CC BY
128
УДК [347.73:657.62]:639.2(470)
В. О. Максимов
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА В СИСТЕМЕ РОСРЫБОЛОВСТВА
Рассматриваются ключевые новеллы российского бюджетного законодательства в области организации и осуществления финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств. Отмечается, что из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключено понятие «ведомственный контроль», но введены понятия «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит». В целях реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации принят подзаконный акт Правительства России, установивший правила осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита. Анализ этого акта позволяет сделать вывод о необходимости серьезной реорганизации в Росрыболовстве бизнес-процессов в области контрольной деятельности. Так, в частности, отмечается, что достаточно сложные требования к внутреннему финансовому контролю федеральных органов исполнительной власти, особенно в части документирования контрольных процедур, потребуют от Росрыболовства увеличения уровня автоматизации бюджетных процедур, уточнения прав доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем, уточнения, а также регламента взаимодействия пользователей с информационными ресурсами. Может потребоваться также изменение внутренних стандартов осуществления бюджетных процедур. В целях реализации требований законодательства к организации внутреннего финансового контроля рекомендуется утвердить ряд ведомственных актов Росрыболовства. Уделено внимание и выявлению ключевых различий в требованиях к организации контроля и организации аудита, отмечено расширение требований к содержанию обязательных направлений исследований, осуществляемых в ходе проверок: применение в системах внутреннего финансового контроля автоматизированных информационных систем; наделение правами доступа пользователей к базам данных и др. Предлагается соотнести затраты на создание, разработку и внедрение автоматизированных информационных систем и оценить их эффективность.
Ключевые слова: контроль, бюджет, бюджетные процедуры.
Введение
Новеллы российского бюджетного законодательства существенно реорганизовали подходы к организации и реализации финансового контроля, осуществляемого участниками бюджетного процесса, в том числе главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
В 2013 г. в Бюджетном кодексе Российской Федерации появились понятия «государственный внешний финансовый контроль», «государственный внутренний финансовый контроль», а также «внутренний финансовый контроль», под которым в настоящее время понимается в том числе и контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств (ранее осуществлявшими «ведомственный контроль»).
В Бюджетный кодекс введены также понятия «государственный внешний финансовый аудит», «государственный внутренний финансовый аудит», «внутренний финансовый аудит».
Полномочиями осуществлять «внутренний финансовый контроль и аудит» Бюджетный кодекс наделяет, кроме главных распорядителей бюджетных средств, также и главных администраторов доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета. Бюджетным кодексом разделены понятия «контроль» и «аудит», при этом правила осуществления внутреннего финансового контроля и аудита определены в подзаконных актах.
Так, в частности, для федеральных органов исполнительной власти указанные правила установлены постановлением Правительства Российской Федерации [1] (далее - Правила). Реализация Правил осуществления внутреннего финансового контроля и аудита потребует серьезной реорганизации в Федеральном агентстве по рыболовству (Росрыболовстве) бизнес-процессов в области контрольной деятельности.
Внутренний финансовый контроль
Внутренний финансовый контроль должен осуществляться в структурных подразделениях непрерывно, ответственность за организацию контроля должна возлагаться на руководителя или заместителя руководителя агентства. Внутреннему финансовому контролю подлежат практически все процедуры, осуществляемые в ходе планирования и исполнения бюджета по доходам и расходам, а также составления и представления отчетности о его исполнении. К контрольным действиям относятся проверка оформления документов, авторизация операций, сверка данных, а также сбор и анализ информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур; их выполнение осуществляется в формах самоконтроля, контроля по подчиненности и контроля по подведомственности. Выполнение контрольных действий может осуществляться визуальным, автоматическим или смешанным методами.
Реализация требований к системе внутреннего контроля потребует документирования большого количества процедур внутреннего контроля. Так, в частности, предусмотрено формирование карт внутреннего контроля каждым подразделением, осуществляющим ту или иную бюджетную процедуру. В картах подлежат отражению все действия по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур, по каждой их которых указываются осуществляющие ее должностные лица, определяется метод внутреннего финансового контроля, а также должностные лица, реализующие внутренний контроль.
Самоконтроль осуществляется сплошным способом путем проведения проверки каждой выполняемой операции, а также путем оценки причин и обстоятельств, негативно влияющих на совершение операции [1]. Контроль по уровню подчиненности осуществляется также сплошным способом путем авторизации операций, совершаемых подчиненными должностными лицами.
Контроль по уровню подведомственности надлежит осуществлять сплошным или выборочным способом путем проведения проверок и (или) сбора и анализа информации, при этом результаты таких проверок должны оформляться заключением, прилагаемым к представленному документу. Нарушения, выявленные в ходе контроля, указываются в заключении; в случае отсутствия нарушений, документ, формируемый в ходе бюджетной процедуры, оформляется разрешительной надписью.
Все выявленные нарушения и недостатки, а также предложения по их устранению подлежат отражению в регистрах (журналах) внутреннего финансового контроля, которые следует вести в каждом структурном подразделении; порядок хранения указанных регистров должен быть установлен Росрыболовством.
Кроме того, Росрыболовством также должна быть установлена периодичность направления информации о результатах внутреннего финансового контроля руководителю агентства или его заместителю в соответствии с распределением обязанностей между заместителями.
По итогам рассмотрения результатов внутреннего контроля надлежит принимать решения с обязательным указанием сроков их исполнения. Решения могут быть направлены на автоматизацию бюджетных процедур, на совершенствование внутренних стандартов, на проведение служебных проверок и пр. Кроме того, в решении следует учитывать итоги поведенных ранее проверок, в том числе органами государственного контроля. При этом Росрыболовство имеет право определить порядок составления отчетности о результатах внутреннего финансового контроля, формируемой на основе данных регистров внутреннего финансового контроля [1].
Таким образом, можно предположить, что достаточно сложные требования к системам внутреннего финансового контроля федеральных органов исполнительной власти потребуют от Росрыболовства увеличения уровня автоматизации бюджетных процедур, уточнения прав доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем, уточнения, а также регламента взаимодействия пользователей с информационными ресурсами. Может потребоваться также изменение внутренних стандартов осуществления бюджетных процедур.
Кроме того, в целях реализации требований к организации внутреннего финансового контроля Росрыболовству следует утвердить:
— порядок формирования, утверждения и актуализации карт внутреннего финансового контроля, определяющий должностное лицо, уполномоченное утверждать указанные карты (руководитель, заместитель руководителя);
— порядок учета и хранения регистров (журналов) внутреннего финансового контроля [1].
Очевидно, целесообразно воспользоваться также правом определения порядка составления отчетности о результатах внутреннего финансового контроля на основе данных регистров (журналов) внутреннего финансового контроля.
Внутренний финансовый аудит
Новые нормы российского бюджетного законодательства, как уже отмечалось, разделяют понятия «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит», кроме того, отличаются ключевые требования к организации контроля и аудита.
Так, за организацию системы внутреннего финансового аудита отвечает непосредственно руководитель органа власти, делегирование ответственности заместителю руководителя не допускается.
Кроме того, аудит должен осуществляться в соответствии с принципом функциональной независимости, что означает необходимость подчинения субъекта внутреннего финансового аудита (структурного подразделения) непосредственно и исключительно руководителю органа власти.
В ходе внутреннего финансового аудита проверяются все финансовые и хозяйственные операции структурных подразделений и подведомственных органов и учреждений, а также система их внутреннего контроля. Как и при негосударственном аудите проводится проверка правильности ведения учета и подтверждение достоверности отчетности.
Кроме того, целью внутреннего финансового аудита является подготовка предложений о повышении экономности и результативности использования средств федерального бюджета [1].
Данная деятельность должна планироваться (согласно Правилам - на 1 год), однако аудиторские проверки могут быть как плановыми (в плане устанавливаются по каждой проверке проверяемая внутренняя бюджетная процедура, объекты аудита, срок проведения аудиторской проверки и ответственные исполнители), так и внеплановыми [1]. Годовой план внутреннего финансового аудита утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти. Аудиторские проверки подразделяются на выездные, камеральные и смешанные. По каждой проверке составляется программа проверки.
В правилах установлены права и обязанности должностных лиц, осуществляющих аудиторские проверки. Важной новеллой стало право привлечения независимых экспертов, однако порядок их привлечения не установлен законодательством, что, несомненно, затруднит реализацию этого права на практике.
К методам осуществления аудита отнесены: инспектирование, наблюдение, запрос, подтверждение, пересчет, аналитические процедуры.
По итогам проведения аудиторской проверки составляется акт, который вручается руководителем аудиторской группы проверяемому лицу. Акт и составленные на его основании отчет о результатах аудиторской проверки и акт аудиторской проверки направляются руководителю главного администратора средств федерального бюджета.
Согласно Правилам, орган внутреннего финансового аудита Росрыболовства вправе осуществлять подготовку заключений по вопросам обоснованности и полноты документов, направляемых в Министерство финансов Российской Федерации в целях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета. Порядок подготовки такого заключения устанавливается самим Росрыболовством.
Кроме того, в действующих нормах установлена обязанность главных администраторов бюджетных средств предоставлять Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Рос-финнадзору), как органу внутреннего государственного финансового аудита, запрашиваемые им информацию и документы в целях проведения анализа осуществления внутреннего финансового аудита.
Действующими нормами расширены требования к содержанию исследований, осуществляемых в ходе проверок (табл.).
Обязательные направления исследований, осуществляемых в ходе проверок [1]
_Направления исследований_
Исследование осуществления внутреннего финансового контроля._
Исследование законности выполнения внутренних бюджетных процедур
и эффективности использования средств федерального бюджета._
Исследование ведения учетной политики, принятой объектом аудита,
в том числе на предмет ее соответствия изменениям в области бюджетного учета._
Исследование применения автоматизированных информационных систем объектом аудита
при осуществлении внутренних бюджетных процедур._
Исследование вопросов бюджетного учета, в том числе вопросов, по которым принимается решение исходя из профессионального мнения лица,
ответственного за ведение бюджетного учета._
Исследование наделения правами доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем,
обеспечивающих осуществление бюджетных полномочий._
Исследование формирования финансовых и первичных учетных документов,
а также наделения правами доступа к записям в регистрах бюджетного учета._
Исследование бюджетной отчетности.
Как видно из таблицы, в качестве обязательных направлений исследований определены новые направления, такие как применение автоматизированных информационных систем; наделение правами доступа пользователей к базам данных и др.
Заключение
Резюмируя изложенное, можно отметить, что существенное усиление требований к осуществлению внутреннего финансового контроля приводит к необходимости ведения в информационных системах практически всех бюджетных процедур в подведомственных Росрыбо-ловству органах и учреждениях, а также необходимости разработки и внедрения автоматизированных информационных систем по осуществлению процедур контроля. Кроме того, требуется увязка данных автоматизированных информационных систем друг с другом.
Учитывая, что результатом осуществления процедур внутреннего финансового контроля является принятие решения о подписании, визировании (отказе в подписании, визировании) должностным лицом тех или иных документов, имеет смысл соотнести затраты на создание, разработку автоматизированных информационных систем и оценить их эффективность.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89». Постановление Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 193 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 12. Ст. 1290.
Статья поступила в редакцию 18.06.2015
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Максимов Владимир Олегович - Россия, 119571, Москва; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; соискатель кафедры «Экономика и финансы общественного сектора»; [email protected].
ISSN 2073-5537. BecTHUK ATTV. Cep.: 3KonoMUKa. 2015. № 2
V. O. Maksimov
IMPROVEMENT OF THE INTERNAL FINANCIAL CONTROL AND AUDIT IN THE SYSTEM OF THE RUSSIAN FISHERY
Abstract. The article discusses the key points of the Russian budgetary legislation in the organization and implementation of financial control over the formation and spending of the budget funds. It is noted that from the Budget Code of the Russian Federation the notion "institutional control" is excluded, but the concepts "internal financial control" and "internal financial audit" are introduced. In order to implement the provisions of the Budget Code of the Russian Federation there has been adopted a by-law of the Russian Government, establishing the rules of the internal financial control and audit by the main managers of budgetary funds. The analysis of the act helps make the conclusion that a major reorganization of the business processes in Russian fisheries in the area of control activities is necessary. In particular, it is noted that some complex requirements for the internal financial control of the Federal executive bodies, especially in terms of documenting control procedures, encourage Russian fisheries to increase the level of automation of the budgetary procedures, clarification of the rights of the user's access to the databases, information input and output from the automated information systems, clarification and regulation of the users' interaction with information resources. It may also be necessary to change the internal standards of the budgetary procedures. In order to implement the requirements of the legislation for the organization of internal financial control, it is advisable to adopt a series of acts of the Russian fisheries. The article pays attention to the key differences in the requirements for the organization of control and audit, and also to the expansion of the mandatory requirements for the content areas of the researches, carried out in the course of inspections: the use of the automated information systems in the systems of internal financial control; empowering users to access the databases and others. It is proposed to relate the cost of creation, development and implementation of the automated information systems and to evaluate their effectiveness.
Key words: control, budget, budgetary procedures.
REFERENCES
1. Ob utverzhdenii Pravil osushchestvleniia glavnymi rasporiaditeliami (rasporiaditeliami) sredstv feder-al'nogo biudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) dokhodov federal'nogo biudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) istochnikov finansirovaniia defitsita federal'nogo biudzheta vnutrennego finansovogo kontrolia i vnutrennego finansovogo audita i o vnesenii izmeneniia v punkt 1 Pravil osushchestvleniia vedomstvennogo kontrolia v sfere zakupok dlia obespecheniia federal'nykh nuzhd, utverzhdennykh postanovleniem Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 10 fevralia 2014 g. № 89» [On the establishment of the Rules of financial control and audit by the chief managers of the Federal budget, main administrators of the Federal budget incomes, main administrators of the sources of financing the Federal budget scarcity and on the introduction of the changes into the point 1 of the Rules of budgetary control in the sphere of purchases for provision of the Federal needs established by the Resolution of the government of the Russian Federation dated 10 February 2014 No. 89]. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 17 marta 2014 g. № 193. Sobranie zakono-datel'stva Rossiiskoi Federatsii, 2014, no. 12, st. 1290.
The article submitted to the editors18.06.2015
INFORMATION ABOUT THE AUTHORS
Maksimov Vladimir Olegovich - Russia, 119571, Moscow; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Candidate of the Department "Economics and Finance of Public Sector"; [email protected].
