CC BY
170«C@yL@qyiym-J®yrMaL»#2í26),2@19 / PUBLIC ADMMSTOATOM
5
PUBLIC ADMINISTRATION
Целикова Екатерина Юрьевна
студент магистратуры
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
СКРЫТЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ПРИМЕРЕ ИНСТИТУТА НАЗНАЧЕНИЯ
ГЛАВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Tselikova Ekaterina Yurievna
master's student
North-West Institute of Management of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
THE HIDDEN POWERS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION ON THE EXAMPLE OF INSTITUTE APPOINTMENT OF CHIEF EXECUTIVE
Аннотация
В статье проанализированы исторические аспекты и современные тенденции возможных путей развития института назначения и института выборов глав исполнительной власти. Основное внимание автора акцентировано на проявлении «скрытых» полномочий Президента РФ в данном вопросе.
Abstract
The article analyzes the historical aspects and current trends of possible ways for the development of the institution of appointment and the institution for electing the heads of the executive. The main attention of the author is focused on the manifestation of the "hidden " powers of the President of the Russian Federation in this matter.
Ключевые слова: президент РФ, назначение, выборы, «скрытые» полномочия, глава исполнительной власти.
Keywords: the President of the Russian Federation, Appointment, election, "hidden" powers, the head of the executive.
На протяжении всего периода становления демократии в Российской Федерации претерпевают изменения и полномочия Президента Российской Федерации (далее - Президент). Первоначально изложенные на бумаге они подстраиваются под текущую ситуацию в стране и расширительно трактуются при необходимости быстрого принятия решений. Это явление в практике Конституционного Суда РФ получило название «скрытые» полномочия. На их появление влияет ряд объективных факторов, которые мы рассмотрим в статье.
Поскольку тема «скрытых» полномочий может рассматриваться в разных аспектах ее проявления, сузим круг нашего внимания до примеров назначения глав исполнительной власти, в свете того, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ.
Согласно толковому словарю: «полномочие -это официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел» [1].
Обратимся к тем полномочиям, которые официально закреплены в нормативно-правовых актах: четвертая глава Конституции описывает основные направления деятельности главы государства. В совокупности с принципом разделения властей определяется и круг полномочий, которые осуществляет Президент.
Итак, согласно Конституции РФ, глава государства не относится ни к одной ветви власти. «Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов РФ, поскольку полномочия Президента направлены прежде всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РФ, строгое соблюдение Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета» [2]. Исходя из концепции основного документа государства, руководитель государства занимает положение над тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эта схема работы позволяет обеспечить независимость, исполняе-мость и подчеркивает наивысший статус решений лидера страны. Однако «как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью» [2].
Наиболее интенсивное и направленное воздействие со стороны Президента испытывает на себе исполнительная власть и конечно же те, кто эту власть возглавляет. Именно эти люди ответственны
6
РУВУС АШЯШ'Ш&'ТШМ /
за реализацию решений Президента в области государственной политики в регионах, так как качество исполнения таких поручений непосредственно отражается на жизни избирателей. «Таким образом, Президент РФ, сконцентрировав в своих руках важнейшие полномочия, является как бы арбитром в государственном аппарате, дирижером в оркестре, где музыкантами являются ветви власти» [3].
Первые прямые выборы глав субъектов, состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли в Москве, Санкт-Петербурге и Татарстане. Тогда же в 1991 году Съезд народных депутатов ввел мораторий до декабря 1992 года и предоставил Президенту право на назначение глав субъектов РФ. Регионы с таким положением дел не захотели мириться. На тот период только происходило становление демократического государства и субъекты федерации сильно влияли на решения центра. В результате в 1993 году состоялись прямые выборы глав исполнительной власти в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.
Последним случаем, где глава был назначен Президентом в 1997 году стала Кемеровская область. Пост покинул Михаил Кислюк и получил назначение Аман Тулеев. «Снятие Кислюка - это интересный политический ход Ельцина, заявила в эфире радиостанции «Немецкая волна» эксперт центра исследований Восточной Европы при Бре-менском университете Галина Люхтерхандт. С одной стороны, власть показывает, что она действует очень эффективно и в случае необходимости жестко, так как главная причина отстранения Кислюка - это невыплата пенсий и зарплат в Кузбассе» [6].
Проверке вопроса законности назначения глав субъектов посвящено постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом». Конституционный Суд пришел к выводу о том, что у Президента есть полномочия по назначению глав исполнительной власти, обосновав свое решение отсутствием законодательного регулирования на уровне субъекта, предусмотренного 77 статьей Конституции. Действительно, преамбула указов Президента о назначении глав исполнительной власти содержала оговорку: «впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Россий-
ской Федерации, определяющих механизм реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации». С такой трактовкой не согласился только судья Конституционного суда В.О. Лучин. В особом мнении он пишет, что нарушается принцип федерализма, «предполагающий децентрализацию власти, осуществление ее в рамках, очерченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 73)»1.
Совершенно противоположная позиция Конституционного суда содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации». На год раньше Конституционный Суд писал о том, что Президент не обладает неограниченными полномочиями в принятии решений, а нормативно-правовые акты РФ не содержат положений, позволяющих Президенту осуществлять опережающее регулирование в правовом поле или выходить за пределы существующего законодательства.
Наконец 6 октября 1999 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который официально отменил право Президента назначать глав исполнительной власти. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации стало избираться гражданами России, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключением оставался Дагестан, главу которого избирало Конституционное собрание республики.
постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от
3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом», «Российская газета», N 90, 15.05.1996.
/ руте АшшшштеАтшм
7
В 2004 году прямые губернаторские выборы в России снова были отменены. Причиной послужил теракт в Беслане. Президент Российской Федерации В.В. Путин озвучил предложение о необходимости «совместного участия Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России»2. Институт прямых выборов был отменен, а губернаторов стало утверждать законодательное собрание региона по представлению главы государства. Президент теперь мог отрешать губернаторов от должности «в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным зако-ном»3.
С 2004 года произошло усиление роли полномочных представителей Президента. Теперь именно они предлагали главе государства кандидатуры на должность руководителя субъекта. С 2005 года это право было предоставлено политическим партиям, сумевшим пройти в законодательные органы.
В очередной раз к вопросу законности положений российского выборного законодательства и соотношения федерального законодательства с основным законом, Конституционный Суд вернулся 21 декабря 2005. В этом постановлении говорится следующее: «провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организа-ции»4. Очевидно, что такая конструкция ставит глав исполнительной власти в изначально зависимое положение от Президента. «Сама возможность Президента политически подчинять себе высшее должностное лицо субъекта РФ вызывает существенные возражения, поскольку данному лицу «отводится особое место в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаемой субъектами самостоятельно, и которого Конституция РФ не характеризует свойством иерархической подчиненности федеральной власти» [4].
В 2012 году, Д.А. Медведев утвердил соответствующие поправки в законодательство и должности глав субъектов снова стали выборными. Начиная с 2013 года ежегодно в единый день голосования проводятся губернаторские выборы.
На сегодняшний день нормативно-правовая база проведения выборов главы субъекта Российской Федерации состоит из Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации.
Аналогично институту назначения главы исполнительной власти такую же неоднозначную правовую природу имеет и институт временно исполняющего обязанности губернатора. Очевидно, что решение об исполнении обязанностей принимается в связи с необходимостью быстрой замены отсутствующего лица и серьезными задачами, требующими постоянного контроля за их исполнением на уровне субъекта. Так же явно прослеживается параллель между назначением главы субъекта и назначением ВРИО, так как в итоге пост занимает лицо, которому доверяет Президент, а не народный избранник. «Ее двухэтажность с неизбежными конфликтами между «отцом нации» и «хозяевами регионов» - главный фактор неустойчивости, который вместе с тем может стать препятствием на пути скатывания в авторитаризм, особенно в небольших регионах, где разрушена старая система сдержек и противовесов» [5].
Главе государства приходится лично взаимодействовать с главами субъектов. От организации работы на местах зависит отношение граждан к государственной политике в целом и рейтинг лидера, поэтому данный сегмент является ключевым при выстраивании отношений центр - регионы. Также необходимо учитывать тот факт, что регион может избрать оппозиционного политика со взглядами, расходящимися со взглядами центра.
Возможны и допустимы оба способа заполнения вакантного места главы субъекта. Выборы - в случае если в стране стабильная обстановка, устойчивый рост экономики и регион, куда избирается кандидат развивается. Назначения - если ситуация в стране дестабилизирована, внутренний валовый продукт снижается и в регионе существуют серьезные не решенные задачи, что мешает его развитию.
Исходя из текущих реалий можно сделать вывод, что дилемма между выборами главы исполнительной власти субъекта РФ и его назначением будет присутствовать постоянно, в связи с тем, что
2 Полный текст выступления Президента России В. В. Путина на расширенном заседании Правительства России 13.09.2004 г. см.: (По вертикали // Российская газета. 2004. 14 сент. С. 1).
3 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об обшдх принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019) «Российская газета», N 206, 19.10.1999.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» «Российская газета», N 294, 29.12.2005.
8
PUBLIC ADMMSTRATOM /
она обусловлена необходимостью эффективной координации действий центра и регионов, частым столкновением интересов участников этой властной вертикали и противоречия изначально заложенного в нормах Конституции РФ.
Список литературы
1. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 2000. 940 с.
2. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации: с учетом Законов об изм. срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы и о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ / Е. Ю. Бархатова. М.: Проспект, 2010. 253с.
3. Кашанина Т.В. Российское право: учебник. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма. 2009. 784 с.
4. Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. N 7. С. 698-705.
5. Петров Н. Разделенный суверенитет по-российски: Взаимоотношения Москвы и регионов // Практика федерализма. М.: Весь мир, 1999.-С. 133171.
6. Погодаев Н. Кемеровская область в июле 1997 года // Независимый информационно-аналитический центр «ГАБИТУС». URL: http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1997/079 7/42.html (дата обращения 27.12.2018).
