CC BY
45
УДК 94 (47). 084. 9
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СРЕДНЕЙ СПЕЦИАЛЬНОЙ ШКОЛОЙ
РОССИИ В 1970-Е ГГ.
© 2009 А. А. Сойников
докт. историч. наук, проф. каф. истории Отечества е-mail: istor_ksu@,mail. ru
Курский государственный университет
В статье рассмотрены проблемы развития системы управления российской средней специальной школой в условиях нарастания стагнации советского общества. Основное внимание уделено анализу реализации министерствами и ведомствами функций по управлению учебными заведениями, организации системы контроля за деятельностью техникумов и училищ.
Ключевые слова: российская средняя специальная школа, среднее специальное образование, органы государственной власти, система управления техникумами и училищами.
В конце 1960-х гг. ситуация с кадрами средней квалификации в РСФСР, как и в Советском Союзе, оставалась весьма напряженной. Регулярные совещания в министерствах высшего и среднего специального образования СССР и РСФСР по проблемам развития средней специальной школы свидетельствовали об озабоченности партийногосударственных органов ее состоянием. ЦК КПСС и Совет министров СССР поручили Министерству высшего и среднего специального образования СССР подготовить документы по совершенствованию системы среднего специального образования и управлению им.
В июне 1970 г. в Министерстве высшего и среднего специального образования СССР состоялось совещание по обсуждению рабочих материалов о развитии средней специальной школы. Центральной проблемой стало рассмотрение вопросов совершенствования системы управления средними специальными учебными заведениями. Против создания единого органа руководства техникумами и училищами особенно выступало Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР, которое предлагало расширить функции ведомств по управлению подчиненными учебными заведениями. Министерство культуры РСФСР просило передать министерствам окончательное решение вопросов открытия, ликвидации и реорганизации техникумов и училищ. Да и остальные ведомства стремились отстаивать исключительно собственные интересы. На совещании много говорили об усилении контроля за деятельностью средних специальных учебных заведений. Для его осуществления предполагали создать инспекцию по среднему специальному образованию [1]. Однако принятие разработанных документов ЦК КПСС и Совет министров СССР признали тогда нецелесообразным.
Отказ от реформирования средней специальной школы и замена его частичными изменениями не позволили ей выйти на новые рубежи развития. Она оказалась в состоянии стагнации. Ответственность за это несут высшие партийные и государственные органы СССР и РСФСР, которые, признавая очевидную необходимость ее перестройки, тем не менее не решились на столь ответственный шаг. Переход среднего специального образования на более высокую ступень развития требовал значительных финансовых средств, соответствующих материально-технических ресурсов, внесения существенных изменений в нормативно-правовые документы, перестройки системы управления. Комплексное решение данных проблем могло бы быть осуществлено в те-
чение ряда лет. Однако в тех условиях партийно-государственные структуры были озабочены прежде всего увеличением выпуска специалистов средней квалификации, а структурная перестройка средней специальной школы, по их мнению, могла затормозить данный процесс. К тому же партийно-государственный аппарат уже привык работать в стабильной обстановке, любые реформы воспринимал негативно и при любой возможности блокировал.
В работе структурных подразделений министерств и ведомств, отвечающих за руководство средними специальными учебными заведениями, нарастал формализм, характерными стали «кабинетный» стиль управления, низкая культура управленческого труда. Многие вопросы для обсуждения на заседаниях коллегий выносились неподготовленными. Так, в марте 1970 г. при рассмотрении результатов повышения квалификации преподавателей техникумов и училищ коллегия Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР была вынуждена поручить Главному управлению средних специальных учебных заведений еще раз «переговорить с соответствующими министерствами и ведомствами» по содержанию проекта решения. В июле 1971 г. коллегия признала предложения Главного управления по итогам проверки заочных техникумов в РСФСР непродуманными и принятие постановления перенесли на более поздний срок. В апреле 1974 г. коллегия Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР констатировала в очередной раз серьезные упущения в работе Главного управления средних специальных учебных заведений. Констатация недостатков в целом была верной. Некоторые из них можно объяснить объективными обстоятельствами. Например, без учета мнения Главного управления средних специальных учебных заведений Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР Министерство высшего и среднего специального образования СССР давало разрешение на открытие бухгалтерских отделений в техникумах министерств СССР, расположенных в Российской Федерации, что консервировало параллелизм в подготовке кадров. Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР имело право обсуждать деятельность органов управления учебными заведениями российских министерств и ведомств, но его решения носили рекомендательный характер и выражались в формулировках «устранить недостатки», «усилить», «улучшить», «добиваться» и т.д. В силу малочисленности сотрудников Главное управление средних специальных учебных заведений не располагало возможностями организовать планомерное инспектирование техникумов и училищ, научно-методическую разработку актуальных проблем среднего специального образования, способствовать установлению связей между средней специальной и высшей школой.
Некоторые предложения управления отвергало само руководство Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР. Так, оно оставило без внимания вопрос о создании совета по профессиональному образованию с участием ведущих ученых для исследования его проблем и выработке рекомендаций. Та же участь постигла идею сотрудников управления об организации в регионах управлений по среднему специальному образованию, подчиненных Министерству высшего и среднего специального образования РСФСР [2].
Серьезные недостатки в руководстве подчиненными техникумами и училищами были характерны для всех министерств и ведомств. На закрытом заседании Министерства просвещения РСФСР (март 1974 г.) резкой критике подвергли стиль и методы Главного управления высших и средних педагогических учебных заведений. Оно формально относилось к выполнению решений коллегии по вопросам деятельности педагогических училищ, задерживало на длительный срок отправку необходимой им учебно-методической документации. Во время проверок учебных заведений отдельные сотрудники сосредотачивали внимание только на сборе материала и не оказывали прак-
тической помощи. Нередко их отчеты по итогам командировок содержали лишь констатацию фактов без глубокого анализа состояния и конкретных предложений по улучшению работы педагогических училищ. Аналогичные недостатки были выявлены в деятельности органов по управлению учебными заведениями Министерства торговли РСФСР, Министерства социального обеспечения РСФСР, Министерства сельского хозяйства РСФСР, Министерства пищевой торговли РСФСР и других [3].
В июле 1973 г. шестая сессия Верховного Совета СССР восьмого созыва рассмотрела вопросы о состоянии и мерах по дальнейшему развитию народного образования и проект Основ законодательства СССР и союзных республик о народном образовании. В выступлениях члена Политбюро ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совета министров СССР К. Т. Мазурова, министра высшего и среднего специального образования СССР В.П. Елютина и ряда депутатов звучала озабоченность состоянием среднего специального образования. Однако новых подходов к разработке проблем средней специальной школы они не предлагали [4].
Сессия приняла «Основы законодательства СССР и союзных республик о народном образовании». Документ закрепил действующую систему управления техникумами и училищами, принцип унификации их деятельности, что выразилось в обеспечении единства организации учебно-воспитательного процесса, единого в своей основе содержания и единого уровня общего среднего образования, единых требований к подготовке специалистов. В августе 1974 г. принимается закон РСФСР «О народном образовании». Он содержал идентичные правовые нормы о среднем специальном образовании [5]. Принятие рассмотренных законодательных актов упорядочило правовые основы деятельности средней специальной школы.
В августе 1974 г. ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему совершенствованию руководства средними специальными учебными заведениями и об улучшении качества подготовки специалистов со средним специальным образованием». При Министерстве высшего и среднего специального образования СССР в качестве совещательного органа создавался совет по среднему специальному образованию. Основное внимание постановление уделяло вопросам управления средними специальными учебными заведениями. Ведомственный подход при этом оставался незыблемым. Для координации действий техникумов и училищ в краях, областях, автономных образованиях было предусмотрено создание советов директоров средних специальных учебных заведений. С целью ужесточения контроля за деятельностью техникумов и училищ ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли решение об организации Государственной инспекции средних специальных учебных заведений при Министерстве высшего и среднего специального образования СССР и республиканских инспекций при соответствующих министерствах [6].
В октябре 1974 г. Совет министров РСФСР поручил Министерству высшего и среднего специального образования РСФСР, соответствующим министерствам и ведомствам подготовить предложения по совершенствованию руководства средними специальными учебными заведениями [7].
В течение нескольких месяцев шла работа по анализу ситуации и разработке решений. Основное внимание уделяли централизации управления средней специальной школой. В ходе проверок было установлено отсутствие во многих министерствах и ведомствах типовых подразделений по руководству учебными заведениями в соответствии с их количеством, размещением и контингентом учащихся. Так, в Министерстве социального обеспечения РСФСР техникумы были подчинены различным управлениям, что приводило к разобщенности в руководстве учебными заведениями. По рекомендации Центрального союза потребительских обществ СССР из управления кадров и учебных заведений Российского союза потребительских обществ выделили управление
учебных заведений, в котором создали отдел по среднему специальному образованию. Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР предложило полностью вывести из-под контроля местных органов учебные заведения Министерства социального обеспечения РСФСР и сохранить «двойное» подчинение только по техникумам и училищам Министерства просвещения РСФСР, Министерству культуры РСФСР, Российского союза потребительских обществ, сосредоточив при этом у них все функции управления. Одновременно ряд союзных ведомств стал оказывать давление на Совет министров РСФСР, требуя передачи им ряда экономических техникумов из подчинения российских министерств. Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР заняло в данном вопросе жесткую позицию. Оно выступило резко против переподчинения учебных заведений и заявило, что подобный шаг вызовет необходимость увеличения подготовки кадров со средним экономическим образованием в Российской Федерации [8]. В итоге предложения министерств СССР оставили без удовлетворения.
Задержка с выполнением в РСФСР постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 22 августа 1974 г. была связана не только с анализом состояния среднего специального образования в республике, но и с необходимостью согласования и принятия предусмотренных им документов. В ноябре 1974 г. Министерство высшего и среднего специального образования утвердило «Положение о совете директоров средних специальных учебных заведений». Его задачами стали разработка предложений по развитию среднего специального образования в конкретном регионе, рациональному размещению подготовки специалистов по различным специальностям в техникумах и училищах, обобщению и распространению передового опыта учебно-воспитательной работы, организации повышения квалификации преподавателей [9]. В декабре 1974 г. Министерство высшего и среднего специального образования СССР утвердило «Положение о совете по среднему специальному образованию при Министерстве высшего и среднего специального образования СССР». Он должен был разрабатывать научно обоснованные рекомендации по вопросам развития среднего специального образования [10].
В марте 1975 г. Министерство высшего и среднего специального образования СССР утвердило «Положение о Государственной инспекции средних специальных учебных заведений при Министерстве высшего и специального образования СССР». Основной ее задачей стало государственное инспектирование деятельности средних специальных учебных заведений независимо от их ведомственной подчиненности [11].
Таким образом, принятые в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 22 августа 1974 г. нормативные документы значительно усилили централизацию в управлении средней специальной школой и ужесточили контроль за деятельностью учебных заведений.
На основании новых положений и инструкций и с учетом проведенного Министерством высшего и среднего специального образования РСФСР, отраслевыми министерствами и ведомствами анализа состояния среднего специального образования в Российской Федерации Президиум Совета министров РСФСР 5 мая 1975 г. рассмотрел вопрос о руководстве средними специальными учебными заведениями [12]. По итогам его обсуждения 21 мая 1975 г. российское правительство приняло постановление «О совершенствовании руководства средними специальными учебными заведениями в РСФСР». В соответствии с ним Министерство просвещения РСФСР и Министерство культуры РСФСР сосредотачивали в своем ведении функции по управлению училищами. За краевыми и областными исполкомами, Советами министров автономных республик, Московским и Ленинградским горисполкомами сохранили функции строительства, финансирования и снабжения средних специальных учебных заведений, осу-
ществляющих подготовку кадров для культуры и просвещения. С целью централизации руководства из местного подчинения министерству культуры передали пять учебных заведений, министерству социального обеспечения - одиннадцать. Правительство приняло решение об организации Республиканской инспекции средних специальных учебных заведений при Министерстве высшего и среднего специального образования РСФСР в количестве 50 человек. Министерства и ведомства, имеющие в своем ведении техникумы и училища, обязаны были упорядочить структуру подразделений по управлению ими и усовершенствовать систему контроля за их деятельностью [13].
Таким образом, рассмотренное постановление Совета министров РСФСР укрепило отраслевой принцип управления средней специальной школой и значительно усилило контролирующие функции министерств и ведомств по отношению к подчиненным учебным заведениям.
Во второй половине 1970-х годов Министерством высшего и среднего специального образования СССР были пересмотрены положения о базовом среднем специальном учебном заведении и учебно-консультационном пункте, о порядке рассмотрения вопросов организации и ликвидации техникумов и училищ, внесены уточнения в типовые правила внутреннего распорядка и в ряд других документов [14]. Данные изменения были вызваны, во-первых, необходимостью приведения правовых норм в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. и, во-вторых, отменой устаревших нормативных положений. При этом правовые акты по-прежнему оставались крайне политизированы и идеологизированы.
В 1975-1976 гг. организационно оформились советы директоров средних специализированных учебных заведений. Об их деятельности в литературе уже писали и поэтому нет необходимости повторять общеизвестные факты [15]. Отметим только, что свою основную роль координирующих органов развития среднего специального образования в регионах они так и не выполнили. Прежде всего, советы директоров не обладали властными полномочиями. Их решения носили рекомендательный характер. Из-за различной ведомственной подчиненности практически невозможно было наладить взаимодействие между средними специальными учебными заведениями по узловым вопросам подготовки кадров средней квалификации. Это относилось к проблемам рационального размещения техникумов и училищ, ликвидации параллелизма, проведению мероприятий по повышению качества теоретического и практического обучения специалистов, укреплению учебно-материальной базы и ряду других. В результате деятельность советов директоров средних специальных учебных заведений сосредотачивалась в основном на организационных мероприятиях (конференции, семинары, совещания, педагогические чтения, выставки, конкурсы, олимпиады), координации воспитательного процесса и работы методических объединений преподавателей.
Во второй половине 1970-х гг. значительно усилился контроль за деятельностью средних специальных образовательных учреждений. Только Республиканская инспекция средних специальных учебных заведений при Министерстве высшего и среднего специального образования РСФСР в 1976-1980 гг. осуществила 712 проверок техникумов и училищ [16]. Активизировали работу в этом направлении и другие российские министерства и ведомства. Регулярное инспектирование училищ особенно было характерно для Министерства просвещения РСФСР и Министерства культуры РСФСР, где для этой цели создали бригады инспекторов. В большинстве случаев контроль сосредотачивали на вскрытии недостатков, причем без анализа их причин, а рекомендации по устранению улучшений в работе техникумов и училищ выражались в традиционных формулировках «усилить», «улучшить», «обратить внимание» и т.д. Конечно, в ходе проверок отмечали и положительный опыт, но он сводился исключительно к констата-
ции. К тому же механизм его распространения и внедрения в практику подготовки кадров средней квалификации отсутствовал.
Руководители органов управления учебными заведениями отраслевых министерств и ведомств часто передоверяли исполнение принятых решений в области контроля второстепенным лицам. Детальное изучение деятельности техникумов и училищ нередко подменяли многочисленными совещаниями, а сам контроль превращался в карательную меру. Из средних специальных учебных заведений запрашивали обширную информацию, значительная часть которой не требовалась органам управления. Допускались частые проверки техникумов и училищ при их весьма низкой результативности. Серьезным недостатком было отсутствие взаимосвязи контроля с решением узловых проблем средней специальной школы, что создавало почву для неудовлетворительной работы отдельных учебных заведений. В результате низкая отдача контрольных мероприятий отрицательно влияла на социально-экономическую эффективность среднего специального образования, а уровень, масштабы, пропорции и размещение подготовки специалистов в республике слабо отвечали потребностям отраслей материального производства и непроизводственной сферы.
В конце 1970-х гг. оформилась система внутритехникумовского (внутриучи-лищного) контроля. Коллегия Министерства высшего и среднего специального образования СССР в ноябре 1979 г. одобрила «Примерное положение о системе контроля в среднем специальном учебном заведении», в котором определялись его задачи, организация и структура. Контроль осуществляло руководство учебного заведения совместно с партийными, профсоюзными, комсомольскими организациями, с привлечением групп и постов народного контроля, с участием актива наиболее подготовленных преподавателей и других работников. Ответственность за организацию контроля возлагалась на директора, заместителя директора по учебной части и руководителей структурных подразделений учебного заведения [17]. Однако в значительном числе техникумов и училищ контроль носил формальный характер. Он так и не стал эффективным инструментом повышения качества подготовки специалистов. Контроль нередко осуществляли без предварительной подготовки, без четко поставленных целей. В его организации проявились две крайности: либо пытались охватить все стороны деятельности учебного заведения, либо сосредотачивали внимание на проведении многочисленных и часто необоснованных проверок одних и тех же преподавателей и других работников без глубокого анализа их работы. Основной формой контроля, как показывают отчеты учебных заведений, было посещение занятий, а его методы оставались однообразными. При этом некоторые руководители слабо владели методикой анализа уроков и других видов деятельности педагогов. Такая постановка контроля приводила к нерациональному расходованию времени и средств, снижению его эффективности и действенности.
К концу 1970-х гг. система управления средней специальной гуманитарной школой РСФСР, как и всем средним специальным образованием, оставалась жестко централизованной. Субъектами управления выступали только высшие органы власти. Функции министерств и ведомств были сведены в основном к контролю за соблюдением установленных норм и правил. Средние специальные учебные заведения были лишены самостоятельности в решении абсолютного большинства вопросов учебновоспитательного процесса, форм оплаты труда преподавателей, в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности и получили возможность свободы действий в очень ограниченных рамках. Техникумы и училища, как и вся образовательная система, работали на показатели, оставляя на втором плане качество обучения специалистов. Отраслевой подход привел к формированию «замкнутых» систем подготовки кадров, ориентированных на удовлетворение ведомственных потребностей в специалистах средней квалификации гуманитарного профиля. Тем самым игнорировали запросы ос-
тальных потребителей, а также интересы регионов. Отчетливо проявила себя и тенденция к местной обособленности ряда техникумов и училищ, которые стали готовить кадры для своих краев, областей и автономных образований в ущерб общегосударственным интересам. В некоторых регионах со стороны партийно-государственных органов были отмечены попытки вообще ликвидировать средние специальные учебные заведения или реорганизовать их в другие типы образовательных учреждений.
В законодательстве не была прописана ответственность министерств и ведомств за выполнение заданий по выпуску специалистов и нецелесообразную с экономической точки зрения организацию их подготовки. Отсутствовали надежные методы оценки качества среднего специального образования, деятельности преподавателей, уровня организации учебно-воспитательного процесса, механизмы управления инновационными технологиями. Органы управления учебными заведениями министерств и ведомств использовали административно-командные методы руководства подготовкой кадров средней квалификации, подавляя тем самым творческое начало, заставляли действовать по строгим канонам.
Функции управления развитием среднего специального образования властные структуры, отраслевые министерства и ведомства реализовывали в основном неудовлетворительно. Особенно характерен пример с планированием подготовки и распределения специалистов. Коллегия Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР неоднократно отмечала, что высшие планово-финансовые органы СССР, Министерство высшего и среднего специального образования СССР, союзные министерства и ведомства открывали на территории Российской Федерации техникумы, училища, дополнительные отделения, устанавливали объемы подготовки кадров часто без согласования с соответствующими органами РСФСР, не учитывали интересы республики. Отраслевые министерства и ведомства РСФСР, предприятия, учреждения и организации осуществляли заказы на специалистов средней квалификации гуманитарного профиля не на основе своей реальной потребности в них, а исходили из субъективных оценок. Планы распределения разрабатывались плановыми органами с опозданием на 5-6 месяцев, без учета сокращения выпуска, права отдельных молодых специалистов на свободное трудоустройство и других факторов. В Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР ежегодно поступала масса жалоб из техникумов и училищ о невозможности организовать выполнение подобных заданий по выпуску кадров. Само министерство неоднократно обращалось в ЦК КПСС, Совет министров СССР и Совет министров РСФСР с просьбами об упорядочении планирования подготовки и распределения специалистов средней квалификации, однако их игнорировали [18].
В итоге сама система управления средней специальной школой была ориентирована не на обновление, а на консервацию утвердившихся еще в 1960-е гг. представлений о роли и месте специалистов средней квалификации в отраслях материального производства и непроизводительной сфере, в социальной структуре общества.
Библиографический список
1. Государственный архив Российской Федерации (далее ГАРФ). Ф. Р-9606. Оп.
1. Д. 4272. Л. 5-29, 33-34.
2. ГАРФ. Ф. А-605. Оп. 1. Д. 4532. Л. 87; Д. 4989. Л. 119; Д. 6236. Л. 116; Д.
5015. Л. 29; Д. 5453. Л. 141-144.
3. ГАРФ. Ф. А-605. Оп. 1. Д. 5015. Л. 17-19; Д. 6237. Л. 6; Д. 6532. Л. 238; Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 5. Оп. 66. Д. 217. Л. 58; Оп. 67. Д. 140. Л. 103, 109-111.
4. Заседания Верховного Совета СССР восьмого созыва. Шестая сессия (17-19 июля 1973 г.): стеногр. отчет. М., 1973. С. 25, 26, 27, 47, 52, 303.
5. Свод Законов РСФСР. М., 1986. Т. 3. С. 266-267.
6. КПСС в резолюциях... 9-е изд., доп. и испр. М., 1986. Т. 12. С. 455-462.
7. ГАРФ. Ф. А-259. Оп. 46. Д. 4695. Л. 124.
8. Там же. Л. 12, 16, 25, 45.
9. Среднее специальное образование: сб. основных постановлений, приказов, инструкций: в 2 ч. М., 1983. Ч. 1. С. 42-45.
10. Там же. С. 36-37.
11. Там же. С. 47-50.
12. ГАРФ. Ф. А-259. Оп. 46. Д. 4695. Л. 6.
13. Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1975. № 12. Ст. 85.
14. Среднее специальное образование: сб. основных постановлений, приказов, инструкций: в 2 ч. М., 1983. Ч. 1. С. 76-83, 86-88, 94-98, 105.
15. Актуальные проблемы совершенствования учебно-воспитательного процесса и повышения качества подготовки специалистов со средним специальным образованием в условиях научно-технического прогресса: материалы всесоюз. науч.-практической конф. (Саратов, 25-28 ноября 1980 г.). Саратов, 1983. С. 71-73.
16. ГАРФ. Ф. А-259. Оп. 46. Д. 4696. Л. 19.
17. Среднее специальное образование: сб. основных постановлений, приказов, инструкций: в 2 ч. М., 1983. Ч. 1. С. 111-116.
18. ГАРФ. Ф. А-605. Оп. 1. Д. 5426. Л. 296; Д. 5453. Л. 141; Д. 7052. Л. 58; Д. 7561. Л. 127.
