных действий для того, чтобы убедиться в корректности полученного понимания и в эффективности имеющихся внутренних контрольных процедур. Способы проверки эффективности таких контрольных
действии органами внешнего государственного контроля будут зависеть от дизайна отдельной контрольной процедуры. Главным образом, специалистам государственного финансового контроля следует придерживаться профессионального скептицизма и стремиться получить доказательства.
Важно оценивать систему внутреннего контроля, чтобы уменьшить объем работ, выполняемых органами государственного финансового контроля в ходе контрольных проверок (в т.ч. в форме аудитов эффективности). Для оценки системы внутреннего контроля предлагается заполнить опросник, который должен влиять на суждение государственного финансового контролера в процессе составления программы контрольного мероприятия (в т.ч. в форме аудита эффективности).
По итогам заполнения опросника, системе внутреннего контроля присваивается одна из оценок. При присвоении системе внутреннего финансового контроля оценки «средняя эффективность» органу государственной власти (государственному учреждению) необходимо разработать и принять меры по повышению эффективности системы внутреннего финансового контроля. Присвоение оценок «низкая эффективность», «крайне низкая эффективность» является основанием для качественного пересмотра организации системы внутреннего финансового контроля, внутренних стандартов и процедур оценки»4.
Литература
1. Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013. №12 (ч.2).
2. МСА 315 «Выявление и оценка рисков существенного искажения деятельности и окружения организации».
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // «Российская газета» № 153-154, 12.08.1998. Ст.6
4. Закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».
5. Бакша Н. В. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Профиздат, 2001
Ссылки:
1 По состоянию на сентябрь 2016 года, МСА стандарты переведены на русский язык, подготовлены нормативно-правовые документы, отменяющие действие федеральных правил, стандартов аудита.
2 https://ru.wikipediaorg/wiki
3 Раздел 12 МСА 315 «Выявление и оценка рисков существенного искажения деятельности и окружения организации».
4 Богатырева Л.М-Б. Бюджетные риски. Алгоритм реализации и экспресс-оценка эффективности системы внутреннего контроля // Экономика и предпринимательство. 2013. №12 (ч.2). С. 403 - 409
Development of a methodical measurement base of efficiency of activities of state bodies city authorities of Moscow Sapozhnikova E.E. Moscow city university of management
of the Government of Moscow The article is concerned with actual problems, which government financial control bodies face when conducting control activities (as, for example, effectiveness audit), when conducting government bodies of Moscow performance assessment. Author offer ways to solve the problems: implementation of automatic consolidation
accounting and reporting system, which could be used to analyze the amounts of each government department income and expenses, quickly and efficiently receive all necessary information of a high quality. This practice is widely used by Europe and USA Nowadays scientific community and practice experts notice the excellent experience of using such systems in managing systemization and administration of accounting data and possibilities to react fast when any indicators of funds usage tells
О
Ю
5
*
cs
2 e
6
that funds are spent in inefficient, ineffective or non-economy way. The second solvency for the problem of development of government efficiency assessment, author suggests usage of internal control systems assessment. Today in Russia, regulatory government bodies initiated the process of ISA standards translation and adoption. ISA adoption will affect significant changes in methodologies of government audit. Author offer methodology of internal control system assessment which is based on ISA recommendation. This methodology promote
understanding of how executive management of government body
maintain efficient, effective and economy usage of funds by implementing internal control procedures. Suggested
methodology assess five internal control components: control environment, risk assessment, information and communication, internal control procedures, controls monitoring.
Keywords: government financial control, effectiveness audit, internal control, assessment, control activities, performance assessment.
References
1. Bogatyreva L.M-B. Budget risks. Algorithm of implementation and express efficiency evaluation of an
internal control system//Economy and entrepreneurship. 2013. No. l2 (p. 2).
2. MCA 315 «Identification and risks assessment of essential misstatement of activities and environment of the organization».
3. Budget code of the Russian Federation of 31.07.1998 No. 145-FZ//» Russian newspaper» No. 153154, 12.08.1998. Art. 6
4. The law of Moscow of 10.09.2008 No.
39 «About the budget device and the budget process in the city of Moscow».
5. Baksha N. V. Aspects of the budget:
imperative, economic, financial, tax, account, social. M.: Profizdat, 2001
СЧ ai £
6 a
2 ©
