CC BY
89
УДК 94 (47). 084. 9
СРЕДНЯЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ШКОЛА РОССИИ В 1985-1991 ГГ.: ПОПЫТКИ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
© 2009 А. А. Сойников
доктор исторических наук, профессор кафедры истории Отечества е-mail: istor kguamail. ru
Курский государственный университет
В статье рассмотрены проблемы реформирования системы управления российской средней специальной школой в условиях политики «перестройки» и нарастания системного кризиса общества. Основное внимание уделено раскрытию вопросов создания новых органов управления учебными заведениями.
Ключевые слова: российская средняя специальная школа; среднее специальное образование; органы государственной власти; система управления техникумами и училищами.
В 1985 г. новое руководство КПСС во главе с М.С. Горбачевым взяло курс на осуществление преобразований с целью обновления социалистического общества. Стало очевидным, что темпы и глубина реформы общеобразовательной и профессиональной школы 1984 г. не отвечали потребностям развития образовательной сферы. Об этом открыто заявили на XXVII съезде КПСС в 1986 г. В его программных документах была выдвинута и задача перестройки среднего специального образования [1]. Однако принятые решения совершенно не затрагивали вопросы управления средними специальными учебными заведениями и по-прежнему сохраняли жесткий стиль руководства ими. Между тем именно проблема управления средней специальной школой становилась одной из ключевых в стратегии ее развития.
Осознание необходимости радикальной перестройки сферы профессионального образования привело руководство КПСС к разработке новой реформы. В марте 1987 г. было принято постановление ЦК КПСС «Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране» [2]. В нем ставилась задача модернизации системы профессиональной подготовки кадров в соответствии с новыми условиями развития страны.
В то же время реформа 1987 г. пыталась соединить весьма противоречивые положения. Так, она усиливала централизованное руководство средней специальной школой, контрольные функции министерств и ведомств, государственное инспектирование техникумов и училищ и одновременно предполагала расширить демократические начала управления. В Постановлении ЦК КПСС «Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране» справедливо говорилось о преодолении узковедомственного прагматического подхода в обучении специалистов, но решение проблемы оно возлагало на те же отраслевые министерства и ведомства. В документе содержалось много положений о развитии самостоятельности и творческой инициативы средних специальных учебных заведений в решении вопросов обучения и воспитания, финансово-хозяйственной деятельности, подбора и расстановки преподавателей, но реализация данных положений должна была происходить под контролем партийных организаций. На последние КПСС по-прежнему возлагала ответственность за состояние работы средней специальной школы
и сам ход ее реформирования [3]. Все это слабо сочеталось с идущими в обществе процессами демократизации и свидетельствовало о стремлении КПСС закрепить свое монопольное положение в модернизации профессионального образования. Противоречивость основных положений реформы 1987 г. обусловила сложность ее реализации.
В 1987 г. Министерство высшего и среднего специального образования СССР расширило права средних специальных гуманитарных учебных заведений в учебном процессе. Педагогические коллективы получили возможность вносить коррективы в программы специальных дисциплин и в структуру процесса обучения. Отраслевые ведомства совместно с Министерством высшего и среднего специального образования СССР подготовили предложения о совершенствовании содержания подготовки кадров средней квалификации по отдельным специальностям [4]. Министерства и ведомства РСФСР пересмотрели и отменили многие нормативные документы с 1959 по 1987 гг., резко сократили число заседаний коллегий и различных совещаний. На всероссийском съезде учителей (июнь 1987 г.) выступающие впервые открыто подвергли критике деятельность коллегии Министерства просвещения РСФСР и его аппарата за слабый контроль за выполнением принятых решений, бюрократизм, поверхностное обсуждение проблем педагогического образования [5].
В средствах массовой информации стали обсуждаться недостатки партийно -государственной политики в предшествующие десятилетия. К ним авторы публикаций относили, в частности, и несовершенство системы управления средними специальными учебными заведениями [6]. Одновременно в государственной политике обозначилась тенденция к углублению регионализации среднего специального образования. В 1987 г. начался процесс передачи финансирования учебных заведений с краевых, областных бюджетов и бюджетов автономных республик на уровень городских и районных, что вызвало настороженной отношение к происходящим переменам со стороны многих техникумов и училищ [7].
В такой ситуации высшее партийно-государственное руководство СССР приняло решение о перестройке системы управления образованием. В марте 1988 г. указом Президиума Верховного Совета СССР были упразднены Министерство высшего и среднего специального образования СССР, Министерство просвещения СССР, Государственный комитет по профессионально-техническому образованию при Совете Министров СССР и создан союзно-республиканский Государственный комитет СССР по народному образованию. Это был коллегиальный орган в составе председателя, его заместителей и руководителей народного образования союзных республик. Председателем комитета утвердили Г.А. Ягодина. Одновременно в структуре комитета было образовано главное учебно-методическое управление среднего специального образования. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР «Об организации и структуре управления народным образованием в стране» (апрель 1989 г.) Государственный комитет СССР по народному образованию стал высшим органом государственного управлении образовательной сферой и продолжил работу ликвидированных ведомств. Его задачами были разработка стратегии и проведение единой государственной политики в области народного образования, создание его единой системы, демократизация образовательной сферы и т.д. [8]. За 1988-1991 гг. положение о Государственном комитете СССР по народному образованию так и не было утверждено, хотя его проект имеется в документах всесоюзного съезда работников народного образования [9].
В РСФСР органы управления средними специальными гуманитарными учебными заведениями оставались на том этапе неизменными. Образованное в июле 1988 г. вместо упраздненного Министерства просвещения РСФСР Министерство
народного образования РСФСР обладало прежними функциями [10]. Изменения произошли в структуре аппарата некоторых министерств и ведомств. Так, в Министерстве культуры РСФСР создали главное управление кадров, учебных заведений и научных учреждений, пересмотрели количество отделов по руководству училищами.
Проекты по углублению реформы средней специальной гуманитарной школы находились только в стадии разработки. В стране шла подготовка к XIX конференции КПСС, и ее решения предполагали положить в основу материалов всесоюзного съезда работников народного образования. Предстояло также пересмотреть нормативные акты прошлых лет с целью отмены большей части из них, уточнения и пересмотра отдельных положений. Подсчеты показали, что только документы, регламентирующие деятельность средних специальных учебных заведений, по своему объему в 15 раз превышали Кодекс законов о труде РСФСР [11].
В августе 1988 г. приказом Государственного комитета СССР по народному образованию была создана межотраслевая группа из педагогов и экономистов для разработки концепции среднего специального образования. Она была подготовлена за короткий срок и одобрена экспертным советом по приемке работ и оценке деятельности межотраслевой группы, Всесоюзным советом по народному образованию и коллегией Государственного комитета СССР по народному образованию.
Для разрешения противоречий в развитии средней специальной школы разработчики концепции предлагали перестроить стратегию общественного развития в направлении приоритетности социально-культурной сферы, ускорить научнотехнический прогресс, развивать процессы демократизации, осуществить переход экономики на новые условия хозяйствования. Техникумы и училища должны были получить широкие права по всем направлениям их деятельности. Концепция предусматривала дальнейшее развитие коллегиальности, осуществление принципа выборности и отчетности руководителей, замену административно-командных методов управления методами демократического обсуждения и принятия решений. Демократизация средней специальной школы также предполагала перераспределение функций между органами управления всех уровней [12].
В целом концепция предусматривала развитие среднего специального образования в условиях плановой экономики и частичной модернизации существующего строя. Отличительными чертами содержания концепции были отсутствие идеологических стереотипов и открытый характер. Она предполагала выбор моделей и путей развития средней специальной школы в зависимости от отраслевых, региональных и национальных условий. Концепция среднего специального образования получила одобрение на всесоюзном съезде работников народного образования (декабрь 1988 г.)
Тем временем уже шло активное обсуждение проекта «Временного положения о среднем специальном учебном заведении», который опубликовали в сентябре 1988 г. [13]. В целом проект получил положительную оценку со стороны руководителей органов управления учебными заведениями отраслевых министерств и ведомств, директоров техникумов и училищ, представителей научной общественности.
«Временное положение о среднем специальном учебном заведении (примерное)» было введено в действие в 1989 г. Оно содержало основные идеи концепции среднего специального образования. Управление средними специальными учебными заведениями должно было осуществляться на основе сочетания централизованного руководства и самостоятельности, для чего им предоставили широкое самоуправление. Высшим органом учебного заведения стала конференция. В промежутках между ее заседаниями руководство осуществлял совет учебного
заведения. В его состав должно было входить не менее 25 % учащихся. Положение ввело выборность директоров и установило порядок их отчетности перед педагогическими коллективами и органами управления [14].
Характерной особенностью «Временного положения о среднем специальном учебном заведении» стало возложение государством ответственности за всю деятельность на само учебное заведение. За собой государственные структуры оставили регулирующие и контрольные функции. Такой резкий переход от административно-командной модели к широкому самоуправлению оказался неожиданным для большинства техникумов и училищ. Они открыто заявляли о своей неготовности реализовать предлагаемые изменения и продолжали ждать указаний руководящих органов [15].
Однако планируемое постановление Совета Министров СССР по вопросам среднего специального образования так и не было подготовлено. В марте 1989 г. на совещании руководителей центральных и ведомственных органов управления учебными заведениями в идеологическом отделе ЦК КПСС основной причиной его задержки назвали сложное экономическое положение в стране [16].
В течение 1989 г. Государственный комитет СССР по народному образованию утвердил положения о порядке конкурсного избрания преподавателей, о выборах директоров и совете учебного заведения [17].
По мере ухудшения социально-экономического положения в стране, углубления дифференциации общественных интересов, радикализации общественно-политической ситуации происходила утрата КПСС инициативы в реформировании общества. Она постепенно переходила к зарождающимся в 1988 - 1990 гг. новым политическим партиям и движениям. В своих первых программных документах они пытались сформировать самые общие подходы к развитию образовательной сферы. Отсутствие детальной проработки данных вопросов объясняется тем, что политические силы только проходили этап становления, стремились занять свое место в формирующемся спектре общественных направлений. К тому же сказывалось и отсутствие опыта теоретических разработок образовательных проблем. Существенным положением программ новых политических сил стала идея расширения самоуправления в учебных заведениях. В отличие от действующих партийно-государственных структур зарождающиеся партии и движения рассматривали проблему в ином аспекте. Конференция анархо-синдикалистов, энесы и кадеты поставили вопрос об отказе от государственного регулирования подготовки кадров [18]. Подобное предложение выдвигалось ими без учета исторических традиций российской государственности. Его осуществление вызвало бы полный развал образовательной сферы в короткие сроки. В целом анализ программных положений новых политических партий и движений на рубеже 1980-1990-х гг. показывает, что им не удалось создать стройную и логически завершенную концепцию системы управления образовательной сферой.
В первой половине 1990 г. ситуация в стране продолжала обостряться. Происходящие процессы в политической и экономической жизни страны вели к распаду единого образовательного пространства, разрыву связей с отраслями материального производства и непроизводственной сферы, разрушению системы управления учебными заведениями.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г., установила приоритет законов Российской Федерации над союзными. Россия вступила на путь кардинальных политических и социально-экономических преобразований. Новые условия потребовали коренного пересмотра стратегии развития образования и деятельности органов управления учебными заведениями.
На заседании коллегии Министерства народного образования РСФСР 20 июня
1990 г. были намечены ориентиры государственной образовательной политики. В целом коллегия выступила за полную самостоятельность в определении стратегии и тактики развития российского образования [19].
Новое руководство России стало формировать собственную систему управления образовательной сферой. Закон РСФСР «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» от 14 июля 1990 г. утвердил их перечень, где вместо Министерства народного образования РСФСР значилось Министерство образования РСФСР. Однако акт о ликвидации министерства народного образования отсутствует. Вместо министерства высшего и среднего специального образования РСФСР создали Государственный комитет РСФСР по делам науки и высшей школы [20]. Постановление Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1990 года закрепило ведущую роль Министерства образования РСФСР в руководстве образовательной системой. Его основной задачей стало обеспечение суверенитета российского образования. При министерстве создали Республиканский совет по образованию, начали формирование самостоятельного инновационного фонда о развитии образования и централизованного валютного фонда [21].
Подвергли существенным изменениям и саму структуру Министерства образования РСФСР. Для решения поставленных перед ним задач создали отделы защиты образовательного суверенитета республики, межведомственных и национально-региональных программ развития образования, правового обеспечения, профессионального развития и социальной защиты работников народного образования, педагогической науки и т.д. [22]. За Государственным комитетом РСФСР по делам науки и высшей школы сохранили прежние функции в отношении среднего специального образования, но он сосредоточил основное внимание на руководстве вузовской системы. Поэтому средними специальными учебными заведениями преимущественно занимались отраслевые ведомства. В их ведение передали ряд техникумов и училищ союзного подчинения, расширили функции в области методического руководства.
В такой ситуации Государственный комитет СССР по народному образованию пытался проводить единую государственную политику и предотвратить распад образовательного пространства. Он подготовил проект основ законодательства СССР и союзных республик о народном образовании. Проект обсуждался в сентябре 1990 г. на совещании министров образования союзных республик, но никаких решений не приняли [23]. Вскоре о нем забыли. С целью консолидации средней специальной школы в октябре 1990 г. была создана Ассоциация средних специальных учебных заведений СССР. Ее председателем избрали В.Г. Шипунова. Ассоциация была призвана оказывать социально-правовую защиту учебным заведениям и упрочить их организационно-экономическую целостность [24].
Между тем новое руководство Министерства образования РСФСР во главе с
Э.Д. Днепровым требовало от Государственного комитета СССР по народному образованию разделения полномочий. Оно произошло в октябре 1990 г. Это гарантировало РСФСР полную самостоятельность в образовательной сфере [25].
Одной из главных задач, поставленных высшим руководством РСФСР перед Министерством образования, стала разработка нормативных актов по обеспечению суверенитета российского образования. В короткие сроки был подготовлен проект «Закон об образовании в РСФСР». Он обсуждался на первом заседании коллегии Министерства образования РСФСР 28 ноября 1990 г. Проект предусматривал кардинальный пересмотр стратегии, тактики и принципов государственной образовательной политики. Государство должно было регулировать образовательную
сферу при помощи налогов, лицензирования, аттестации, аккредитации и стандартов. Оно же должно было решать вопросы о создании, реорганизации и ликвидации учебных заведений. За последними предлагали закрепить право на выбор форм, методов и сроков обучения. Однако концепция управления образовательной сферой в документе отсутствовала. Объясняется это тем, что проект предусматривал передачу учебных заведений на региональный уровень, однако механизм его осуществления также не нашел отражения. Обсуждение на коллегии показало, что представленный проект закона нуждается в существенной доработке по основным положениям и требует экспертной оценки со стороны научной и педагогической общественности [26].
В январе 1991 г. на расширенном заседании коллегии Министерство образования РСФСР осудило политические партии и движения, которые пытались превратить учреждения образования в место для отработки собственных программных установок. Коллегия выступила за исключение из повседневной жизни учебных заведений любых политических сил, подчеркнув, что ни одна из них не может ни контролировать, ни руководить им [27]. Тем самым был сделан первый шаг к департизации образовательной сферы.
С целью незамедлительного правового обеспечения образовательного суверенитета республики российское правительство в феврале 1991 г. утвердило «Временное положение о среднем специальном учебном заведении РСФСР». Оно было разработано Государственным комитетом РСФСР по делам науки и высшей школы. Положение полностью выводило российскую среднюю специальную школу из-под контроля союзных структур [28]. Получив самостоятельность, органы управления средней специальной школой РСФСР столкнулись с необходимостью решения множества проблем. Структура управления оставалась централизованной и бюрократической по своему характеру. О самостоятельности учебных заведений рассуждали много, но ведомственные органы продолжали действовать привычными методами. Старые модели управления себя исчерпали, а новые еще только предстояло создать.
Министерство образования РСФСР продолжило разработку образовательных программ и стало создавать новые структуры, независимые от союзного центра. В мае
1991 г. организовали совет педагогических училищ РСФСР под председательством директора Ленинградского педагогического училища № 4 Т.И. Карповой. В июле 1991 г. был создан Республиканский центр аккредитации, лицензирования и аттестации профессиональных учебных заведений [29].
Летом 1991 года системный кризис общества продолжал обостряться. В связи с отсутствием средств для функционирования средних специальных учебных заведений РСФСР встал вопрос о прекращении их деятельности с 1 сентября 1991 года. Высшее руководство РСФСР стало предпринимать срочные меры для стабилизации положения в образовательной сфере. 11 июля 1991 года Президент РСФСР Б.Н. Ельцин подписал Указ № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» [30], который поддержал среднюю специальную школу в неблагоприятный для нее момент и позволил ей продолжить свою деятельность. 22 июля 1991 г. указом президента была прекращена деятельность структур политических партий в государственных органах и учреждениях на территории РСФСР. Таким образом, из образовательной системы исключили первичные партийные организации и другие органы КПСС. Справедливо подчеркнуть, что к тому времени они уже не пользовались авторитетом и поддержкой в учебных заведениях. Заявив о своей авангардной роли в начале «перестройки», они в дальнейшем не смогли возглавить процессы перемен, чем скомпрометировали себя в глазах учащейся молодежи и преподавателей.
После событий августа 1991 г. и приостановления деятельности КПСС начинается окончательный распад СССР. Он происходил в тяжелейших социальноэкономических условиях и негативно повлиял на развитие средней специальной школы. Она, как и вся система образования, была поставлена перед необходимостью выживания. Именно вторая половина 1991 г. и стала отправным моментом в задержке с реформированием средней специальной школы.
Передача средних специальных учебных заведений из ведения союзных министерств и ведомств в подчинение Министерства промышленности РСФСР повлияла на развитие техникумов отрицательно. Оно не имело возможности обеспечить эффективное управление, финансирование и учебно-методическое руководство. В этот период ослабли связи между отраслевыми министерствами и ведомствами, что привело к разобщенности и несогласованности действий в решении вопросов подготовки кадров со средним специальным образованием.
На основании Указа Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов управления РСФСР» (ноябрь 1991 г.) был ликвидирован Государственный комитет СССР по народному образованию, а его средства в части среднего специального образования передали в начале 1992 г. Министерству образования Российской Федерации (образовано 25 декабря 1991 г.) [31] Система управления средней специальной школой продолжала носить отраслевой характер.
Распад СССР в конце 1991 г. поставил российскую среднюю специальную школу перед необходимостью выбора стратегии и тактики развития в новых условиях. Ей предстояло не только определить место и роль в системе профессионального образования, но и осуществить модернизацию по всем направлениям деятельности, включая систему управления учебными заведениями.
Библиографический список
1. XXVII съезд КПСС, 25 февраля - 6 марта 1986 г.: стеногр. отчет: в 3 т. М., 1986. Т. 2. С. 70, 71.
2. Народное образование в СССР: сб. нормативных актов. М., 1987. С. 223-245.
3. Там же. С. 241, 243, 245.
4. Среднее специальное образование. 1987. № 8. С. 5; № 9. С. 5.
5. Всероссийский съезд учителей, 2-3 июня 1987 г.: стеногр. отчет. М., 1987. С. 31, 35, 36, 100.
6. Среднее специальное образование. 1987. № 7. С. 3; 1988. № 3. С. 9-10; № 5. С. 2; № 7. С. 3, 4, 6.
7. Центральный архив Министерства образования и науки Российской Федерации (далее ЦАМОНРФ). Ф. 2306. Оп. 76. Д. 8850. Л. 7.
8. Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 10. Ст. 154; Государственный архив Российской Федерации (далее ГАРФ). Ф. Р-9661. Оп. 1. Д. 18. Л. 80-82.
9. ГАРФ. Ф. Р- 9661. Оп. 1. Д. 89.
10. Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 655.
11. Среднее специальное образование. 1988. № 3. С. 9-10.
12. См.: Концепция среднего специального образования. М., 1991.
13. Среднее специальное образование. 1988. № 9. С. 2-5.
14. Среднее специальное образование. 1989. № 8. С. 2-6.
15. Среднее специальное образование. 1989. № 2. С. 10.
16. Среднее специальное образование. 1989. № 9. С. 13.
17. Среднее специальное образование. 1990. № 1. С. 7; № 5. С. 10.
18. Данилов А.А., Дубровский М.Л. Политические партии и движения на современном этапе (Россия, Украина). Харьков, 1991. С. 126; Программные документы политических партий и организаций. М., 1990. С. 110, 121.
19. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп. 1. Д. 383. Л. 187-191.
20. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 7. Ст. 100.
21. Вопросы Министерства образования РСФСР. Постановление Совета Министров РСФСР 24 сентября 1990 года // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 2. Ст. 19.
22. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп. 2. Д. 192. Л. 1-29.
23. ГАРФ. Ф. А-501. Оп.3. Д. 1511. Л. 93, 96, 97; Д. 1514. Л. 5.
24. Среднее специальное образование. 1991. № 1. С. 3, 4.
25. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп. 2. Д. 232. Л. 2, 7.
26. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп. 2. Д. 27. Л. 9-69.
27. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп.2. Д. 246. Л .9, 66, 67.
28. История среднего профессионального образования в России. М., 2000. С.324.
29. ЦАМОНРФ. Ф. ОАФ. Оп.2. Д241. Л.70-72, 132.
30. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1025.
31. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.
