CC BY
69
УДК 336.1.072.6 doi: 10.20310/1819-8813-2018-13-103-163-168
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО АУДИТА
БАРАНОВА ЮЛИЯ КОНСТАНТИНОВНА
Липецкий государственный технический университет, г. Липецк, Российская Федерация, e-mail: gos.baranova@mail.ru
В статье рассмотрены актуальные в сегодняшних условиях вопросы повышения эффективности использования бюджетных средств, а как следствие качества и действенности систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Очерчена нормативно-правовая база регламентирующая проведение ВФК и ВФА как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. В статье освещены некоторые положения Бюджетного кодекса, в которых определены полномочия руководителей, заместителей руководителей, и иных должностных лиц подразделений главных администраторов, главных распорядителей бюджетных средств, в ходе осуществления внутреннего финансового контроля и аудита. Рассмотрены правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденные постановлением Правительства от 17.03.2014 г. № 193. Также указаны приказы Минфина России от 30.12.2016 г. № 822 и от 07.09.2016 г. № 356, утверждающие методические рекомендации по осуществлению ВФА и ВФК соответственно. Обозначена важность составления карты внутреннего финансового контроля и указаны нормативные документы, определяющие порядок ее составления. Очерчены проблемы связанные с необходимостью внедрения программ обучения специалистов в области внутреннего финансового аудита с учетом стандартов по внутреннему финансовому аудиту. Рассмотрена возможность возникновения конфликта интересов в связи с попытками передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита. Например, органу государственного (муниципального) финансового контроля. Освещены изменения в законодательстве направленные на решение указанной проблемы.
Ключевые слова: внутренний финансовый контроль (ВФК), внутренний финансовый аудит (ВФА), карта внутреннего финансового контроля, стандарты внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита
Программа Правительства РФ по повышению эффективности управления общественными финансами, четко определяет необходимость повышения качества управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим, актуальной встает задача повышения качества внутреннего финансового контроля и аудита.
Привычное понимание внутреннего ведомственного контроля, «внутреннего финансового контроля», как контрольно-надзорную деятельность внутри органа власти за подведомственными органами и учреждениями, уходит в историю. Такое понимание меняется в связи с изменениями в законодательстве. Положения постановления Прави-тельства17 марта 2014 г. № 193 [1] подразумевает функционирование систем внутреннего финансового контроля и аудита внутри самого органа исполнительной власти и бюджетополучателя. Речь идет о финансовом контроле внутренних бюджетных процедур и финансовом аудите своей бюд-
жетной отчетности. В целях совершенствования внутреннего финансового контроля и аудита внесены и изменения в Бюджетный кодекс, в частности, Министерство финансов России наделено полномочиями осуществлять нормативное и методическое обеспечение, утверждать единые для всех уровней бюджетной системы стандарты, вести учет результатов внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита при проведении контрольных мероприятий контрольными органами. На сегодняшний день Правительство РФ и Минфин России - приняли все основные нормативные правовые и методические документы, необходимые главным администраторам средств федерального бюджета для внедрения и функционирования систем внутреннего финансового контроля и финансового аудита.
Пунктами 1-3 статьи 160,2 Бюджетного кодекса [2] определено, что главные администраторы (администраторы), главные распорядители (распо-
рядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) финансирования дефицита бюджета осуществляют внутренний финансовый контроль самостоятельно.
Контроль этот, направлен на соблюдение бюджетного законодательства, стандартов, внутренних процедур ведения бюджетного учета и составления отчетности как распорядителями и администраторами бюджетных средств, так и подведомственными бюджетополучателями. Пунктом 4 той же статьи определена функциональная независимость главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств, при осуществлении финансового аудита. При этом аудит должен проводиться в целях оценки внутреннего финансового контроля, соответствия порядка ведения учета и правильности составления бюджетной отчетности, подготовки рекомендаций по повышению эффективности внутреннего финансового контроля и экономичности, результативности расходования бюджетных средств.
Статьей 160.2 устанавливаются полномочия по осуществлению внутреннего финансового контроля, которыми наделяются руководители (заместители), иные должностные лица, уполномоченных подразделений главного администратора (администратора), главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, государственного органа, органа местного самоуправления, осуществляющие операции и выполняющие внутренние процедуры составления и исполнения бюджета, ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности. Кроме того, Кодекс вменяет главным распорядителям бюджетных средств осуществлять соответствующий внутренний контроль и за подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств, главным администраторам необходимо контролировать подведомственных им администраторов доходов бюджета, а главным администраторам финансирования дефицита бюджета осуществлять контрольные функции за подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
В связи с изменениями законодательства по актуализации системы внутреннего финансового контроля важнейшей задачей является, включение в нее элементов управления бюджетными рисками.
Внутренний финансовый контроль необходимо организовывать и проводить в соответствии с утвержденной картой внутреннего финансового контроля посредством подведомственного контроля, самоконтроля и контроля по уровню подчиненности. Карта внутреннего финансового контроля является, очень важным подготовительным документом к проведению контрольных действий.
Общее понятие о внутреннем финансовом контроле содержится в пункте 157 Инструкции Минфина № 191н [3]. Так, внутренний финансовый контроль осуществляется за соблюдением требований бюджетного законодательства; за соблюдением финансовой дисциплины; за целесообразностью финансово-хозяйственных операций; за наличием и движением имущества и обязательств; за эффективным использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами; за правильным ведением бюджетного учета и составлением отчетности.
Исходя из данных требований, разрабатываются основные разделы карты внутреннего финансового контроля, например:
- общие положения;
- понятие о внутреннем финансовом контроле;
- организация внутреннего финансового контроля;
- состав и главные функции комиссии внутреннего финансового контроля;
- заключительные положения.
В соответствии с пунктом 10 Правил, введенных постановлением № 193 [1], в данной карте указываются сведения о должностных лицах, ответственных за контрольные действия в корреляции с конкретным предметом внутреннего контроля. Однако, Правительство РФ рекомендует задействовать формы карт внутреннего финансового контроля, утверждаемые ведомствами самостоятельно (пункт 15 Постановления № 193). Минфин, например, определяет собственные правила составления соответствующих документов в приказе от 25.02.2015 г. № 30н и утверждает форму карты внутреннего контроля в приложении № 1. Кроме того, карта внутреннего финансового контроля должна разрабатывается совместно с бухгалтерией, юридической и экономической службами учреждения. Может быть задействована как форма, рекомендованная Минфином, так и та, что утверждена ведомством самостоятельно.
В карте указываются операции, возникающие из соответствующей бюджетной процедуры, ответственные за их выполнение должностные лица, периодичность их выполнения, методы контроля и контрольные действия за их выполнением. В связи с необходимостью оценки бюджетных рисков, в первую очередь в карту следует заносить рискованные операции, и определить соответствующие контрольные действия, для своевременного пресечения реализации существенных рисков. Однозначно эффективными являются автоматические
контрольные действия, проводимые с применением обеспечивающих информационных систем, посредством которых осуществляются внутренние бюджетные процедуры, с автоматическим занесением данных об ошибках, их исправлении в журнал (регистр) результатов контрольных действий. Приказом Минфина России от 07.09.2016 г. № 356 утверждены методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, которыми руководствуются главные распорядители, главные администраторы бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета [4].
Главные администраторы, бюджетных средств распространяют требования по организации внутреннего финансового контроля на свою подведомственную сеть, используя свои полномочия учредителя. Однако, необходимы четкие стандарты и, закрепленные нормативной базой, полномочия и процедуры осуществления учреждениями контрольных мероприятий, для эффективного функционирование систем внутреннего финансового контроля в подведомственных учреждениях. Минфин России совместно со Счетной палатой, разрабатывают законодательную базу позволившую закрепить полномочия ответственность руководителей органов власти за организацию и осуществление внутреннего финансового контроля.
Представляется целесообразным закрепить способы реализации внутреннего финансового контроля в государственных (муниципальных) учреждениях в стандартах Минфина России, с учетом анализа практики применения новых подходов к его осуществлению главными администраторами бюджетных средств.
Так же бюджетным кодексом и постановлением Правительства от 17.03.2014 г. № 193 [1] закрепляется необходимость внутреннего финансового аудита, как деятельности по получению независимой и объективной информации о результатах исполнения бюджетных полномочий главными распорядителями (распорядителями), главными администраторами (администраторами) бюджетных средств. Внутренний финансовый аудит направлен на повышение качества внутренних бюджетных процедур. Объектом внутреннего аудита являются, структурные подразделения главного администратора, главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Внутренний финансовый аудит проводится путем плановых и внеплановых проверок, которые подразделяются на камеральные, выездные и ком-
бинированные. Для достижения целей аудита применяются различные процедуры и методы: наблюдение, инспектирование, пересчет, аналитические процедуры и другие.
При этом основными целями аудита будут: оценка надежности внутреннего финансового контроля, проработка рекомендаций по повышению его эффективности, контроль достоверность бюджетной отчетности и соответствие бюджетного учета стандартам. Кроме того, важным моментом является разработка предложений по повышению экономической целесообразности и результативности использования средств. Для успешной организации процедур внутреннего финансового аудита, Министерством Финансов разработаны методические рекомендации, которые утверждены приказом Минфина России от 30.12.2016 г. № 822 [5].
Согласно постановлению правительства № 193, « Субъект внутреннего финансового аудита подчиняется непосредственно и исключительно руководителю главного администратора (администратора) средств федерального бюджета» [1]. При этом деятельность аудитора должна быть основана на принципах профессиональной компетентности, независимости, объективности, законности.
Однако, для большинства главных администраторов, главных распорядителей бюджетных средств создание отдельных подразделений внутреннего финансового аудита (департамент, управление), непосредственно подчиняющихся руководству ведомства, нереализуемо, кроме того, это повлечет дополнительные расходы бюджетных средств. Возможно, для соблюдения принципа функциональной независимости небольшие подразделения внутреннего финансового аудита следует создать в составе других подразделений, не осуществляющих внутренние бюджетные процедуры, либо напрямую подчинить их руководителю главного администратора бюджетных средств.
В связи с этим встает вопрос о возможности передачи полномочий главных администраторов (администраторов), главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств в области осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, например, органам государственного (муниципального) финансового контроля. В настоящее время бюджетным законодательством, такая возможность не предусмотрена, так как, в таком случае возникает конфликт интересов в сфере бюджетных отношений по последующему контролю (в нарушение статей 265, 268.1,269.2 Бюджетного кодекса) [2]. Кроме того, будет нарушена норма функциональной независимости внутреннего финансового аудита. Так
же статьей 160.2-1 бюджетного кодекса, устанавливается осуществление полномочий по внутреннему финансовому контролю и аудиту главным администратором, главным распорядителем бюджетных средств, главным администратором финансирования дефицита бюджета самостоятельно.
В настоящее время работа по внесению изменений в действующее законодательство в отношении возможности передачи указанных полномочий находится на завершающей стадии рассмотрения.
Важной задачей для реализации функции внутреннего финансового аудита является выработка подходов к проведению внутреннего аудита достоверности бюджетной отчетности ведомства и их закрепление в правовом поле. В связи с этим, необходимы программы обучения специалистов в области внутреннего финансового аудита с учетом стандартов по внутреннему финансовому аудиту и понимания принципиальных отличий функции внутреннего финансового аудита от любой контрольно-ревизионной функции.
Получатели средств федерального бюджета должны осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит согласно постановлению Правительства № 193 [1]. Получатели же средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета) осуществляют внутренний финансовый контроль и аудит в соответствии с порядками, разработанными и установленными субъектами российской Федерации или местными администрациями соответственно, если такая обязанность предусмотрена. В случае, когда субъектом РФ такие порядки не приняты, то внутренний финансовый контроль осуществляется в согласно Инструкции Минфина № 191н [3], Инструкции по применению плана счетов бухгалтерского учета, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 г. №157н (пункт 15) [6] и внутренним положениям по учетной политике.
В целях развития ведомственного подхода управления бюджетными рискам, а так же для предотвращения нарушении бюджетного законодательства, принят Указ Президента России от 19.08.2017 г. № 381, обеспечивающий функциональную независимость при осуществлении внутреннего финансового аудита, а именно устанавливает, что «... в федеральных государственных органах, в которых не образованы структурные подразделения по осуществлению внутреннего финансового аудита, функции по осуществлению внутреннего финансового аудита возлагаются на федерального государственного гражданского служащего, уполномоченного главным администратором бюджетных средств федерального государственного органа» [7]. Кроме того, подготовлены измене-
ния в Постановление № 193, направленные на применение при внутреннем аудите риск-ориентированного подхода, устанавливающего порядок оценки бюджетных рисков.
Также, Минфином будет продолжена работа по методическому обеспечению проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Литература
1. Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89: постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в редакции от 04.06.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
3. Об утверждении Инструкции о порядке составляя и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: приказ Министерства финансов от 28.12.2010 г. (в редакции от 07.03.2018) № 191н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
4. Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля: приказ Минфина России от 07.09.2016 г. № 356 (в редакции от 29.12.2017 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
5. Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита: приказ Минфина России от 30 декабря 2016 года (в редакции от 19.01.2017) № 822. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
6. Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению: приказ Минфина РФ от 1 декабря 2010 г. № 157н (в редакции от 31.03.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
7. О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента
РФ от 19.08.2017 года № 381. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» URL: www.consultant.ru
References
1. Ob utverzhdenii Pravil osushchestvleniya glavnymi rasporyaditelyami (rasporyaditelyami) sredstv federal'nogo byudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) dokhodov federal'nogo byudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) istochnikov finansirovaniya defitsita federal'nogo byudzheta vnutrennego finansovogo kontrolya i vnutrennego finansovogo audita i o vnesenii izmeneniya v punkt 1 Pravil osushchestvleniya vedomstvennogo kontrolya v sfere zakupok dlya obespecheniya federal'nykh nuzhd, utverzhdennykh postanovleniyem Pravitel'stva Rossijskoj Federatsii ot 10 fevralya 2014 g. № 89: postanovleniye Pravitel'stva RF ot 17 marta 2014 g. № 193 [About the approval of Rules of implementation by the main managers (managers) of means of the federal budget, chief managers (administrators) of federal revenues, chief managers (administrators) of sources of financing of federal budget deficit of internal financial control and internal financial audit and about modification of point 1 of Rules of implementation of departmental control in the sphere of purchases for ensuring the federal needs approved by the resolution of the Government of the Russian Federation on February 10, 2014 № 89: resolution of the Government of the Russian Federation on March 17, 2014 № 193]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
2. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (v redaktsii ot 04.06.2018) [The budget code of the Russian Federation on 31.07.1998 № 145-FL (in edition on 04.06.2018)]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
3. Ob utverzhdenii Instruktsii o poryadke sostavlyaya i predstavleniya godovoj, kvartal'noj i mesyachnoj otchetnosti ob ispolnenii byudzhetov byudzhetnoj sistemy Rossijskoj Federatsii: prikaz Ministerstva finansov ot 28.12.2010 g. (v redaktsii ot 07.03.2018) №191n [About the approval of the Instruction about an order making also submissions of the annual, quarter and monthly reporting on execution of budgets of the budgetary system of the Russian Federation: the order of the Ministry of Finance on 28.12.2010 (in edition on 07.03.2018) № 191n]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
4. Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsij po osushchestvleniyu vnutrennego finansovogo kontrolya: prikaz Minfina Rossii ot 07.09.2016 goda № 356 (v redaktsii ot 29.12.2017 g.) [About the approval of Methodical recommendations about implementation of internal financial control: the order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 07.09.2016 № 356 (in edition on
29.12.2017)]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
5. Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsij po osushchestvleniyu vnutrennego finansovogo audita: prikaz Minfina Rossii ot 30 dekabrya 2016 goda (v redaktsii ot 19.01.2017) № 822 [About the approval of Methodical recommendations about implementation of internal financial audit: the order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on December 30, 2016 (in edition on 19.01.2017) № 822]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
6. Ob utverzhdenii Edinogo plana schetov bukhgalterskogo ucheta dlya organov gosudarstvennoj vlasti (gosudarstvennykh organov), organov mestnogo samoupravleniya, organov upravleniya gosudarstvennymi vnebyudzhetnymi fondami, gosudarstvennykh akademij nauk, gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) uchrezhdenij i Instruktsii po ego primeneniyu: prikaz Minfina RF ot 1 dekabrya 2010 g. № 157n (v redaktsii ot 31.03.2018) [About the statement of the Unified plan of accounts of accounting for public authorities (public authorities), local government bodies, governing bodies of state non-budgetary funds, the state academies of Sciences, the public (municipal) institutions and the Instruction for its application: the order of the Ministry of Finance of the Russian Federation on December 1, 2010 № 157 N (in edition on
31.03.2018)]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
7. O vnesenii izmenenij v nekotorye akty Prezidenta Rossijskoj Federatsii po voprosam federal'noj gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby: Ukaz Prezidenta RF ot 19.08.2017 goda № 381 [About introduction of amendments to some acts of the President of the Russian Federation concerning federal public civil service: Presidential decree of the Russian Federation on 19.08.2017 № 381]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus» URL: www.consultant.ru
* * *
LEGAL ASPECTS OF IMPLEMENTATION OF INTERNAL FINANCIAL CONTROL AND INTERNAL FINANCIAL AUDIT
BARANOVA YULIYA KONSTANTINOVNA
Lipetsk State Technical University, Lipetsk, the Russian Federation, e-mail: gos.baranova@mail.ru
In article the author considered relevant questions of increase in efficiency of use of budgetary funds in today's conditions, and as a result of quality and effectiveness of systems of internal financial control and internal financial audit, outlined the standard and legal base regulating carrying out of IFC and IFA both at the federal level and at the level of the territorial subject of the Russian Federation, covered some provisions of the Budget code in which powers
of heads, deputy heads, and other public officials of divisions of chief managers, main managers of budgetary funds are definite, during implementation of internal financial control and audit and considered the rules of implementation by the main managers (managers) of means of the federal budget, chief managers (administrators) of income, chief managers (administrators) of sources of financing of federal budget deficit of internal financial control and internal financial audit approved by the resolution of the Government on 17.03.2014 № 193. The author specified orders of the Ministry of Finance of the Russian Federation on 30.12.2016 № 822 and on 07.09.2016 № 356, the claiming methodical recommendations about implementation of IFC and IFA respectively, also specified importance of drawing up the card of internal financial control and the normative documents defining an order of its drawing up, outlined the problems connected with need of introduction of programs of training of experts in the field of internal financial audit taking into account standards on internal financial audit, considered the possibility of the conflict of interests in connection with attempts of delegation of power on implementation of internal financial control and audit, for example body of the state (municipal) financial control and highlighted the changes in the legislation directed to the solution of the specified problem.
Key words: internal financial control (IFC), internal financial audit (IFA), card of internal financial control, standards of internal financial control and internal financial audit
Об авторе:
Баранова Юлия Константиновна, доцент кафедры «Финансы, налогообложение и бухгалтерский учет» Липецкого государственного технического университета, консультант отдела казначейского исполнения бюджета Управления финансов Липецкой области, г. Липецк
About the author:
Baranova Yuliya Konstantinovna, Associate Professor of the Finance, Taxation and Accounting Department, Lipetsk State Technical University, Consultant of the Department of Treasury Budget Implementation, Management of Finance of the Lipetsk Region, Lipetsk
