CC BY
179
Список литературы:
1. Берстенева O.A. Стратегические ориентиры образовательной политики государства «Программа развития образования Новороссийской области» / O.A. Берстенева. - Новороссийск: ОЦИТ, 2008. - 8 с.
2. Государственная программа «Образование и развитие инновационной экономики: внедрение современной модели образования на 2009-2012 годы». - М.: МО РФ, 2008. - 28 с.
3. Егоршин А.П. Стратегия развития образования в XXI веке: Научный доклад / А.П. Егоршин. - Н. Новгород: НИМБ, 2000. - 37 с.
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. - М.: Общероссийский союз общественных объединений «Российская нация», 2008. - 35 с.
5. Клейнер Г. Микроэкономика знаний и мифы современной теории / Г. Клейнер // Высшее образование России. - 2006. - №9 С. 23-31.
6. Лиферов А.П. Глобальное образование - путь к интеграции мирового образовательного пространства / А.П. Лиферов. - М.: Педагогический поиск, 1997. - 108 с.
7. Национальная доктрина образования Российской Федерации на период до 2025 года. - М.: МО РФ, 2000. - 15 с.
8. Управление современным образованием: социальные и экономические аспекты / Под ред. А.Н. Тихонова. - М.: Вита-пресс, 1998. - 256 с.
9. Фурсенко A.A. О мерах предпринимаемых Правительством РФ по повышению качества и конкурентоспособности образовательных услуг: доклад на заседании Государственной Думы РФ от 08.05.2009 / А. Фурсенко. - М.: ГДРФ, 2009.
10. Salberg P. Education Reform for Raising Economic Competitiveness / P. Salberg // Journal of Educational Change. - 2006. - № 7. - P. 259-257.
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ И ВЕДЕНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
© Визниченко И.А.*
Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства, г. Пушкино
С 1991 года управление лесами в Российской Федерации, как и всем лесным комплексом, вступило в полосу наиболее радикальных реформ.
* Старший преподаватель кафедры Экологии, лесоводства а современных технологий в лесном хозяйстве.
Этот период характеризуется переходом от централизованно планируемой экономики к рыночной.
На первоначальном этапе перехода была разработана концепция реорганизации управления лесным хозяйством. В соответствии с данной концепцией была намечена и осуществлена реорганизация предприятий лесного хозяйства (лесхозов) с выделением из их состава производств промышленной деятельности. Сами же лесхозы приобрели статус низовых органов управления лесами.
Введение института аренды в лесное законодательство было продиктовано необходимостью создания экономического механизма регулирования лесопользования. За арендованные участки вносилась арендная плата, которая вместе с лесными податями поступали в том числе в районные бюджеты тех районов, на территории которых осуществлялось пользование лесным фондом [1].
Лесхоз в результате реформы 1993 года утратил основные функции государственного управления, передав их на период 1993-1997 гг. (до принятия Лесного кодекса 1997 г.) органам власти административных районов (позднее ставших муниципальными образованиями).
Лесной кодекс 1997 г. не внес принципиальных изменений в статусе лесхозов, придав последним правовую форму «федеральных государственных учреждений», работавших в экономическом поле, созданным Бюджетным кодексом РФ. При этом основные функции государственного управления лесным хозяйством перешли от муниципальных образований к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В результате проведенных преобразований, начиная с 1993 года, лесхозы по состоянию на конец 2006 г. оставались в статусе федеральных государственных учреждений, составлявших экономическую базу государственной естественной монополии «лесное хозяйство» [2].
Ситуация изменилась с принятием нового Лесного кодекса, вступившего в силу 6 декабря 2006 года. Ключевым моментом нового законодательства явилась реформа по децентрализации власти, делегировавшая части полномочий по управлению землями лесного фонда от центра регионам и передача бизнесу возможности решения практических задач по ведению лесного хозяйства, ранее закрепленными за органами исполнительной власти. После принятия закона последовал цикл мер, включающий разработку нескольких десятков нормативных правовых актов на государственном и региональном уровнях. Подготовка этих документов продолжается до сих пор, в связи, с чем некоторые технические вопросы не разрешены до конца.
Наиболее сложным и длительным этапом процесса реформирования лесной отрасли явилось разделение государственных и хозяйственных функций. В совокупности, эти два определения и представляли собою «госу-
дарственное управление лесным хозяйством» во время естественной монополии. Право коммерческого лесопользования теперь появляется в результате заключения договора аренды лесного участка. В тех же лесах, где арендаторов нет и хозяйственная деятельность ограничена, комплекс мероприятий по защите, охране и воспроизводству лесов на этих участках ведут государственные органы исполнительной власти субъектов.
В настоящее время, система управления лесами представлена Министерством сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ) и Федеральным агентством лесного хозяйства как орган государственной власти в составе Мин-сельхоза. Несмотря на осуществленную Лесным кодексом децентрализацию лесоуправления, Российская Федерация как собственник земель лесного фонда оставила за собою большое количество полномочий (государственных функций) в сфере правовой, нормотворческой, организационной и надзорной деятельности [2].
Полномочия органов государственной власти, осуществляющих государственное управление лесами, изложены в ст. 81-84 ЛК.
Российская Федерация, основываясь на ст.83 ЛК делегировала часть своих функций в области лесных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исполнение этих функций осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. В срок до 1 января 2008 года на основании ст. 11 федерального закона № 200-ФЗ «О введение в действие лесного кодекса Российской Федерации», все лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством [3].
В результате проведенной реформы, структура управления лесами в субъектах Российской Федерации приобрела следующий вид:
Рис. 1. Структура управления лесами в субъектах Российской Федерации
Несмотря на то, что объектом управления во всех лесничествах являются земли лесного фонда, находящиеся в федеральной собственности, по состоянию на 2010 год лесничества функционируют в трех правовых формах: 1. лесничество является районным подразделением органа исполнительной власти субъекта РФ, ответственного за реализацию переданных статьей 83 ЛК полномочий;
2. все лесничества в субъекте РФ находятся в статусе государственного бюджетного учреждения;
3. в субъекте РФ создается одно головное государственное учреждение с филиалами в административных районах [4].
По мнению проф. А.П. Петрова, лесничества в статусе государственных учреждений, даже если их правовое положение будет усилено нормативной базой, не способны организовать эффективное администрирование функций государственного управления лесами в сравнении с той системой, когда лесничество становится органом государственной власти.
Государственные функции выполняемые лесничествами, устанавливаются административным регламентом, утверждаемым руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия.
Лесничества предоставляют следующие виды услуг:
- учет земель лесного фонда, государственный мониторинг лесов;
- организация использования, лесовосстановления, защиты, охраны от пожаров;
- управление землями лесного фонда (недвижимостью);
- информационные и консультационные услуги, работа с населением;
- охрана лесов по предупреждению и борьбе с нелегальной деятельностью.
Хозяйственное управление лесами представляет собой управление ле-сохозяйственным производством, включающим охрану и защиту лесов, лесовосстановление и уход за лесами.
Основой осуществления хозяйственных функций в лесах, расположенных в границах лесничеств, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка, который утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, а также лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, землях, находящихся в муниципальной собственности, для которых лесохозяйственный регламент утверждается соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления.
Начиная с 2007 года, выполнение хозяйственных работ производится хозяйствующими субъектами на конкурентной рыночной основе и только через аукционные процедуры отбора исполнителей.
Финансирование хозяйственных функций зависит от того, кто является заказчиком работ - государственный орган или хозяйствующая структура. Если в качестве заказчика выступает государство, то в соответствии
с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на осуществление вышеперечисленных мероприятий. Это происходит в тех случаях, когда выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса. Кроме этого, условия и порядок реализации таких работ регулируются и гражданским законодательством (ГК РФ, статьи 526-534).
Достаточно сложной задачей для субъектов РФ была организация осуществления хозяйственных функций в лесах, не переданных в аренду. Сложность состояла в выборе организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта, наличии «правовых тупиков» в федеральном законодательстве, особенностей законодательства в каждом конкретном субъекте [4].
Основной единицей хозяйствующих структур, выполняющих хозяйственное управление лесами на территории РФ, является государственное унитарное предприятия (ГУП). Такая организационно-правовая форма существует в 69 субъекта РФ.
Наряду с государственным бизнесом, представленным ГУПам, согласно действующему лесному законодательству функции хозяйственного управления лесами могут выполняться предприятиями частного бизнеса, что создает возможность выполнять хозяйственные работы на конкурентной рыночной основе.
В результате реформы лесного хозяйства с принятием Лесного кодекса 2006, в корне изменилась система управления лесами в РФ. Разделение управленческих и хозяйствующих функций, фактически ликвидировало лесхозы как организации, обладающих долгосрочными правами и полномочиями в области лесного хозяйства. Излишняя бюрократизация требований, связанных с планированием, размещением заказов на выполнение лесных работ, отчетностью и контролем не способствует развитию полноценного лесного хозяйства.
Список литературы:
1. Двухсотлетие учреждение Лесного департамента. Т. 2. - М.: 1998. -242 с.
2. Петров А.П. Государственное управление лесами: учебное пособие. - Пушкино: ВИПКЛХ, 2009 - 204 с.
3. Устойчивое лесоуправление в современных условиях: учебное пособие. - ГОУ ВИПКЛХ, 2007. - 346 с.
4. Ловцова Н.В. Правовое регулирование лесных отношений. - Пушкино, 2009. - 134 с.
