CC BY
0о Пищик Виктор Яковлевич
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры мировой экономики и мировых финансов, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Ленинградский пр-т, 49, Москва, 125167 E-mail: vpiwik@fa.ru
Q Алексеев Петр Викторович
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института глобальных исследований, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Ленинградский пр-т, 49, Москва, 125167 E-mail: palekseev@fa.ru
Система торговли квотами на выбросы Европейского союза: экологический и финансово-экономический аспекты
В статье анализируется комплекс поэтапных административных и финансовых мер властей Европейского союза (ЕС) по регулированию углеродных выбросов на основе действующей системы торговли выбросами ЕС (СТВ ЕС; EU emissions trading system) с целью повышения эффективности климатической политики на региональном уровне. Проведена систематизация этапов функционирования программы СТВ ЕС, выделены особенности и результаты реализации каждого этапа. Выявлена наиболее острая проблема программы СТВ ЕС, а именно, непредсказуемость динамики цены на разрешения вследствие устойчивого накопления излишка квот в системе. Дана оценка использования властями Евросоюза ряда регуляторных мер в процессе реализации программы СТВ ЕС, таких как перенос сроков аукционов по продаже квот, а также создание в 2019 г. Резервного фонда стабильности рынка (Market Stability Reserve, MSR), позволяющего корректировать механизм торговли квотами. Выявлено расхождение между рыночным механизмом формирования спроса на разрешения на выбросы и административным способом формирования предложения, которое определяется политическими решениями на несколько лет вперед. Показано, что нестабильность цены на разрешения на выбросы в рамках СТВ ЕС негативно влияет на практическую реализацию инициативы трансграничного углеродного регулирования (ТУР) вследствие привязки цены на сертификаты ТУР, согласно правовым актам ЕС, к цене разрешений СТВ ЕС. Подтверждено, что снижение субсидирования компаний стран ЕС в контексте реализации климатической повестки в сочетании с проводимой линией на ускорение зеленого перехода ведет в перспективе к дальнейшему ослаблению конкурентных позиций экономики стран ЕС по сравнению с американской экономикой.
Ключевые слова: экология, углеродные выбросы, Европейское зеленое соглашение, зеленый переход, трансграничное углеродное регулирование, финансирование низкоуглеродных инноваций, квоты, субсидии, налоги.
Для цитирования: Пищик В.Я., Алексеев П.В. Система торговли квотами на выбросы Европейского союза: экологический и финансово-экономический аспекты // Мировая экономика и мировые финансы. 2024. Т. 3. № 2. С. 51-57. DOI: 10.24412/2949-6454-2024-0180
Victor Ya. Pishchik
Doctor of Economics, Professor,
Professor of the Chair of World Economy and World Finance, Financial University under the Government of the Russian Federation
Leningradsky Ave., 49, Moscow, 125167 E-mail: vpiwik@fa.ru
Peter V. Alekseev
Candidate of Economic Sciences,
Leading Researcher of the Institute for Global Research,
Financial University under the Government of the Russian Federation
Leningradsky Ave., 49, Moscow, 125167 E-mail: palekseev@fa.ru
European union emissions trading system: environmental, financial and economic aspects
The article analyzes a set of phased administrative and financial measures by the authorities of the European union (EU) to regulate carbon emissions based on the EU Emissions Trading System (EU ETS) to increase the effectiveness of climate policy at the regional level. The stages of the EU ETS program are systematized, the features and results of the implementation of each stage are highlighted. The most acute problem of the EU ETS program is identified, namely, the unpredictability of the permit price dynamics due to the steady accumulation of excess quotas in the system. An assessment is given of the use of several regulatory measures by the EU authorities in the process of implementing the EU ETS program, such as the postponement of auctions for the sale of quotas, as well as the creation of the Market Stability Reserve (MSR) in 2019, which allows adjusting the quota trading mechanism. A contradiction has been identified between the market mechanism of generating demand for emissions allowances and the administrative method for generating supply, which is determined by political decisions for several years in advance. The article indicates that the instability of price for emissions allowances within the EU ETS negatively affects the practical implementation of the carbon border adjustment mechanism (CBAM) initiative due to the linking of the dynamics of price of CBAM certificates to the price of EU ETS allowances in accordance with EU legal acts. It has been confirmed that the reduction of subsidies to EU companies in the context of implementation of climate agenda, combined with the policy of accelerating the green transition, will in the future lead to a further weakening of the competitive position of the EU economies compared to the American economy.
Keywords: ecology, carbon emissions, european green deal, green transition, carbon border adjustment mechanism, financing of low-carbon innovations, allowances, subsidies, taxes.
JEL Classification: F18, F55
For citation: Pishchik V.Ya., Alekseev P.V. European union emissions trading system: environmental, financial and economic aspects. World Economy and World Finance, 2024, vol. 3, no. 2, pp. 51-57. DOI: 10.24412/2949-6454-2024-0180
Система торговли выбросами ЕС (СТВ ЕС; EU emissions trading system) была запущена и получила развитие на территории Евросоюза с 2005 г. на основе Директивы Европейского парламента и Совета ЕС от 13 октября 2003 г. [Directive 2003/87/EC of the European parliament and of the Council of 13 October 2003...]. Система СТВ ЕС функционирует по принципу «ограничения и торговли» («cap and trade» principle) в соответствии со статьями 3 и 17 Киотского протокола, принятого в 1997 г. с целью реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. [Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата]. Теоретические основы создания и функционирования систем торговли выбросами были объектом научных исследований, начиная с 1960 гг. [Bhagwati, Ramaswami, Srinivasan, 1969; Bhagwati, 1971; Roberts, Spence, 1976]. Проведенные исследования акцентируют внимание на создании системы, основанной на сочетании административных и финансовых методов регулирования выбросов парниковых газов с целью повышения эффективности климатической политики на национальном и международном уровне.
В процессе реализации программы СТВ ЕС введены ограничения на выбросы в энергетическом секторе, обрабатывающей промышленности, при эксплуатации воздушных судов. При этом ограничиваются выбросы диоксида углерода, закиси азота и перфторуглеродов. Действие программы распространяется примерно на 10 тысяч генерирующих выбросы парниковых газов (ПГ) установок в странах региона, а также в Исландии, Лихтенштейне и Норвегии. Действующие правила определяют на плановый период генерирующим установкам объем квот (разрешений) на выбросы ПГ с возможностью продажи их на аукционе или в отдельных случаях — выделение бесплатных квот. Генерирующие установки, в свою очередь, не могут осуществлять выбросы ПГ сверх приобретенных квот. Если установка превысила лимит, она должна закупить разрешения у других генерирующих выбросы структур.
На протяжении 2005-2023 гг. правила функционирования СТВ ЕС неоднократно пересматривались и корректировались правовыми актами ЕС. С самого начала программа преследовала цель оказать содействие ЕС в достижении целей региональной климатической политики. В период своего функционирования с 2005 по 2020 гг. СТВ ЕС прошла три этапа. С 2021 г. реализуется четвертая фаза. Хронология функционирования СТВ ЕС представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 — Хронология функционирования СТВ ЕС
Источник: составлено авторами
Рассмотрим особенности отдельных фаз функционирования СТВ ЕС.
Фаза 1 СТВ ЕС (2005-2007 гг.) была трехлетним подготовительным пилотным проектом для реализации второго этапа, на котором система должна была начать эффективно функционировать, чтобы позволить ЕС выполнить свои цели в соответствии с Киотским протоколом.
Ключевые особенности фазы 1:
• распространение СТВ только на выбросы диоксида углерода от электростанций и энергоемких производств;
• предоставление ряда льгот коммерческим организациям;
• штраф за несоблюдение правил СТВ ЕС был определен в размере 40 евро за 1 тонну диоксида углерода.
На первом этапе были определены тарифы на разрешения, созданы условия для торговли квотами на выбросы в ЕС, а также выстроена инфраструктура, обеспечивающая мониторинг, отчетность и контроль за выбросами на предприятиях. В отсутствие надежных данных о выбросах предельные значения для фазы 1 были установлены на основе оценок. В результате общая сумма выданных разрешений превысила реальные выбросы, и, поскольку предложение значительно превышало спрос, в 2007 г. цена разрешений упала до нуля.
Фаза 2 (2008-2012 гг.) совпала с первым периодом выполнения обязательств по Киотскому протоколу, когда страны, входящие в СТВ ЕС, должны были достичь конкретных целей по сокращению выбросов.
Ключевые особенности фазы 2:
• более низкий объем разрешений (примерно на 6,5% ниже по сравнению с 2005 г.);
• присоединение к системе 3 новых стран — Исландии, Лихтенштейна и Норвегии;
• объектом регулирования СТВ ЕС стали выбросы закиси азота при производстве азотной кислоты;
• доля бесплатных разрешений немного снизилась — примерно до 90%;
• несколько стран провели аукционы для размещения разрешений;
• штраф за несоблюдение правил СТВ ЕС повышен до 100 евро за одну тонну диоксида углерода.
С учетом полученных проверенных годовых данных о выбросах в экспериментальной фазе 1, верхний предел общего объема размещаемых разрешений был снижен в фазе 2 с учетом фактических выбросов. Однако экономический кризис 2008-2009 гг. привел к большему, чем ожидалось, сокращению выбросов. Это обусловило переизбыток квот и кредитов, которые сильно повлияли на цену разрешений на протяжении всей фазы 2.
В фазе 3 (2013—2020 гг.) была проведена реформа структуры СТВ ЕС, которая значительно изменила правила системы по сравнению с фазами 1 и 2.
Основные изменения включали:
• определение общего совокупного для всех стран-участниц системы лимита выбросов вместо национальных лимитов;
• замена модели бесплатного распределения квот на выбросы проведением аукционов;
• распространение СТВ на сектор авиаперевозок внутри ЕС, другие секторы и виды газов.
В ходе трех фаз функционирования СТВ ЕС проявилась наиболее острая проблема системы
— непредсказуемость динамики цены на разрешения. Одной из главных причин этой ситуации стал устойчивый излишек квот в системе. В качестве краткосрочной меры, направленной на решение проблемы непредсказуемости цены на разрешения, а также проблемы излишка квот, Европейская комиссия (ЕК) в 2012 г. перенесла аукцион на 900 млн квот на 2019-2020 гг. При этом объем размещений на аукционе был уменьшен на 400 млн разрешений в 2014 г., 300 млн в 2015 г. и 200 млн в 2016 г. В ЕК рассчитывали, что данная мера позволит восстановить баланс спроса и предложения в краткосрочной перспективе и снизить волатильность цены на разрешения.
В качестве долгосрочной меры, направленной на стабилизацию функционирования СТВ ЕС, в январе 2019 г. был введен в действие Резервный фонд стабильности рынка (Market Stability Reserve, MSR), позволяющий корректировать механизм торговли квотами. Конкретной целью фонда является устранение профицита квот и повышение устойчивости системы СТВ к крупным потрясениям.
В январе 2019 г. 900 млн запланированных к размещению в течение 2014-2016 гг. квот были переведены в резерв устойчивости рынка. Соответственно, зарезервированные разрешения не были проданы с аукционов в 2019-2020 гг. Нераспределенные в более поздний период квоты также были переведены в резерв. Общее количество квот на выбросы было уменьшено на 2,2% в 2021 г. по сравнению с 1,74% в период 2013—2020 гг.
Фаза 4 началась с 1 января 2021 г. и должна завершиться до 31 декабря 2030 г. При подготовке к этому этапу в ЕК были запланированы краткосрочные и долгосрочные меры, направленные на решение проблемы непредсказуемости цены на разрешения, а также проблемы излишка квот, который возник под влиянием рецессии во время пандемии COVID-19, ослабившей стимулы к снижению углеродных выбросов.
В соответствии с принятым ЕК в 2020 г. пакетом правовых документов под общим названием «Европейское зеленое соглашение» (European Green Deal) в ЕС к 2050 г. должна быть достигнута климатическая нейтральность. На промежуточном этапе до 2030 г. объем выбросов парниковых газов должен быть сокращен не менее чем на 55% по сравнению с 1990 г. в соответствии с принятой климатической программой «Fit for 55». В рамках «Европейского зеленого соглашения» предполагается пересмотр отдельных положений климатического законодательства ЕС, в том числе правил функционирования СТВ ЕС.
В ходе реализации фазы 4 были установлены более гибкие правила, чтобы лучше согласовать уровень бесплатного распределения с фактическим уровнем производства товаров и услуг:
• объем разрешений, предоставляемых отдельным генерирующим установкам, может ежегодно корректироваться с учётом соответствующего увеличения или уменьшения
производства товаров и услуг. Порог для корректировок был установлен на уровне 15% и будет в дальнейшем определяться на основе скользящего среднего значения за два года. Кроме того, возможно принятие правовых актов, определяющих дальнейшие механизмы корректировок объёмов распределения квот, чтобы предотвратить манипулирование и злоупотребление системой СТВ ЕС;
• список установок, имеющих право на бесплатное распределение, будет обновляться каждые 5 лет;
• установлены 54 эталонных значения, определяющих уровень бесплатного распределения для каждой установки. Эти эталонные значения будут корректироваться дважды в ходе фазы 4 в соответствии с ситуацией.
ЕК постоянно подчеркивает роль СТВ ЕС в содействии технологическим инновациям и поддержке перехода к возобновляемым источникам энергии через так называемый «ценовой сигнал». СТВ ЕС в основном охватывает крупные установки сжигания, в первую очередь электростанции и централизованное теплоснабжение, а также ряд энергоемких производств, таких как нефтепереработка, производство цемента, чугуна и стали. С 2012 г. в принципе включен и воздушный транспорт, но из-за сопротивления со стороны ряда стран, не входящих в ЕС, СТВ в настоящее время в основном применяется к авиарейсам внутри Евросоюза.
По данным ЕК, в период с 2021 по 2030 гг. промышленности предполагается бесплатно выделить более 6 млрд квот. С целью финансирования низкоуглеродных инноваций и модернизации энергетического сектора в ходе фазы 4 будет создано несколько механизмов низкоуглеродного финансирования, чтобы помочь энергоемким промышленным секторам и энергетическому сектору решить инновационные и инвестиционные задачи перехода к низкоуглеродной экономике (зеленого перехода).
В частности, предполагается создание двух новых фондов:
1. Инновационный фонд (Innovation Fund) предназначен для содействия созданию экологически нейтральных прорывных инновационных технологий в промышленности на основе развития действующих механизмов поддержки в рамках программы NER 300. Данная программа предусматривает финансирование инновационных демонстрационных проектов в области низкоуглеродной энергетики. Программа NER 300 задумана как катализатор для демонстрации экологически безопасного улавливания и хранения диоксида углерода и возобновляемых источников энергии. Фонд обеспечивает финансирование новых инновационных проектов на сумму, эквивалентную рыночной стоимости не менее 450 млн квот на выбросы;
2. Фонд модернизации (Modernisation Fund) призван содействовать инвестициям в 10 странах-участницах СТВ с низким уровнем дохода в целях модернизации в этих странах энергетического сектора и развития низкоуглеродной экономики.
Экономическая эффективность программ Евросоюза по сокращению выбросов ПГ определяется размером поступлений доходов от реализации СТВ в государственные бюджеты стран-участниц системы. По оценкам Европейской комиссии, с 2013 г. в рамках реализации программ СТВ в национальные бюджеты было перечислено более 152 млрд евро доходов. Продажа квот обеспечивает в том числе финансирование программ низкоуглеродных инноваций в рамках Инновационного фонда и Фонда модернизации.
В 2023 г. в дополнение к действующей программе СТВ Европейская комиссия декларировала запуск новой системы СТВ 2, которая будет охватывать и ограничивать выбросы диоксида углерода при сгорании топлива в производственных зданиях, на автомобильном транспорте, в ряде других секторов экономики. Начало функционирования СТВ 2 намечено с 2027 г. Основной целью СТВ 2 является снижение выбросов диоксида углерода на 42% к 2030 г. по сравнению с уровнем 2005 г. Реализация СТВ 2 будет охватывать уже не конечных пользователей, таких как домашние хозяйства или владельцы автомобилей, а продавцов топлива. Им потребуется приобретать квоты для покрытия своих выбросов.
Наиболее острой проблемой СТВ ЕС до настоящего времени остается непредсказуемость динамики цены на разрешения. В 2001 г. ЕК в своем предложении о создании СТВ стремилась превратить разрешения на выбросы в рыночный торгуемый товар. Эта цель отчасти была достигнута, и цена на разрешения в течение многих лет была подвержена колебаниям, как и цены других товаров. Фундаментальный внутренний изъян СТВ ЕС состоит в том, что, в отличие от других товаров, цена разрешений на выбросы определяется исключительно спросом, а предложение определяется политическими решениями на несколько лет вперед. При этом квоты на выбросы диоксида углерода, в отличие от других товаров, не имеют альтернативного использования или 55
субститутов [Henningsen, 2015]. В результате ценообразование квот не подчиняется рыночным законам и имеет непредсказуемый характер (рисунок 2).
Рисунок 2 — Динамика цены на разрешения на выбросы в СТВ ЕС в 2005-2024 гг., евро за 1 т. диоксида углерода Источник: составлено авторами по [EU Carbon Permits]
Нестабильность цены на разрешения в рамках СТВ ЕС сдерживает реализацию инициативы трансграничного углеродного регулирования. Динамика цены сертификатов ТУР, привязанных согласно правовым актам ЕС к цене разрешений СТВ ЕС, скорее всего, будет непредсказуемой, что может подорвать устойчивость функционирования системы ТУР. В этом случае экономика ЕС окажется в большом проигрыше.
В последнее время в ЕС снижается объем субсидирования компаний блока в контексте реализации климатической повестки. При этом проводится линия на ускорение зеленого перехода. В частности, 25 апреля 2023 г. Европейский совет, ссылаясь на растущую климатическую угрозу, утвердил изменения в программе «Fit for 55», предусматривающие сокращение объема выбросов к 2030 г. не на 55%, а на 62% по сравнению с 1990 г. На период 2026-2034 гг. запланированы уменьшение объема распределения квот на выбросы и полная отмена бесплатного распределения квот. По мнению экспертов, эти изменения способны еще более ослабить конкурентоспособность европейской экономики по сравнению с американской. В соответствии с действующим в США с 1 января 2023 г. Законом о противодействии инфляции вводятся значительные налоговые субсидии американским компаниям, в том числе господдержка на 370 млрд долл. на развитие зеленой энергетики [Байден подписал закон о борьбе с инфляцией].
Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:
• Фундаментальный внутренний изъян СТВ ЕС состоит в том, что, в отличие от других товаров, цена разрешений на выбросы определяется исключительно спросом, а предложение определяется политическими решениями на несколько лет вперед. При этом квоты на выбросы диоксида углерода, в отличие от других товаров, не имеют альтернативного использования или субститутов.
• Этот внутренний изъян обуславливает наиболее острую и пока нерешенную проблему функционирования СТВ ЕС — непредсказуемость динамики цены на разрешения. Несмотря на многочисленные попытки реформировать СТВ ЕС и повысить предсказуемость динамики цены на разрешения, она по-прежнему весьма нестабильна, что подрывает устойчивость функционирования СТВ ЕС.
• Нестабильность цены на разрешения в рамках СТВ ЕС сдерживает реализацию инициативы трансграничного углеродного регулирования. Динамика цены сертификатов ТУР, привязанных согласно правовым актам ЕС к цене разрешений СТВ ЕС, скорее всего, будет непредсказуемой, что может подорвать устойчивость функционирования системы ТУР. В этом случае экономика ЕС окажется в большом проигрыше.
• Снижение объема субсидирования компаний ЕС в контексте реализации климатической повестки и, напротив, предоставление налоговых льгот американским компаниям в целях поддержки чистой энергетики в рамках Закона США о противодействии инфляции ведут в перспективе к дальнейшему ослаблению конкурентных позиций экономики стран ЕС по сравнению с американской экономикой.
Литература
Байден подписал закон о борьбе с инфляцией. URL: https://iz.ru/1380649/2022-08-17/baiden-podpisal-zakon-o-borbe-s-infliatciei (дата обращения: 18.03.2024).
Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_ conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 18.03.2024).
Bhagwati J. The generalized theory of distortions and welfare // Trade, balance of payments and growth: Essays in honor of Charles R. Kindleberger. Amsterdam: North-Holland Publishing Company, 1971.
Bhagwati J., Ramaswami V., Srinivasan T. Domestic distortions, tariffs, and the theory of optimum subsidy // Journal of Political Economy. 1969. Vol. 77. No. 6. P. 1005-1010.
Directive 2003/87/EC of the European parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union and amending Council Directive 96/61/EC (Text with EEA relevance). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32003L0087 (дата обращения: 18.03.2024).
EU Carbon Permits. URL: https://tradingeconomics.com/commodity/carbon (дата обращения: 18.03.2024)
Henningsen J. The Emission Trading Scheme reform: will the Commission's proposal save the system? URL: https://epc.eu/ content/PDF/2015/The_Emission_Trading_Scheme_reform.pdf (дата обращения: 18.03.2024).
Roberts M., Spence M. Effluent charges and licences under uncertainty // Journal of Public Economics. 1976. Vol. 5. No. 4. P. 193-208.
References
Bhagwati J. The generalized theory of distortions and welfare. Trade, balance of payments and growth: Essays in honor of Charles R. Kindleberger. Amsterdam: North-Holland Publishing Company, 1971.
Bhagwati J., Ramaswami V., Srinivasan T. Domestic distortions, tariffs, and the theory of optimum subsidy. Journal of Political Economy, 1969, vol. 77, no. 6, pp. 1005-1010.
Biden signed anti-inflation legislation. URL: https://iz.ru/1380649/2022-08-17/baiden-podpisal-zakon-o-borbe-s-infliatciei (access date: 08.03.2024). (In Russian)
Directive 2003/87/EC of the European parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union and amending Council Directive 96/61/EC (Text with EEA relevance). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32003L0087 (access date: 18.03.2024).
EU Carbon Permits. URL: https://tradingeconomics.com/commodity/carbon (access date: 18.03.2024)
Henningsen J. The Emission Trading Scheme reform: will the Commission's proposal save the system? URL: https://epc.eu/ content/PDF/2015/The_Emission_Trading_Scheme_reform.pdf (access date: 18.03.2024).
Kyoto Protocol to the UN Framework Convention on Climate Change. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/kyoto.shtml (access date: 08.03.2024). (In Russian)
Roberts M., Spence M. Effluent charges and licences under uncertainty. Journal of Public Economics, 1976, vol. 5, no. 4, pp. 193-208.
