CC BY
21Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Социология. Педагогика. Психология. Том 5 (71). 2019. № 1. С. 13-21.
УДК 316.354
СИТУАЦИЯ В КРЫМУ И СЕВАСТОПОЛЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МОДЕЛИ СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА1
Чигрин В. А.1, Немчина В. И.2, Куценко М. В.3
1Таврическая академия (структурное подразделение) ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В. И. Вернадского», Симферополь, Республика Крым, Россия E-mail: [email protected]
2Южный федеральный университет, Институт социологии и регионоведения, Ростов-на-Дону, Россия, E-mail: [email protected]
3Южный федеральный университет, Ростов-на-Дону, Россия, E-mail: [email protected]
В статье дается характеристика особенностей ситуации в Крыму и Севастополе в условиях интеграции в нормативно-правовое пространство Российской Федерации и анализируются перспективы внедрения в систему управления Республики Крым и Севастополя модели сити-менеджмента. Актуальность разработки вопросов регулирования модели сити-менеджмента основывается на анализе современного состояния социально-экономическая и социально-политическая обстановка в Крыму и Севастополе, которая характеризуется снижением энтузиазма, вызванного воссоединением Крыма и Севастополя с Россией, характерного для значительной части населения городов и районов Крыма в начале воссоединения и появлением симптомов недовольства у части населения по поводу отставания темпов преобразований, задекларированных Лидерами Крыма и Севастополя. Недостаточная адаптированность чиновников и целых структур к новым нормам хозяйственно-экономической деятельности, усложнение процесса партийного структурирования, противоречия в сложившемся стереотипе персонифицированности имиджа российских парламентских партий осложняют восприятие нового института в системе управления. В связи со сложившимися условиями появилась необходимость расширения научного осмысления вопросов становления и функционирования института сити-менеджеров в системе местного самоуправления. Необходим комплексный анализ данной проблемы и экспертные оценки в ее уровневом срезе: на федеральном и региональном уровне. В ряду решения практических задач повышения эффективности функционирования новой модели муниципальной власти крайне важной становится организация целевой системно-аналитической деятельности, опирающейся на знание особенностей территории, в частности, ее человеческого сегмента, а также на систему постоянного мониторинга ситуации в контексте территориальной самоорганизации и муниципального управления.
Ключевые слова: Сити-менеджмент, муниципальное управление, местное самоуправление, территориальная самоорганизация, модель управления.
ВВЕДЕНИЕ
В 2014 году состоялось вхождение в состав Российской Федерации двух новых регионов: Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Это
1 Статья выполнена в рамках реализации гранта РФФИ, проект № 18-011-01113 «Институт сити-
менеджмента в современной России: административная и общественная состоятельность (на примере муниципальных образований Южного федерального округа)».
13
обусловило преобразования политико-управленческого процесса в обозначенных регионах, которые затронули практические стороны проведения современной государственной политики России и соответствующие изменения в институтов территориального управления.
Поскольку трансформация институтов регионального управления влечет изменения в инструментах воздействия на общественные отношения, коммуникации, приспосабливая их к особенностям различных - экономических, политических, этнокультурных площадок, то появилась потребность осуществить экспертный и общественный мониторинг эффективности произошедших изменений и потенциала введения нового института муниципальной власти.
Результатом научных исследований должен стать план мероприятий по проведению качественных изменений в организационно-функциональной системе регионального государственного аппарата и исполнительных органов власти в целях создания оптимальной модели муниципального управления.
Начиная с 2014 года по настоящее время в Крыму и Севастополе был проведен ряд исследований, более объемных, чем проводят в регионе центральные социологические службы - ВЦИОМ, ФОМ и др., а потому более репрезентативных и информативных.
Цель этих исследований заключалась в определении перспектив политических партий и отдельных кандидатов на выборах в Государственную Думу и региональные органы власти.
ИЗЛОЖЕНИЕ ОСНОВНОГО МАТЕРИАЛА
По итогам исследований было установлено, что социально-экономическая и социально-политическая обстановка в Крыму и Севастополе на конец сентября 2018 г. характеризовалась следующими факторами:
- остаточными проявлениями энтузиазма, вызванного воссоединением Крыма и Севастополя с Россией, характерного для значительной части населения городов и районов Крыма;
- появлением симптомов недовольства у части населения по поводу отставания темпов преобразований, задекларированных Лидерами Крыма и Севастополя, от роста цен, в первую очередь, на бензин и продукты питания;
- противоречивой реакцией отдельных групп населения на действия местных властей по поводу механизмов решения проблем городов и некоторых районов Крыма и особенно Севастополя, вызванной недостаточной адаптированностью чиновников и целых структур к новым нормам хозяйственно-экономической деятельности, оформления документов и т.д.;
- усложнением процесса партийного структурирования социально-активной части населения Крыма и Севастополя в силу противоречий в сложившемся стереотипе персонифицированности имиджа российских парламентских партий, часто контрастирующих с оценкой региональных и местных политических лидеров разного уровня.
14
Тем не менее, если сопоставлять уровень политизированности крымчан и севастопольцев с уровнем политизированности населения других регионов Украины, то мы смогли отметить две тенденции:
Первая - население территории более политизировано в силу объективных (социально-демографических /возрастных/, социально-профессиональных /участие в оборонной инфраструктуре/ и социально-территориальных /Крым и Севастополь -особая территория/) и субъективных (преимущественно «левых» и «российсконаправленных», а, стало быть, региональных ориентаций) причин.
Вторая - тотальное неприятие украинского национализма во всех его формах и проявлениях.
На этом фоне в 2012-2013 гг. в Крыму и Севастополе наблюдалось постепенное падение доверия к Партии регионов, а также фиксировалось наличие партий -доноров (Русский блок и коммунисты), которые, как показывал анализ перехода голосов, могли бы стать (и стали) базой для более масштабных политических сил.
Тем не менее, в условиях появления на политическом пространстве Севастополя новых партий и общественных организаций - российских и крымских - приоритеты крымчан и севастопольцев не могут считаться сформированными на рациональном уровне, а остаются пока что преимущественно эмоциональными. Фокус-группы, которые мы проводили в начале марта 2018 года, показали, что на территории наиболее популярными являются «Единая Россия», ЛДПР, КПРФ, «Справедливая Россия».
В то же время, крымчане и севастопольцы оценивают местные власти достаточно жестко. Дело в том, что многие местные политики прошли во власть только благодаря партийной принадлежности. Жители Крыма и севастопольцы проголосовали за многих из них потому, что они позиционировали себя с «Единой Россией», в то время, как ряд авторитетных и еще недавно популярных лидеров остался за бортом властной вертикали. Но неумение избранных руководителей решать задачи, поставленные Президентом и руководством Российской Федерации, привели к росту критических настроений в региональном общественном мнении.
Так, можно говорить о том, что в регионе в результате отмеченного выше противоречия не удалось в полной мере сформировать команду специалистов-единомышленников, которые способны видеть проблемы и решать их опережающими темпами. Не всегда спасают и специалисты, прибывающие из других регионов. Иллюстрацией последнего утверждения может в полной мере служить коллизия противоборства между губернатором и главой Законодательного собрания. Отсюда довольно противоречивые оценки деятельности властных структур.
Сопоставляя оценки работы Законодательного собрания и правительства Севастополя, мы видели, что на пятерку их оценивало почти равное количество респондентов (13,26 и 12,40%). На четверку - соответственно 20,73 и 21,42%. На тройку и двойку оценивали работу Законодательного собрания 25,54 и 23,38% респондентов, а работу правительства, соответственно, 27,28 и 19,66%. Совокупно -это 48,92 и 46,94%. Примерно 5 процентов респондентов оценивали работу
15
Законодательного собрания и 8 процентов - работу правительства Севастополя, как очень плохую.
Мы уверены, что среди причин, которые влияют на оценки работы органов власти, в первых рядах находятся незнание реальных проблем на местах, а, следовательно, разнобой подходов к решению наиболее острых проблем городов и районов, а также неосведомленность по части механизмов их решения, преодолеть которую можно только на профессиональном уровне.
В связи с этим возникает вопрос о возможности внедрения в систему управления Республики Крым и Севастополя модели сити-менеджмента.
Однако ознакомление с работами ряда авторов, которые анализировали данные вопросы в условиях разных регионов России, показывает, что в нормативно-правовом поле эти вопросы отработаны не до конца. Так, Л.В. Акопов отмечает, что «несмотря на имеющиеся позитивные моменты, всё же следует обратить особое внимание и на такие отрицательные стороны статуса «сити-менеджеров», как их неподотчётность населению, зависимость от глав регионов и оторванность от разработки стратегий долгосрочного планирования развития муниципального образования (в силу срочного характера заключаемого с ними контракта, который может быть подписан даже на два года), а также их большую подверженность коррупционным рискам» [1, с. 133].
Другие авторы сетуют на «чрезмерную вариативность правотворчества субъектов РФ вследствие отсутствия установленных на федеральном уровне критериев при дифференциации порядка избрания глав муниципальных образований» [2].
Действительно, разные регионы в своих местных законодательно-правовых документах учитывали исторические региональные традиции, либо закрепляя прямые муниципальные выборы, либо избирая глав администраций исключительно представительными органами по итогам конкурсов. В ряде регионов вообще крайне эклектично трактуются отношения подчинения менеджеров, работающих по контракту относительно их подчиненности.
Но все же представляется возможным утверждать, что довольно многочисленная группа противников внедрения данной модели управления в практику работы местных и региональных органов управления не учитывает необходимости соединения двух составляющих - выборности и необходимого уровня профессионализма избираемых или отобранных по конкурсу управленцев. При этом условием такого соединения непременно должно быть знание поля (говоря социологическим языком) - экономического, ресурсного, политического, этноконфессионального, на котором придется работать избранному или приглашенному по контракту менеджеру.
В современном научном знании вопросы становления и функционирования института сити-менеджеров в системе местного самоуправления изучены недостаточно. Необходим комплексный анализ данной проблемы в ее уровневом срезе на федеральном и региональном уровне. Неразработанность практических и методических рекомендации по формированию института сити-менеджеров и повышению эффективности местного самоуправления в различного типа
16
муниципальных образованиях, интерпретационная неразбериха в критериях оценки деятельности данного института актуализирует разработку комплексных программ по развитию кадровой политики в отношении сити-менеджеров.
Действительно, пилотные исследования, которые мы провели летом 2018 года в Крыму, опросив управленцев, журналистов, ученых и представителей общественных организаций, дают нам основание утверждать, что здесь, как нигде, велик разнобой в отношении к самому институту сити-менеджмента, и как нигде слаба база знаний в отношении его нормативно-правового регулирования. В одной из статей, предшествующих исследованию, отметили, что «реализация процедуры конкурсного отбора главы муниципального образования детерминирована политико-административными основаниями. Инертность общественного участия в реальных делах по управлению муниципалитетами фактически привела к стиранию сущностной разницы между муниципальной и государственной властями. На низовом уровне управления так и не сложились необходимые горизонтальные связи, без которых социальное участие в управлении не может быть эффективным»
[3].
Иллюстрацией такой неэффективности могут быть данные из исследования по Севастополю (N=4500). Оценивая работу районных органов управления, почти 30% респондентов оценивают работу районных органов власти на «плохо» и «неудовлетворительно». Более того, 10,16% считают, что районные органы власти «ничего не делают, а потому их работу оценить невозможно», а 9,46% вообще ничего не знают об этой работе, а потому не могут ее оценить.
Незаконные застройки в прибрежной зоне города, выделение земель, не согласованное со всеми службами, непрофессиональное расходование бюджета Севастополя - вот немногие темы, наиболее популярные в местных СМИ и на Интернет-порталах. Интересно ли это большинству севастопольцев? Если вернуться к исследованию, то в основной своей массе их интересуют другие проблемы, возможно более мелкие, но более близкие им на уровне повседневных практик. Что касается «непоняток» Законодательного собрания (внутри), а также трений между ним и правительством, то они рассматриваются лишь как борьба персоналий, равнодушных к проблемам города и горожан.
Крымчан и севастопольцев пугает именно нормативно-правовая сторона вопроса: не будут ли отобранные по конкурсу управленцы «модераторами» коррупционных схем, не будут ли они вовсе неподотчетными для граждан?
Подводя некоторые итоги отметим, что данная ситуация выдвинула перед политическими элитами полуострова и Севастополя ряд сложных задач:
1. Задача обеспечения контроля процессов, происходящих в Крыму и Севастополе в целом и, особенно, на потенциально конфликтогенных территориях. Эта задача должна осуществляться на стратегическом и оперативном уровнях, а ее решение должно опираться не только на избираемых политиков, но и на профессиональных, подготовленных и знающих территории менеджеров.
2. Задача формирования максимальной управляемости политическим и электоральным процессом в Крыму и Севастополе. Эта задача входит в круг задач социально-психологического сопровождения потенциальных лидеров
17
избирательного процесса общим аналитическим центром и штабами кандидатов, которые должны обеспечивать связь и поддержку друг друга. Безусловно, в преддверии выборов 2019 года управляемость на территориях должны профессионально осуществлять сити-менеджеры.
3. Задача нейтрализации внешних и внутренних источников нестабильности в регионе. По примеру Армянска отметим, что в Крыму этот вопрос нельзя включать в состав решенных.
4. Задача контроля состояния информационного пространства территорий через систему отслеживания и анализа каналов информации, выявление целевых групп, реагирующих на положительную и отрицательную информацию и работа с ними.
5. Задача решения крымскими и севастопольскими властями наиболее острых проблем, доставшихся от прошлого и появившихся после воссоединения Крыма и Севастополя с Россией.
Мы отмечали, что в этих условиях крайне важной становится организация целевой системно-аналитической деятельности, опирающейся на знание особенностей территории, в частности, ее человеческого сегмента, а также на систему постоянного мониторинга ситуации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Цель мониторинга - создание базы для прогнозирования и оперативного реагирования на возможные кризисные ситуации, возникновение которых не следует исключать в силу действия указанных выше факторов, которые могут проявляться в разном сочетании и с разной силой.
А определение характера и перспектив институциональной трансформации системы муниципального управления в данных территориях после воссоединения с Российской Федерацией, необходимость быстрого транзита от украинских стандартов управления территорией к российским, внедрение института сити-менеджеров в целях повышения эффективности местного самоуправления в различного типа муниципальных образованиях приводит к радикальным изменениям в сфере перераспределения полномочий, изменениям в основополагающих правовых нормах и функциях, что требует серьезного методологического подкрепления.
Результативность и эффективность функционирования новых институтов территориальной самоорганизации зависит от правильного научно обоснованного выбора структуры и инструментов управления и реально функциональной, легитимизованной модели самоуправления.
Список литературы
1. Акопов Л. В. От выборного главы администрации к "сити-менеджеру" - утраченная легитимность / Акопов Л. В. // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2015. - № 3. - С. 131-134.
2. Вискулова В. В. О «Конкурсном» порядке избрания глав муниципальных образований: некоторые обобщения двухлетней практики // Журнал российского права. - 2017. - № 6 (246). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-konkursnom-poryadke-izbraniya-glav-munitsipalnyh-obrazovaniy-nekotorye-obobscheniya-dvuhletney-praktiki
18
3. Ковалев В. В. Политико-административные основания для модели "сити-менеджмента" в системе российского муниципального управления / В. В. Ковалев, В. А. Чигрин // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Социология. Педагогика. Психология. - 2018. - Том 4 (70), № 2. - С. 30-38.
4. Бзегежева Л. К. Проблема назначения главы администрации на контрактной основе / Л. К. Бзегежева // Вестник Майкопского государственного технологического университета. - 2016. - № 1. - С. 43.
5. Володин А. А. Система распределения власти на уровне местного самоуправления / А. А. Володин // Власть. - 2012. - № 9. - С. 66-68.
6. Гладких Н. М. К новой модели организации структуры органов местного самоуправления / Н. М. Гладких // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2014. - № 11. - С. 114-118.
7. Дятлов А. В. Проблемы реализации идеи сити-менеджмента в системе муниципальной власти Российской Федерации: научная рефлексия на осмысление проблемы / А. В. Дятлов, А. В. Попов // Гуманитарий Юга России. - 2017. - Т. 6, № 6. - С. 222-231.
8. Камоликова В. Р. Модель «сити-менеджера»: успешность модели в социально-экономической динамике (на примере городов Алтайского края) / В. Р. Камоликова // Бизнес. Общество. Власть. -
2014. - № 20. - С. 83-94.
9. Кандрина Н. А. Модели организации муниципального управления: глава муниципального образования и сити-менеджер / Н. А. Кандрина // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2011. - № 3. - С. 32-33.
10. Касаткин В. М. Институт сити-менеджмента и перспективы его развития в России [Электронный ресурс] // Режим доступа: izdatelstvo.isea.ru.
11. Ласько А. И. Кто должен управлять городом: мэр или сити-менеджер? [Электронный ресурс] /
A. И. Ласько // Политика, государство и право. - 2014. - № 7. Режим доступа: http://politika.snauka.ru/2014/07/1751.
12. Очаковский В. А. К вопросу о введении института сити-менеджера в Российской Федерации /
B. А. Очаковский, И. Н. Иваненко, Я. А. Крутова, В. С. Коробков // Научный журнал КубГАУ. -
2015. - № 11. - С. 3-5.
13. Слатинов В. Б. Мэр или сити-менеджер: институциональные эффекты выбора модели муниципального управления в областных центрах Черноземья / В. Б. Слатинов // Среднерусский вестник общественных наук. - 2012. - № 2. - С. 141-148.
14. Тамбовцев В. Л. Понятие социально-экономического генотипа и современные исследования в сфере менеджмента / В. Л. Тамбовцев // Российский журнал менеджмента. - 2014. - Т. 12, № 2. - С. 117-132.
15. Шастина А. Р. Институт сити-менеджера: проблемы и перспективы в Иркутской области / А. Р. Шастина // В сборнике: Конституционно-правовой статус Иркутской области в составе России: история, современное состояние, перспективы развития Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Ответственные редакторы: А. А. Петров, С. В. Праскова. Иркутск -2013. - С. 233-253.
16. Шмелев А. А. Развитие института сити-менеджера в современной России: проблемы определения статуса / А. А. Шмелев // Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований. - 2014. - № 10. - С. 180-182.
17. Шустов В. Г. Роль политического института сити-менеджера в муниципальной реформе / В. Г. Шустов // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2014. -№ 4. - С. 173-178.
SITUATION IN THE CRIMEA AND SEVASTOPOL: REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF THE CITY-MANAGEMENT MODEL
Chigrin V. A.1, Nemchina V. I, Kutsenko M. V.3
19
1V.I.. Vernadsky Crimean Federal University, Simferopol, Republic of Crimea, Russian Federation, E-mail: [email protected]
2South Federal University, Institute of Sociology and Regional Studies, Rostov-on-Don, Russian
Federation, E-mail: [email protected]
3South Federal University, Rostov-on-Don, Russian Federation,
E-mail: [email protected]
The article describes the characteristics of the situation in the Crimea and Sevastopol in the context of integration into the regulatory and legal space of the Russian Federation and analyzes the prospects for introducing into the management system of the Republic of Crimea and Sevastopol the city management model. The urgency of developing issues of regulating the city management model is based on an analysis of the current state of the socio-economic and socio-political situation in the Crimea and Sevastopol, which is characterized by a decrease in enthusiasm caused by the reunification of the Crimea and Sevastopol with Russia, characteristic of a large part of the population of cities and districts of Crimea at the beginning reunification and the appearance of symptoms of discontent among a part of the population about the lagging pace of change declared by the leaders of the Crimea and Sevastopolya. Insufficient adaptation of bureaucrats and entire structures to new standards of economic activity, complication of the party structuring process, contradictions in the existing stereotype of personification of the image of Russian parliamentary parties complicate the perception of the new institution in the management system. In connection with the prevailing conditions, there is a need to expand the scientific understanding of the formation and functioning of the institute of city managers in the system of local self-government. A comprehensive analysis of this problem and expert evaluations in its level slice are needed: at the federal and regional levels. Among the practical tasks of improving the functioning of the new model of municipal government, it becomes extremely important to organize a targeted system-analytical activity based on knowledge of the characteristics of the territory, in particular, its human segment, as well as on a system of constant monitoring of the situation in the context of territorial self-organization and municipal management.
Keywords: City management, municipal government, local government, territorial self-organization, management model.
References
1. Akopov L.V., From the elected head of the administration to the "city manager" - lost legitimacy, North Caucasus Legal Journal, 3, 131 (2015).
2. Viskulova V.V., On the "Competitive" procedure for electing the heads of municipalities: some generalizations of a two-year practice, Journal of Russian Law, 6 (246) (2017). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-konkursnom-poryadke-izbraniya-glav-munitsipalnyh-obrazovaniy-nekotorye-obobscheniya-dvuhletney-praktiki
3. Kovalev V.V. and Chigrin V.A., Political and administrative grounds for the "city management" model in the system of the Russian municipal government, Scientific notes of the Crimean Federal University named after V. I. Vernadsky. Sociology. Pedagogy. Psychology, 4 (70), 2, 30 (2018).
4. Bzegezheva L.K., The problem of appointing the head of the administration on a contract basis, Bulletin of the Maikop State Technological University, 1, 43 (2016).
5. Volodin A.A., The system of distribution of power at the level of local government, Power, 9, 66 (2012).
20
6. Smooth N.M., Towards a new model of organization of the structure of local governments, State and municipal government in the XXI century: theory, methodology, practice, 11, 114 (2014).
7. Dyatlov A.V. and Popov A.V., Problems of implementing the idea of city management in the system of municipal authority of the Russian Federation: scientific reflection on understanding the problem, Humanitarian of the South of Russia, 6, 6, 222 (2017).
8. Kamolikova V.R., Model "city manager": model success in social and economic dynamics (on the example of cities of the Altai Territory), Business. Society, Power, 20, 83 (2014).
9. Kandrina N.A., Models of the organization of municipal management: the head of the municipality and the city manager, Bulletin of the Altai Academy of Economics and Law, 3, 32 (2011).
10. Kasatkin V.M., Institute of City Management and its development prospects in Russia [Electronic resource], URL: izdatelstvo.isea.ru.
11. Lasko A.I., Who should manage the city: mayor or city manager? [Electronic resource], Politics, state and law, 7 (2014).
12. Ochakovsky V.A., Ivanenko I.N., Krutova Y.A. and Korobkov V.S., On the issue of introducing the institution of a city manager in the Russian Federation, Scientific journal of KubSAU, 11, 3 (2015).
13. Slatinov V.B., Mayor or City Manager: Institutional Effects of Choosing a Model of Municipal Administration in the Oblast Centers of the Black Earth Region, Srednerussky Bulletin of Social Sciences, 2, 141 (2012).
14. Tambovtsev V.L., The concept of socio-economic genotype and modern research in the field of management, Russian Management Journal, 12, 2, 117 (2014).
15. Shastina A.R., Institute-city manager: problems and prospects in the Irkutsk region, In the collection: The constitutional and legal status of the Irkutsk region within Russia: history, current state, development prospects Materials of the All-Russian scientific-practical conference. Responsible editors: A.A. Petrov, S.V. Praskova, p. 233-253 (Irkutsk, 2013).
16. Shmelev A.A., Development of the institute city-manager in modern Russia: problems of determining the status, New word in science and practice: hypotheses and approbation of research results, 10, 180 (2014).
17. Shustov V.G. The role of the political institution of the city manager in the municipal reform, State and municipal government. Scientific notes of SKAGS, 4, 173 (2014).
21
