CC BY
84
СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
В.И. Меденников, д.т.н., зав. отд., Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова
Практически во всех странах мира разрабатываются различные программы поддержки сельского хозяйства. Как правило, в таких программах присутствуют три направления такой поддержки. Одно из важных направлений такой поддержки связано с проблемой продовольственной безопасности. Проблема продовольственной безопасности заставляет накладывать некоторые ограничения на импорт и поддерживать производство продуктов питания внутри страны.
Второе направление связано с социальной поддержкой села, позволяющей сохранить и поддерживать сельскую местность, традиционный национальный уклад сельского населения.
Третье направление - решение проблем экологии, которые приобретают все большее значение в мире.
С другой стороны, при рассмотрении проблемы эффективности такой поддержки важное значение приобретает проблема эффективности, с точки зрения кого из трех участников рыночных отношений, оценивается эффективность: государства, потребителя, производителя. Довольно часто интересы этих участников прямо противоположны. Подходы к исчислению эффективности на макро- и микроуровне при этом существенно различаются. Так, производитель считает только собственные затраты и не берет в расчет расходы общества. Аналогично, потребитель заботится об извлечении максимальной пользы (общую полезность) при сопоставимых затратах. Расходы общества при этом также не принимаются в расчет.
Поскольку Государственная программа развития сельского хозяйства является программой,, направленной на поддержку сельского хозяйства, то ее анализ показывает, что в ней присутствуют, в той или иной мере, показатели, характеризующие как все направления поддержки, так и интересы всех участников рыночных отношений, поскольку ключевыми проблемами, на решение которых направлена Программа, являются: низкий уровень рыночной инфраструктуры сельского хозяйства по сравнению с развитыми странами, недостаточный объем производства продукции сельского хозяйства по сравнению с его потенциалом, низкая конкурентоспособность его, плохие условия жизнедеятельности большинства сельского населения. С этой точки зрения проблема эффективности государственной программы развития сельского хозяйства осложняется необходимостью учитывать эффективность затрат на социальные и инфраструктурные мероприятия ее. Так, поддержка государством некоторых регионов направлена на получение экономического эффекта, некоторых
- имеет социальную направленность, других - и то, и др. В некоторых регионах присутствуют мероприятия, направленные на защиту почв от негативных воздействий природно-климатических факторов.
Соответственно, для каждой из девяти возможных ситуаций (направление расходования бюджетных средств, участник экономического взаимодействия) существуют абсолютно разные методики оценки эффективности использования аграрного бюджета. Дадим краткий анализ некоторых из них.
Например, методика РББ (оценка поддержки производителя) используется в ОЭСР. Существуют также более простые методики ЫРР (номинальная норма защиты) и БРР (эффективная норма защиты). Рассматриваемые методы (РББ, ШР и БРР) основаны на сравнении сложившихся внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию с мировыми ценами на аналогичных рынках. Такой подход основан на том простом предположении, что при отсутствии государственного вмешательства и свободной конкуренции на внутренних и внешних рынках установились бы одинаковые цены, и не было бы различий между внутренней и мировой ценой. В результате же проводимой государством политики такой разрыв появляется и его положительное значение говорит об эффективности поддержки внутреннего производителя, а отрицательное - об отсутствии таковой [1].
На базе методики РББ в Германии разработана модель частичного равновесия ЕРАС1Б, предназначенная для анализа сельскохозяйственной торговли и торговой политики стран СНГ и в совершенствовании и адаптации к условиям России которой принимал участие ВИАПИ им. А.А.Никонова, существенное влияние на которые оказывает уровень поддержки сельского хозяйства.
В отечественных исследованиях среди методик и, методов оценки эффективности использования аграрного бюджета, можно выделить следующие: методика денежной оценки, ресурсно-регрессионная методика, индикативный метод. Данные подходы позволяют лишь в определенной мере измерять количественное влияние отдельных направлений расходования аграрного бюджета. Например, недостатки методики денежной оценки заключаются в том, что формальное сложение ресурсов в денежном выражении позволяет лишь судить о массе ресурсов и частично об их структуре. Ресурсно-регрессионная методика предполагает использование корреляционно-регрессионных моделей, позволяющих описать зависимость конечных результатов производства от изменения отдельных факторов и условий. Но она имеет и определенные недостатки, так как корреляционно-регрессионные модели описывают зависимости лишь при сложившихся определенным образом условиях хозяйствованиях. Недостатком индикативного метода, заключающегося в расчете отклонений фактических экономических параметров производства, либо какого-то процесса от нормативных, является определенная субъективность самих нормативов, поскольку от их качества и достоверности будет зависеть направление поиска резервов роста эффективности использования аграрного бюджета.
Хорошим примером методической работы в данном направлении можно признать разработку [2] Министерства образования РФ, которое одним из первых среди министерств и ведомств РФ приступило к практическому решению своих проблем через разработку и реализацию федеральных целевых программ, наработало солидный теоретикометодологический задел в данном вопросе.
В работе представлена система индикативных показателей для оценки результатов реализации Федеральной целевой программы развития об-
разования (ФЦПРО). Рассчитываются два вида эффективности: целевая и экономическая с учетом того, что в большей своей части эффект от реализации программных мероприятий не может быть сведен к чисто экономической категории.
В основу расчетов положен план-факт анализ, используемый как для отдельных мероприятий программы, так и их совокупности, как по отдельным годам, так и для итоговой оценки. Единственным способом сведения всей системы показателей к комплексному (интегральному) показателю, в силу высокой разнородности отдельных показателей, признается сведение к нему частных показателей с учетом их весовых показателей.
Оценка эффективности расходования финансовых средств выводится на основе определения степени достижения требуемого эффекта. Если он достигнут, то он сопоставляется с затратами и более эффективным считается тот вариант, который потребовал меньших затрат. Таким образом, если планируемые результаты реализации программных мероприятий достигнуты, то расходование бюджетных средств признается эффективным.
При создании системы критериев эффективности расходов бюджета необходимо соблюдать ряд общих для них требований. В качестве примера приведем адаптированный набор таких требований, построенный на основе работы [2]:
- показатели эффективности должны отражать соизмеримость результатов социально-экономического характера с затратами на их достижение;
- совокупность показателей эффективности должна отражать эффективность, как отдельных мероприятий, так и всю совокупность мероприятий в рамках определенной задачи;
- совокупность показателей эффективности должна составлять систему и охватывать как плановые, так и фактические показатели;
- показатели эффективности должны быть достоверными, для чего исходная информация, необходимая для расчета показателей, должна базироваться на официальных статистических данных, способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга;
- показатели эффективности расходования бюджетных средств должны базироваться на системе регламентированных целевых индикаторов и показателей;
- показатели должны быть сопоставимыми во времени и обеспечивать непрерывность накопления данных;
- быть своевременными и регулярными: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования.
Конечно, наличие качественных универсальных и количественных критериев эффективности, учитывающих все направления расходования бюджетных средств, а также всех участников экономического взаимодействия при реализации государственной программы развития сельского хозяйства едва ли возможно. Каждая область деятельности требует создания своего конкретного, применимого именно в данной области набора критериев. Однако с некоторыми допущениями и модификациями можно применить критерий, приведенный выше. Т.е. оценка эффективности расходования финансовых средств выводится на
основе определения степени достижения требуемого эффекта. Если он достигнут, то он сопоставляется с затратами и более эффективным считается тот вариант, который потребовал меньших затрат. Таким образом, если планируемые результаты реализации программных мероприятий достигнуты, то расходование бюджетных средств признается эффективным.
В такой постановке относительно оценки эффективности выполнения Госпрограммы необходимо предположить, что распределение средств господдержки между регионами и ее направлениями было осуществлено оптимально и эффективно с соблюдением финансовой дисциплины.
Как уже упоминалось, поддержка государством некоторых регионов направлена на получение экономического эффекта, некоторых - имеет социальную направленность, других - и то, и другое. В некоторых регионах присутствуют мероприятия, направленные на решение экологических проблем. Для оценки эффективности выполнения Госпрограммы относительно тех субъектов РФ, поддержка которых направлена на получение экономического эффекта, можно допустить, что регионы, выполняющие мероприятия с лучшими показателями на единицу суммы поддержки, реализуют программу наиболее эффективно, вносят наибольший вклад в развитие сельского хозяйства РФ в целом. Тогда критерий эффективности этих регионов определяется Zdirt = Znirt */
и,
I р‘м,
Г
где I - номер мероприятия, t - текущий год, г - номер региона, Nг - количество мероприятий, в которых участвует г-й регион, и , - количество регионов,
участвующих в 1-м мероприятии, Pnirt - плановый 1-й
показатель г-го региона в году ^ ЕпШ - фактическое
значение 1-го показателя в году ^ - фактически
выделенные ресурсы на 1-й показатель г-го региона в
году ^ Znirt = ЕпШ /РпГ - критерий сравнения в году t при индикаторе, принимающем числовое значение, и Znirt =1 при значениях «+», «да» 1-го индикатора г-го региона в момент ^ Znirt = 0 при значениях «-», «нет».
Zdirt в данной ситуации является взвешенным критерием сравнения, относящимся к денежной оценке эффективности.
МСХ РФ именно этот критерий использует для расчета рейтингов регионов по выполнению Госпрограммы, который был недавно опубликован. Неудивительно, что места в рейтинге распределились в соответствии с объемами производства регионов. Не нужно никакого экономического анализа, для того, чтобы такой исход предсказать. Крупный регион, а он участвует в большинстве мероприятий Госпрограммы, при таком подходе даже при невыполнении нескольких мероприятий все равно останется в лидерах. Взвешивание критериев сравнения по такому методу приводит к ситуации, когда небольшие регионы, но успешно работающие по выполнению какого-либо мероприятия, не займут должного места в рейтинге регионов. С другой стороны, даже простейший анализ данных по реализации ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года»
указывает на неэффективность распределения средств среди регионов. Так на прокладку 1 км газопровода затраты в регионах отличаются в разы. Таким образом не выполняется основное предположение об оптимальном и эффективном планировании распределения средств господдержки между регионами, что диктует необходимость поиска иных критериев эффективности.
Для оценки эффективности выполнения Гос-программы относительно тех субъектов РФ, поддержка которых направлена на получение наряду с экономическим эффектом социального и экологического, в качестве критерия эффективности этих регионов
возьмем величину 7п1гг, относящуюся к индикативному методу оценки эффективности. Тогда, с учетом сказанного, определим величину
70 = а * 7лггг + (1 - а)* 7пггг
(0 <а< 1) как обобщенную оценку эффективности использования средств субъектами РФ по реализации конкретного мероприятия Госпрограммы. Величину
а можно определить на основе пропорции средств, выделяемых на пророст объемов производства и на остальные цели.
1 м,
В этом случае =---------- Т 70 является
М, г
интегральной оценкой эффективности использования средств субъектами РФ по реализации конкретного мероприятия Госпрограммы, которая определяется как
средняя суммы критериев эффективности использования аграрного бюджета субъектами, а
1 N
7 гг =Т7"
70 является интегральной оценкой
N г г
эффективности использования средств конкретного субъекта РФ по реализации всех мероприятий Госпро-граммы и определяется как средняя суммы критериев эффективности использования аграрного бюджета субъектами по мероприятиям, в которых он участвует.
Как уже было показано, на начальном этапе реализации Госпрограммы наиболее целесообразно в качестве основного метода оценки эффективности использовать только план-факт анализ. Далее, по мере ее реализации, когда необходимая выборка данных по основным показателям достигнет достаточной степени репрезентативности, появится возможность использовать для оценки эффективности более сложные методы, в том числе экономикоматематические.
Источники
1. Шик О.В. Анализ эффективности государственной поддержки аграрного сектора в переходной экономике. -Режим доступа: http://ecsocman.edu.rU/db/msg/119956.html.
2. Методика оценки эффективности расходования бюджетных средств при реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. - Режим доступа: http://www.fcpro.ru/component/ ор^оп,сот docman/task,doc download/gid,144/Itemid,147/
МЕХАНИЗМЫ РЫНОЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ГОСПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА С ПОЗИЦИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ, СПРАВЕДЛИВОСТИ, СТАБИЛЬНОСТИ
Р.С. Гайсин, д.э.н., проф., зав. каф Российского государственного аграрного университета -МСХА им. К.А. Тимирязева
Две важнейшие задачи механизма регулирования сельского хозяйства - оптимальное, эффективное использование ограниченных факторов производства (аллокативная задача) и распределение благосостояния межу членами общества (дистрибутивная задача) - теоретически в соответствии с установками неоклассической экономической теории могут решаться по отдельности рынком и государством. Первая из этих задач в соответствии с этой теорией решается рынком совершенной конкуренции, который через механизм ценообразования обеспечивает Парето-эффективное использование имеющихся производственных ресурсов, вторая -посредством вмешательства государства в механизм распределения доходов в соответствии с представлениями общества о социальной справедливости.
Однако следует иметь ввиду, что все это справедливо только для условий совершенной конкуренции. Аграрная экономика далека от предпосылок о всеобщем конкурентном равновесии, лежащих в основе неоклассической концепции Парето-эффек-тивности. Но это не означает, что следует признать эту концепцию, а вместе с ней и рыночный механизм формирования и регулирования конкурентного эффективного равновесия полностью несостоятельными. Условия эффективности по Парето - это теоретические абстракции, условия идеального рынка совершенной конкуренции. Однако необходимо знать, что такое в принципе эффективная экономика по Па-
рето, чтобы определить, в чем может состоять ее неэффективность и когда возникает необходимость государственного вмешательства в экономику с позиций эффективности. Это возможно только на основе сравнения механизма рыночного регулирования реальной аграрной экономики с его идеальной теоретической моделью.
При таком сопоставлении выявляются недостатки рыночного механизма регулирования сельского хозяйства. Эти недостатки являются основными причинами, обуславливающими необходимость государственного вмешательства в аграрную экономику. Их можно сгруппировать по следующим трем позициям: с позиций эффективности; 2) с позиций справедливости и равенства; 3) с позиций макроэкономической стабильности.
Парето-эффективная аллокация (оптимальное, эффективное межотраслевое распределение факторов производства и распределение благ между индивидами) возникает только в условиях совершенной конкуренции. В реальной же аграрной экономике к числу важнейших экономических задач государства относятся антимонопольная политика и регулирование деятельности монополий окружающих менее монополизированный сектор АПК -сельское хозяйство. Монополии, создавая барьеры на пути межотраслевой конкуренции обуславливают неэффективное межотраслевое распределение ресурсов, что, в конечном счете, обусловливает межотраслевое неравновесие между промышлен-
