Ситуативный анализ нормативно-правового положения в российском образовании Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

1УДК 37.01 ББК 74.04

СИТУАТИВНЫЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ОБРАЗОВАНИИ

Б. А. Райзберг, А. А. Лысенко

В статье рассмотрены и подвергнуты анализу актуальные проблемы российской системы образования, предложены возможные пути, способы их решения. Отдельные проблемы порождены пережитками прошлого, другие возникли в связи с усложнением экономических и социальных процессов, обострением ресурсных ограничений, неустойчивостью денежного обращения. Отдельные задачи послужили вызовом для системы образования и общества в целом, требуют мобилизации человеческих и финансовых ресурсов, принятия нестандартных, неочевидных решений.

Ключевые слова: образование, высшее профессиональное образование, среднее образование, общее образование, дошкольное образование, рынок труда, квалификация, специальность, педагогический работник, образовательный стандарт, оценка качества и эффективности образования.

SITUATIONAL ANALYSIS OF STATUTORY AND REGULATORY PROVISIONS IN RUSSIAN EDUCATION

B. A. Raizberg, A. A. Lysenko

The article considers and analyzes current problems of the Russian education system and offers possible ways and methods of their solution. Some of the issues are caused by the past remnants, the others arose due to the increasing complication of economic and social processes, aggravation of resource restrictions, instability of monetary circulation. Several tasks have become a challenge for the education system and society in general, they require mobilization of human and financial resources, adoption of non-standard, unobvious decisions.

Keywords: education, higher professional education, secondary education, general education, preschool education, labor market, qualification, specialty, teachers, educational standard, assessment of quality and efficiency of education.

Сфера образования наряду с наукой и технико-технологическим прогрессом служит основой успешного социально-экономического прогресса, объектом инвестиций в человеческий капитал, залогом качественного поступательного развития общества в постоянно меняющихся условиях. Характерное для постиндустриального общества опережающее развитие информационных технологий, сервисной деятельности наряду со стремительным темпом ускоряющихся социально-экономических преобразований порождают системный диссонанс в виде разрыва между образованием и наукой, практикой. Состояние российского образования в целом и общего, школьного образования в частности находится под мощным

воздействием психологических, личностных факторов, возбуждаемых социальной средой.

Проблемы, возникающие в сфере образования, зачастую проявляются через значительный период после прохождения курса обучения, обнаруживаются в тот момент, когда ощущаются их негативные последствия, затрагивающие многие сферы человеческой жизни, сказывающиеся на судьбах людей, общества, страны. В качестве одной из главных проблем российского образования назовем снижающуюся престижность образования как непреходящей социально-культурной ценности, источника успешного существования, гарантии трудоустройства по полученной специальности, условия жизнеобеспечения. Образование становится необходимым

для статусности, приличия, а также с позиций престижа «выгодных», «доходных» профессий. Этим объясняется падение престижа инженерно-технических, естественнонаучных профессий, повальное увлечение юридическими, экономическими профессиями, бизнесом.

Предотвращение негативных экономических последствий перенасыщения рынка труда специалистами в области юриспруденции, менеджмента, психологии осознается как задача государственного управления образованием. Однако стереотип мышления, убеждения в заведомом существовании «престижных» и «низкодоходных» прочно укоренился в общественном сознании молодежи.

Среди мер, призванных укрепить восприятие обществом образования как неотъемлемой составляющей духовного развития, культуры, потенциала творческой активной жизни, назовем семейное воспитание, пропаганду, культивирование средствами массовой информации морального, трудового, финансового престижа образования, установление государством преференций в трудовой карьере, оплате труда, пенсионном обеспечении, связанных с уровнем образования, его качеством и непрерывностью. Следует учитывать образовательный уровень, грамотность, профессионализм при выдвижении на руководящие должности, кандидатур в избираемые органы общественного управления. Для поддержания естественнонаучных и инженерно-технических специальностей необходимо осуществить стипендиальную поддержку профилей образования, в которых нуждаются экономика, социальная среда.

В последнее время все больше заметна утрата особого статуса педагога, учителя как наставника, носителя знаний, проявляется доминирование прав обучающихся и их родителей, попечителей над правами педагогов, неуважительное отношение к педагогическому персоналу, переложение на него ответственности за отсутствие тяготения к науке, знаниям, просвещению. Необходимо акцентировать внимание на качестве получаемых знаний, результатах обучения (поступление в вузы, устройство на работу) всех участников образовательно-воспитательного процесса. Следует непрерывно поддерживать и развивать в семье, обществе, в коллективе уважительное от-

ношение к труду педагогических работников, привлекая средства массовой информации. Разрушению сложившегося в последнее время стереотипа «ученик всегда прав» должны способствовать тщательный анализ причин конфликтов внутри учебных заведений, публичное обсуждение возникших проблем.

Другая актуальная проблема российского образования - недостаточность образовательно-квалификационного потенциала населения, трудовых ресурсов, несоответствие документированного аттестатами уровня образования реально наблюдаемому, проявляющемуся в деятельности, в поведении. Представляется необходимым проведение периодической аттестации работников на предмет обладания минимумом познаний, необходимых для выполнения служебных обязанностей, плодотворной работы. Создание приоритетов в предоставлении новых рабочих мест образованным, квалифицированным работникам надо увязывать с истинным образовательным потенциалом. Со стороны надзорных, контролирующих органов необходима периодическая проверка степени соответствия документированного и реального образовательного уровня, для чего требуется создание системы мониторинга образовательного уровня граждан.

В масштабах страны необходимо всемерное распространение и повышение доступности дистанционных форм поддержания и повышения образовательного уровня с применением современных методов обучения и средств передачи информации. В арсенале обнадеживающих средств назовем использование модульного подхода в обучении, выработку и применение специальных подходов к повышению образовательного уровня национальных меньшинств, а также усиление аспектов образования, преподавания, связанных со знанием русского языка, культуры речи.

Наблюдаемое увлечение объемными показателями, характеризующими масштабы охвата образованием разных возрастных групп в различных регионах страны, стремление к «всеобщему» образованию, потребность в непременном получении высшего образования без учета личных возможностей, способностей, усердия, желания отражают, на наш взгляд, острую проблему образования в виде несоответствия со-

циальных запросов и потенциала каждого конкретного человека.

Изменить указанную тенденцию призваны следующие меры. Прежде всего это стандартизация системы показателей прогнозирования, планирования, программирования деятельности образовательных учреждений на всех уровнях, а также перенос акцентов целевых установок развития образования с объемных показателей на индикаторы качества, эффективности, структурной прогрессивности, установление разумной, целесообразной степени непрерывного бесплатно предоставляемого, общедоступного образования. Для предотвращения чрезмерной «массовости» охвата населения услугами высшего образования следует ввести ограничение зон применения, сокращение неэффективных, формальных способов и форм получения образования, массовой выдачи дипломов об успешном завершении образования, при этом ограничения не должны нарушить неотъемлемое право каждого человека на доступ к образованию.

Эпоха глобализации наложила заметный отпечаток на образовательную сферу. Вследствие усиления экономической интеграции, а также наличия сохраняющегося разрыва в экономическом развитии разных стран в России возникло чрезмерное тяготение к получению платных форм общего и высшего профессионального образования за рубежом, в экономически развитых странах. Стремление способной, талантливой, имущей молодежи к получению образования за рубежом становится не только правом, преимуществом такой молодежи, но и серьезной проблемой для российского государства. Для минимизации «утечки умов» необходимо, с одной стороны, государственное установление порядка, прав предоставления возможностей получения первичного образования за рубежом, соблюдение законности источников оплаты, принятие обязательств возврата в Россию после завершения определенного цикла образования и, с другой стороны, требуется государственная поддержка образования за рубежом на основе взаимного обмена, выгодного с точки зрения национальных интересов страны, экономики, социума.

Вследствие динамичного развития системы образования, повышения его доступности для различных слоев населения возникли диспропорции в использовании разных форм образо-

вания, проявилась избыточность вечерних, заочных, очно-заочных, дистанционных, филиальных форм. В целях восстановления баланса, а также для укрепления связи системы образования с рынком труда необходимо внедрение развернутой системы государственных заданий и заказов бизнеса, развитие системы целевого заказа на подготовку квалифицированных специалистов по определенным специальностям. Важна также ориентация негосударственных и государственных вузов на преимущественно дневное обучение. Сближение учебных программ очного и заочного обучения, сокращение количества филиалов, открываемых одним вузом, слияние филиалов с базисными вузами должно проводиться с участием экспертного сообщества, профессорско-преподавательского состава посредством консультаций со всеми заинтересованными сторонами.

Расширение масштабов деятельности образовательной системы привели к снижению качества общего и в еще большей степени профессионального образования. Возникло преобладание формальных требований к качеству в виде показного соблюдения стандартов, учебных планов и программ, не приводящего к повышению образовательного уровня. Такая тенденция требует принятия мер со стороны государства и общества, направленных на укрепление механизмов селекционного, конкурсного отбора при поступлении в вузы, восстановление институтов повышения квалификации и подготовки кадров преподавателей, установление эффективных механизмов периодической проверки профессионально-квалификационного соответствия преподавательского состава учебных заведений целям, задачам, содержанию обучения.

Представляется назревшим повышение требований к научному уровню преподавателей вузов, установление норм аудиторной концентрации студентов, применение представительной текущей рейтинговой системы оценки знаний обучающихся в учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Необходимы также периодическое обновление образовательных стандартов и учебных программ, освоение прогрессивных технологий оценивания качества обучения, образовательных процессов, усвоения знаний, развития целевого заказа на подготовку специалистов,

проведение производственной практики студентов в профильных организациях, в соответствии с получаемой специальностью.

Повышение объема научно-образовательной информации не привело к адекватному развитию форм самостоятельного изучения предметов и усвоения знаний, работы с учебной литературой. Наблюдается подмена познавательной активности списыванием, пассивным воспроизведением заимствованного материала, низка культура рационального заимствования, усвоения и грамотного использования полученной информации. В связи с этим важно значительно повысить долю учебного материала, осваиваемого учащимися самостоятельно, с использованием учебной литературы, информационных источников, Интернета, консультаций со стороны преподавателей, средств массовой коммуникации, дистанционного обучения.

Формирование культуры работы с информацией, учебной литературой тесно связано с повышением требований к соблюдению правил творческого восприятия и корректного заимствования положений, излагаемых в учебной и научной литературе. Недостает выработки настроя обучающихся на анализ, критическое восприятие используемых учебных материалов, формирование собственного мнения, познавательного интереса, сопоставление разных описаний, суждений.

В превалирующем количестве российских образовательных учреждений, не относящихся к «престижным», имеет место слабое проявление конкурентных начал при поступлении и прохождении курса обучения, наблюдается повышенная боязнь отсева неуспевающих учащихся. Между тем повсеместное реальное применение конкурсных начал, принципа отбора лучших, достойных претендентов в процессе приема в учебные заведения и в ходе обучения при одновременном соблюдении справедливости, равнодоступности служат важнейшим условием повышения качества образования. Преодоление установок на предотвращение отсева и исключение отчисления обучающихся, прибегание к повторному обучению призваны расчистить дорогу достойным претендентам, обладающим настойчивостью, упорством, внутренним позывом к познанию, а создание лучших условий обучения преуспеваю-

щим за счет обоснованного отчисления неуспевающих освободит учебные места для более достойных претендентов.

Структурное несовершенство общего и профессионального образования, подготовки кадров средней и высшей квалификации есть следствие нечеткого целеполагания, неопределенности государственной образовательной политики, отсутствия жестких требований к учащимся, выпускникам учебных заведений. Необходимо четко установить статус подсистемы начального профессионального образования, узаконить его структурные формы, конкретизировать задачи посредством установления категорий рабочих и служащих, подготовка которых осуществляется учреждениями начального профессионального образования, и перечень специальностей, профессий, требующих образования не ниже начального. Для повышения структурного совершенства подготовки кадров средней и высшей квалификации требуется установить эффективные организационно-правовые формы учреждений среднего профессионального образования (колледжи, институты, академии) и высшего профессионального образования (институты, академии, университеты, федеральные, национальные университеты).

Проявляется наличие нарастающего дисбаланса между рынками спроса на труд и предложения образовательных услуг, что ослабляет роль основной функции образования, заключающейся в подготовке квалифицированных кадров, отвечающих требованиям времени, экономики, рынка труда. Развитие межрегиональных рынков труда и образовательных услуг, введение платы за удовлетворение спроса на квалифицированных специалистов дефицитных профессий, усиление профессиональной ориентации, обучения по заказам, формирование системы государственных заданий на подготовку специалистов-профессионалов призваны способствовать решению проблем удовлетворения рыночного спроса, эффективного приложения их знаний, умений, ресурсного обеспечения отрасли образования.

Несмотря на государственную установку на повышение заработной платы преподавателей остается явно недостаточным, практически не изменяется уровень оплаты труда педагогического персонала. Целесообразно осуществить

установление минимальных и средних значений почасовой оплаты и тарифов оплаты труда педагогов, преподавателей на уровне не ниже среднего в экономике страны, провести дифференциацию ставок и тарифов в зависимости от качества и результатов обучения, профессионализма и научного уровня преподавания.

Повышение качества и эффективности образовательных услуг требует комплексной, взаимосвязанной трансформации, модернизации форм государственного, муниципального, автономного, корпоративного, частного образования. Противодействием нарастающей бюрократизации управления со стороны государственных и муниципальных органов власти может и призвано стать повышение самостоятельности образовательных учреждений.

Вызывает озабоченность состояние научного компонента образовательных процессов. Наблюдается недостаточное вовлечение студентов в научно-исследовательскую работу кафедр, низкий научный уровень курсовых и выпускных работ, слабое отражение инновацион-ности в их тематике. Такие меры, как введение участия студентов вузов в НИР в качестве обязательного элемента учебно-образовательных программ для старших курсов вузов; применение в оценке курсовых и выпускных работ показателя «научное обоснование работы», обязательное выделение такого раздела в выпускных работах, претендующих на высшую оценку; ежегодное обновление тематики курсовых и выпускных работ с ориентацией на достижения науки и практики, призваны увязать образование с требованиями технико-технологического прогресса. В отчетах о производственной практике студентов, обучающихся по инженерно-техническому и естественнонаучному профилю, должны находить обязательное отражение результаты ознакомления с передовыми достижениями техники и технологии.

Серьезной проблемой становится крайне недостаточное вовлечение преподавательского состава кафедр вузов в научно-исследовательскую деятельность, слабая связь содержания преподавания с новейшими, инновационными достижениями в области специализации выпускников. В данном контексте приходится отмечать влияние преклонного возраста значительного числа преподавателей, а также

поддерживаемое многими вузами стремление многих педагогов обеспечивать приемлемый уровень оплаты труда наращиванием числа учебных часов при одновременной минимизации участия в научных исследованиях.

Научная деятельность преподавательского состава вузов должна быть обязательной, составлять весомую долю рабочего времени, подлежать оплате на равных началах с собственно учебной нагрузкой. Следует установить принцип и правило повсеместного участия штатных преподавателей вузов в научно-исследовательских работах кафедры и вуза, проводимых по плану НИР, в процессе выполнения внешних заказов, в ходе подготовки и защиты кандидатских и докторских публикаций. Для повышения вовлеченности в научную сферу преподавательского состава целесообразно усилить роль показателей годового количества научных публикаций, подготовки и выпуска качественно обновленных учебных пособий, участия в научных конференциях с докладами и выступлениями как критериев аттестации педагогических работников и вузов любого профиля. Обязательность отражения научной деятельности в индивидуальных рабочих планах преподавателей вузов, включая руководство исследовательской деятельностью студентов и научной работой аспирантов, призвана заинтересовать преподавателей в научном руководстве.

Значимость образования как одного из приоритетных направлений развития государства, экономики страны определяется уровнем бюджетного финансирования профессионального среднего и высшего образования. Проявившаяся вследствие кризисных явлений ограниченность выделения средств на развитие образования из федерального, региональных и местных бюджетов порождает необходимость повышения доли участия бизнеса и населения в расходах на образование. Для преодоления возникших трудностей финансирования образовательных учреждений и процессов требуется вовлечь в решение проблемы средства федерального, региональных, местных бюджетов, организаций-получателей квалифицированных специалистов, бизнеса, обеспеченных родителей и студентов, международных организаций, попечителей. Далеко не последнюю роль играют финансовые ресурсы, зарабатываемые самими об-

разовательными учреждениями в виде доходов за счет научно-педагогической деятельности. На уровне образовательных учреждений следует проводить и укреплять принципы самофинансирования. Возложение части оплаты стоимости обучения на непосредственных заказчиков будущих специалистов, состоятельных родителей, обеспеченных студентов, попечителей призваны снизить финансовую нагрузку на бюджеты разных уровней в условиях финансовой неустойчивости.

В связи с постоянно меняющимися экономическими условиями и запросами работодателей на специалистов, внедрением новых технологий, повышающимся спросом на высококвалифицированных работников возрастают требования в отношении квалификационного уровня педагогических работников. Для достижения долгосрочных целей, решения задач, связанных с подготовкой квалифицированных кадров, государством предусмотрен переход на «эффективный контракт», усматривающий установление связи финансирования образовательных учреждений и оплаты труда педагогов с результатами обучения. Для решения такой стратегической масштабной проблемы необходима отработка, апробация, экспериментальная проверка системы объективного определения результатов обучения в образовательных учреждениях на основе единой системы измеряемых или экспертно определяемых показателей с последующим установлением зависимости объемов бюджетного финансирования от показателей результативности.

Внедрение в жизнь основополагающих, ключевых государственных документов, нормативно-правовых актов, касающихся системы образования, обнаружило отставание реального состояния, степени развития российского образования от рубежей, намеченных в этих документах. Для изменения сложившейся картины необходимо проведение комплекса мер по приведению показателей состояния и развития российского образования, его качества, доступности, степени удовлетворения запросов, заказов государства, общества, населения в соответствие с индикаторами, целевыми установками, зафиксированными в Федеральном законе об образовании, Концепции долгосрочного социально-экономического развития

РФ, Указах Президента РФ, изданных в 2012 г., Государственной программе РФ «Развитие образования на 2013-2020 гг.». Неизбежно периодическое проведение корректировки прогнозно-аналитических, программных, целевых показателей развития образования в случае несоответствия отчетных показателей ранее намеченным установкам, зафиксированным в документах, нормативно-правовых актах, программах, планах. Может потребоваться частичный пересмотр законодательных, других нормативно-правовых актов, программных документов, методов управления российским образованием в свете изменившихся условий функционирования, финансовой поддержки образования, социальных запросов на образование.

С учетом обострения экономической ситуации с связи с санкциями против России и снижения курса национальной валюты необходимо поддерживать эффективность функционирования системы образования в России в условиях ресурсных ограничений, не допускать негативного воздействия экономической напряженности на российское образование, объем и доступность образовательных услуг. Целесообразно выработать научно обоснованную программу деятельности российской системы образования на ближайшие несколько лет, включающую совокупность мер, позволяющих обеспечить достижение крайне необходимых рубежей в условиях сужающихся бюджетных возможностей и кратковременной рецессии.

Одной из проблем дошкольного образования остается преодоление очередей на получение мест в дошкольных образовательных учреждениях. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» к 2016 г. необходимо решить задачу достижения стопроцентной доступности дошкольного образования для детей от 3 до 7 лет. Решение этой проблемы в отдельных регионах осложняется в связи с притоком беженцев с юго-востока Украины, ставшего одним из последствий военного конфликта, вызывает потребность в привлечении дополнительных ресурсов.

Программой РФ «Развитие образования на 2013-2020 гг.» «предусмотрена поддержка региональных проектов, направленных на создание дополнительных мест для предоставления

услуг дошкольного образования, возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению, реконструкцию, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций, строительство, приобретение зданий и помещений для реализации программ дошкольного образования, поддержка развития негосударственного сектора дошкольного образования» [1].

В области общего образования до сих пор сохраняется нехватка мест в организациях общего образования, в связи с чем имеет место сменный режим школьного обучения в отдельных регионах в виде двух или даже трех смен. К числу мер, предусмотренных государственной программой РФ «Развитие образования на 2013-2020 гг.», для изменения сложившейся ситуации предусмотрены: «значительные финансовые средства на решение вопроса доступности в школах условий обучения, соответствующих требованиям федеральных государственных стандартов общего образования, а также использование соответствующих зданий организациями как дошкольного, так и начального общего образования» [1].

В России проблемы в сфере образования, как и многие другие, порой весьма специфичны, но для их решения может быть полезен как отечественный, российский, так и зарубежный опыт. Главный залог успеха - осознание глубины и значимости проблем, понимание степени влияния образования на будущее страны, населения, общества.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы».

2. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

3. Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы».

4. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (с изменениями и дополнениями).

REFERENCES

1. Postanovlenie Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 15.04.2014 No. 295 "Ob utverzhdenii gosu-darstvennoy programmy Rossiyskoy Federatsii 'Razvitie obrazovaniya' na 2013-2020 gody".

2. Federalnyy zakon ot 29 dekabrya 2012 g. № 273-FZ "Ob obrazovanii v Rossiyskoy Federatsii" (s izmeneniyami i dopolneniyami).

3. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 1.06.2012 No. 761 "O natsionalnoy strategii deystviy v interesakh detey na 2012-2017 gody".

4. Rasporyazhenie Pravitelstva RF ot 17.11.2008 No. 1662-r "O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsi-alno-ekonomicheskogo razvitiya RF na period do 2020 goda" (s izmeneniyami i dopolneniyami).

Райзберг Борис Абрамович, доктор экономических и технических наук, профессор, почетный академик РАЕН, заслуженный создатель космической техники, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований e-mail: bar@isr.ru

Raizberg Boris A., ScD in Economics and Engineering, Professor, honorary academician, Russian Academy of Natural Sciences, honorary founder of space equipment, chief researcher, Institute of macroeconomic researches e-mail: bar@isr.ru

Лысенко Алена Александровна, научный сотрудник Института макроэкономических исследований e-mail: alyona-0109@mail.ru

Lysenko Alena A., Research associate, Institute of macroeconomic research e-mail: alyona-0109@mail.ru