Систематизация задач государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности Текст научной статьи по специальности «Право»

1

С.Н.Зайкова, S.N.Zajkova,

кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, Associate Professor,

доцент кафедры административного Associate Professor of the Department

и муниципального права of Administrative andMunicipal Law ?

Саратовской государственной of the Saratov State Law Academy ¡¡j

юридической академии u

DOI: j

СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАДАЧ ГОСУДАРСТВЕННОГО I

УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ 3

ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ I

а13

Аннотация: защищенность транспортного комплекса от актов незаконного 3 вмешательства, в том числе от террористических актов, продолжает оставаться ^ актуальной темой научных изысканий. От правильной и своевременной постановки g целей и задач государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности зависят оптимальная организация и структурирование процессов управления, направленных на социально значимый результат - удовлетворение публичных интересов безопасности. Целью статьи является рассмотрение правового регулирования задач государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности и их систематизация. Методологическая ее основа представлена совокупностью общенаучных и частнонаучных (логико-юридический, сравнительно-правовой) методов познания. Проведенный анализ позволил сделать выводы о том, что стоящие перед государством задачи в области обеспечения транспортной безопасности нашли лишь частичное отражение в действующем законодательстве. Сопоставление задач обеспечения транспортной безопасности, закрепленных как в основном законодательстве о национальной безопасности, так и в специализированном законодательстве о транспортной безопасности, свидетельствует о целесообразности их конкретизации и систематизации. В целях закрепления комплексной системы обеспечения транспортной безопасности обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности». Предлагается первоочередными задачами государственного управления в рассматриваемой области определить формирование g правовой основы обеспечения транспортной безопасности, системы субъектов 3 деятельности по обеспечению транспортной безопасности, организационной g и информационной систем обеспечения транспортной безопасности. Отмечается, g что предложенная систематизация задач позволит повысить эффективность государственного управления в транспортной отрасли. Настоящее исследование 97 может быть применено на практике при внесении изменений в законодательство, регулирующее данную область правоотношений. Р

Ключевые слова: транспорт, транспортный комплекс, транспортная без- w опасность, система транспортной безопасности, безопасность на транспорте, К национальная безопасность, государственное управление, административно-право- ю вой механизм.

j »

SYSTEMATIZATION OF THE TASKS OF STATE MANAGEMENT IN TRANSPORT SECURITY

Abstract: the .security of the transport complex from acts of unlawful interference, including terrorist acts, is still a topical topic for scientific research. The optimal organization and structuring of management processes aimed at a socially significant result which satisfaction ofthe public interests of security depend on the correct and timely setting of goals and objectives ofpublic administration in the field of transport security. The purpose of the article is to consider the legal regulation of the tasks ofpublic administration in the field of transport security and their systematization. The methodological basis is represented by a combination of general scientific and particular scientific (logical-legal, comparative-legal) methods ofcognition. The analysis made it possible to conclude that the tasks that the country faces in the field of transport security are reflected in the current legislation only partially. A comparison of the tasks of ensuring transport security that are enshrined both in the main legislation on national security and in specialized legislation on transport security, shows the need for their concretization and systematization. In order to consolidate an integrated system for ensuring transport security, the author substantiates the need to amend the Federal JQ Law "On Transport Security". As the main tasks ofpublic administration in the considered n area the author suggests that the legal basis for ensuring transport security is formed, the

I

system of subjects of activity ensuring transport security as well as organizational and information systems for ensuring transport security are formed. The author notes that the ïj proposed systematization of tasks will improve the efficiency ofpublic administration in the § transport industry. This study has the possibility of practical application when amending ® the legislation governing the area of legal relations under consideration.

Keywords: transport, transport complex, transport security, transport security system, ^ security on transport, national security, state management, administrative-legal mechanism.

^ Понятию и задачам государственного управления

§ в различных отраслях и сферах посвящены многочисленные на-^ учные исследования теоретиков права, конституционалистов

и административистов. О Теоретические проблемы содержания и многозадачности госу-^ дарственного управления в сфере безопасности, в том числе в транс-С портной отрасли, рассматривались в трудах советских ученых [1—4]

и находят отражение в современных научных работах [5-9]. 98 Анализ проведенных исследований позволяет прийти к выво-^ ду, что научные подходы к определению понятия «государственное СЧ управление» зависят от ветвей государственной власти, реализуемых ® функций и видов управленческой деятельности. ^ Выделяют государственное управление в широком и узком понимании. С учетом поправок, внесенных в Конституцию РФ [10], в первом случае рассматривается деятельность всех органов государственной власти (федерального и регионального уровней), иных государственных органов, входящих в единую систему публичной

власти в Российской Федерации. Можно признать обоснованным предложенное учеными отождествление понятия «государственное

управление» в широком смысле с понятием «публичное управление» и

[11, с. 33]. Ц

В узком понимании государственное управление есть не что О

иное, как деятельность органов государственной власти, связанная |

с практической реализацией последними исполнительной власти §

или исполнительных полномочий. Например, именно в таком смысле ^

законодатель раскрывает понятие «государственное управление в об- 2

ласти торгового мореплавания» [12], основываясь на деятельности 4 федерального органа исполнительной власти в области транспорта,

осуществляющего функции по выработке государственной политики 3

и нормативно-правовому регулированию в сфере морского транспорта, |

федерального органа исполнительной власти в области рыболовства 3

и других федеральных органов исполнительной власти. |

В рамках настоящей научной статьи государственное управление з

рассматривается (в узком смысле) как деятельность, связанная с прак- §

тической реализацией исполнительной власти - одной из ветвей пу- 1

бличной власти, «фундаментальной подсистемы глобальной системы 1

О

государственного управления» [13, с. 29]. §

Государственное управление в области обеспечения транспортной безопасности представляет собой практическую деятельность государ- | ственных органов исполнительной власти по принятию, исполнению, | использованию, соблюдению и применению правовых норм, направленных на обеспечение транспортной безопасности. | Основной целью государственного управления в сфере обеспече- | ния транспортной безопасности является обеспечение организации | социальных процессов по защищенности транспортного комплекса о* от незаконных актов вмешательства путем формирования системы | транспортной безопасности, состоящей из подсистем (правовой, | институциональной, организационной, информационной), ее жизне- | деятельности и развития.

Цели и задачи государственного управления в области обеспечения 99

транспортной безопасности закреплены действующим федеральным п

законодательством и лишь фрагментарно отражены в региональных Ь

и муниципальных правовых актах. При этом, исследуя федеральную щ

правовую основу, необходимо отметить их различное толкование | в отдельных правовых источниках.

Будучи составной частью государственной политики в области обеспечения безопасности, рассматриваемая управленческая деятельность базируется на стратегических программных документах, разра-

батываемых Советом Безопасности РФ и утверждаемых Президентом России.

Стратегия национальной безопасности [14] закрепила стратегические национальные приоритеты, одним из которых выступает государственная и общественная безопасность. Стратегической целью является защита граждан и всех форм собственности. Для ее достижения поставлена задача повышения уровня антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, в том числе объектов транспортной инфраструктуры.

Федеральный закон «О транспортной безопасности» (далее -Федеральный закон) в качестве целевых ориентиров закрепляет «устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защиту интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства» [15]. „о В Комплексной программе обеспечения безопасности населения го на транспорте (далее - Комплексная программа) содержится аналогичное определение цели - реализация «приоритетных мероприятий а обеспечения безопасности населения на транспорте, направленных § на создание, развертывание, совершенствование и развитие комплексов ной системы» [16] защиты.

2 Если формулировки стратегических целей в рассматриваемых документах во многом схожи, то стратегическая задача и составляющие — ее задачи по повышению уровня антитеррористической защищенно-§ сти транспортного комплекса по-разному отражены в Федеральном 5 законе и Комплексной программе.

§ Пункт 2 ст. 2 Федерального закона, закрепляющий задачи, по сути, ^ отражает не задачи, а содержание деятельности по обеспечению транспортной безопасности, используемые административно-правовые о средства, полномочия компетентных органов власти, например опре-^ деление угроз, категорирование объектов, сертификацию технических С средств, осуществление федерального государственного контроля (надзора), аттестацию. Действующая редакция исследуемой правовой нормы отражает лишь организационные и технические мероприятия, ^ что не позволяет говорить о комплексном подходе к достижению по-СЧ ставленной стратегической цели.

® В Комплексной программе задачи сгруппированы системно ^ в зависимости от приоритетных направлений деятельности: совершенствование законодательства и информационного обеспечения безопасности населения на транспорте, повышение защищенности пассажиров и персонала, совершенствование подготовки, обучения и аттестации сил безопасности.

100

£

Множество и разнообразие задач, различная их трактовка законодателем не дают субъектам правоприменения возможности сконцентрироваться на выполнении исчерпывающего перечня систематизированных и последовательных задач.

В региональных и муниципальных нормативных правовых актах задачи управления в области обеспечения транспортной безопасности

нашли лишь частичное отражение. §

Анализ правовой базы субъектов РФ показал, что рассматрива- ^

емые задачи в региональных законах не упоминаются, а встречают- 2

ся в отдельных нормативных правовых актах различных органов 4 правотворчества. Так, в Кабардино-Балкарской Республике они

регламентированы постановлением правительства при утверждении |о

государственной программы, направленной на развитие транспорт- |

ной системы [17]. В качестве первоочередных задач в документе 3

закреплены оснащение автовокзалов современными специальными |

инженерно-техническими средствами обеспечения транспортной о

безопасности, установка недостающих систем видеонаблюдения. §

В региональном законодательстве имеются примеры, когда в от- §|

сутствие законодательно установленных и систематизированных 3

целей и задач в области обеспечения транспортной безопасности |§

о

они определяются точечно, применительно к отдельным направле- 3 ниям системной работы, например при создании межведомственных | групп (комиссий, рабочих групп). Так, в Республике Карелия создана | Аэропортовая комиссия по авиационной безопасности [18]. В качестве основных ее задач определены: анализ информации о состоянии 3 авиационной безопасности; разработка мероприятий, направленных | на защиту авиационных предприятий, аэропортов и эксплуатантов 1 воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства; коор- о динация действий органов власти. | Аналогичная ситуация в Волгоградской области [19]. В других | субъектах РФ вопросы защищенности транспортного комплекса | рассматриваются лишь в рамках программ развития региональных транспортных систем или транспортных инфраструктур. 101

Органы местного самоуправления крайне редко отражают в му- п

ниципальных правовых актах цели и задачи управления в области Ь

обеспечения транспортной безопасности. В основном они содержатся Щ

в правовых актах, утверждающих муниципальные программы или |

муниципальные планы обеспечения безопасности населения на транс- 01 порте [20-22].

Анализ и сопоставление задач обеспечения транспортной безопасности, закрепленных в федеральных, региональных и муниципальных

правовых актах, свидетельствует о целесообразности их конкретизации и систематизации. Установление конкретных задач, направленных на формирование отдельных подсистем обеспечения транспортной безопасности (правовой, институциональной, организационной, информационной), является важным условием достижения основной цели по повышению уровня антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, в том числе объектов транспортной инфраструктуры.

Под стратегической задачей предлагается понимать формирование и совершенствование комплексной системы транспортной безопасности. Стратегическая задача состоит из следующих задач:

■ первая задача - формирование и совершенствование правовой подсистемы транспортной безопасности, под которой подразумевается система нормативных правовых актов, предназначенных для „о регулирования общественных отношений в области обеспечения го транспортной безопасности. Для формирования правовой системы транспортной безопасности потребуется совершенствование норма-№ тивного правового регулирования, а также проведение мониторинга § правоприменительной практики, изучение международного опыта § правового регулирования аналогичных отношений, проведение на-2 учных исследований, направленных на повышение эффективности ^ правовых мер безопасности транспорта;

— ■ вторая задача - формирование и совершенствование институци-§ ональной подсистемы транспортной безопасности как совокупности 5 социальных институтов, обеспечивающих деятельность системы § транспортной безопасности. Ключевая роль в данной деятельности ^ принадлежит органам власти. Именно поэтому институциональная подсистема транспортной безопасности предполагает выполнение

99

о мероприятий по созданию уполномоченных органов власти и опреде-^ лению их компетенции, в том числе по осуществлению федерального С государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности, по подготовке и аттестации сил обеспечения 102 безопасности, совершенствованию методик и рабочих программ, ^ необходимых для такой подготовки;

(V ■ третья задача - формирование и совершенствование органику зационной подсистемы транспортной безопасности, включающей ^ комплекс взаимосвязанных мер, направленных на обеспечение защищенности транспортного комплекса. Организационная система транспортной безопасности включает определение угроз совершения актов незаконного вмешательства, оценку уязвимости и категориро-вание объектов транспортной инфраструктуры, оценку уязвимости

£

транспортных средств, сертификацию технических средств, используемых для обеспечения защищенности транспорта и соответствующей инфраструктуры;

■ четвертая задача - формирование и совершенствование информационной подсистемы транспортной безопасности, представляющей собой комплекс средств и методов по обработке и использованию информационного ресурса. Субъектами правоотношений в рассматрива- 1 емой области используются различные виды информации, в том числе информация ограниченного доступа, а также информация, имеющая статус государственной тайны. Поэтому создаваемая информационная система должна иметь статус федеральной информационной системы ограниченного доступа, обеспечивающей полную защиту содержащихся в ней сведений от несанкционированного использования.

Комплексная система обеспечения транспортной безопасности, включающая в себя рассмотренные выше задачи, не нашла отражения в действующем законодательстве. В связи с этим видится целесообразным внести изменения в Федеральный закон «О транспортной § безопасности», изложив п. 2 ст. 2 в следующей редакции:

«2. Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются:

формирование правовой основы обеспечения транспортной безопасности;

формирование системы субъектов деятельности по обеспечению | транспортной безопасности;

организационное обеспечение транспортной безопасности; информационное обеспечение транспортной безопасности». Предложенная систематизация задач позволит повысить эффективность государственного управления в транспортной отрасли.

х

Список литературы:

1. Атаманчук, Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования / Г.В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1975. - 239 с.

2. Бачило, И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / И.Л. Бачило ; отв. ред. Б.М. Лазарев. - М. : Наука, 1984. - 237 с.

3. Козлов, Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР / Ю.М. Козлов. - М. : Юрид. лит., 1966. - 215 с.

4. Лунев, А.Е. Теоретические проблемы государственного управления / А.Е. Лунев. - М. : Наука, 1974. - 247 с.

5. Попов, Л.Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. - М. : Норма : Инфра-М, 2011. - 320 с.

103

6. Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1999. - 704 с.

7. Соколов, А.Ю. Эффективность правовой политики в сфере обеспечения информационной безопасности (правоохранительный аспект) / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021.

- № 3. - С. 16-27.

8. Талапина, Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект) : монография / Э.В. Талапина. - М. : Юриспруденция, 2015. - 192 с.

9. Зайкова, С.Н. Целенаправленность государственного регулирования транспортной безопасности / С.Н. Зайкова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 1. - С. 170-179.

10. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 11, ст. 1416.

11. Старилов, Ю.Н. Действительно ли наступила эпоха ренессанса госу-^ дарственного управления в России? К юбилею профессора Льва Леонидовича

Попова / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. - 2020. о; - № 7. - С. 25-37.

§ 12. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации : федераль-

§ ный закон от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. Я законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 18, ст. 2207; 2021. - № 24, С ч. 1,ст. 4199.

X 13. Россинский, Б.В. Исполнительная власть и государственное управ-

^ ление / Б.В. Россинский // Lex Russica. - 2018. - № 7. - С. 24-38. 2£ 14. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации :

25 указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. § Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.

С 15. О транспортной безопасности : федеральный закон от 9 февраля

5 2007 г. № 16-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. | Федерации. - 2007. - № 7, ст. 837; 2021. - № 24, ч. 1, ст. 4188. со 16. Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасно-

2 сти населения на транспорте : распоряжение Правительства РФ от 30 июля ^ 2010 г. № 1285-р (в ред. от 4 июля 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - № 32, ст. 4359; 2019. - № 28, ст. 3809. 104 17. О государственной программе Кабардино-Балкарской Республики «Развитие транспортной системы в Кабардино-Балкарской Республике» : ^ постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 11 но-О ября 2013 г. № 296-ПП // Официальная Кабардино-Балкария. - 2013. - № 46. ^ 18. Об Аэропортовой комиссии по авиационной безопасности в Рес-

*» публике Карелия : постановление Правительства Республики Карелия от 25 апреля 2016 г. № 156-П // Собр. законодательства Республики Карелия.

- 2016, ст. 838.

19. Об образовании рабочей группы по рассмотрению вопросов обеспечения соблюдения законодательства при организации регулярных пере-

возок пассажиров автомобильным транспортом и обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры на территории Волгоградской области : постановление губернатора Волгоградской области от 22 марта 2016 г. № 193 // Волгоградская правда. - 2016. - № 54.

20. Об утверждении муниципальной программы «Обеспечение безопасности населения на транспорте в Сторожевском сельском поселении на 2020-2022 годы» : постановление администрации Сторожевского сельского поселения от 18 февраля 2020 г. № 09. - URL: https://storogevoe1.ru/ (дата обращения: 16.01.2022).

21. Об утверждении муниципальной программы городского округа Нальчик «Построение и развитие аппаратно-программного комплекса "Безопасный город" в городском округе Нальчик на 2018-2023 годы» : постановление местной администрации городского округа Нальчик Кабардино-Балкарской Республики от 20 июля 2017 г. № 1380 // Нальчик. - 2017. - № 30.

22. Об утверждении плана мероприятий по обеспечению транспортной безопасности и надлежащего учета объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности : распоряжение администрации г. Улан-Удэ от 27 января 2015 г. № 72-р. - URL: https://ulan-ude-eg.ru/ (дата обращения: 16.01.2022).

s<

105