МЕСТО СИСТЕМ ТОРГОВЛИ КВОТАМИ НА ВЫБРОСЫ В СОВРЕМЕННОМ ИНСТРУМЕНТАРИИ ПОЛИТИКИ НИЗКОУГЛЕРОДНОГО РАЗВИТИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Вестник международных организаций. 2022. Т. 17. № 4. С. 62-94 Научная статья УДК 327.7

ао1:10.17323/1996-7845-2022-04-03

Место систем торговли квотами на выбросы в современном инструментарии политики низкоуглеродного развития1

И.М. Попова

Попова Ирина Максимовна — н.с. Центра исследований международных институтов (ЦИМИ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХИГС); Россия, 119034, Москва, Пречистенская наб., д. 11; popova-im@ranepa.ru

Аннотация

На Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в Глазго 2021 г. многие ведущие экономики закрепили намерение достичь углеродной нейтральности к середине века (2050—2070 гг.). Однако геополитический и экономический кризис 2022 г. создает угрозу снижения приоритетности политики декарбонизации и отсрочки введения более жестких ограничительных мер. В условиях растущих ограничений выбор инструментов климатической политики становится еще более сложной и важной задачей. Необходимо анализировать различные опции из инструментария политики низкоуглеродного развития, понимать их сильные стороны и недостатки, потенциал их использования для выстраивания комплексной политики. Данная статья анализирует сильные и слабые стороны систем торговли квотами на выбросы (СТК) как инструмента прямого ценообразования на углерод — меры, которая, по мнению экспертов из международных организаций, а также академического сообщества необходима для достижения климатических целей.

Несмотря на то что углеродные налоги (вторая опция прямого ценообразования) проще для импле-ментации и администрирования, многие юрисдикции все равно делают выбор в пользу СТК. На выбор СТК как инструмента декарбонизации влияют несколько факторов: при оптимальном дизайне рыночный механизм обеспечивает экономическую эффективность снижения выбросов, есть потенциал для сопряжения в более крупные системы, вариативность и гибкость инструмента также может давать дополнительные преимущества, как, например, в Китае. Важную роль в выборе СТК играют особенности политического и административного устройства (ЕС, Германия, Великобритания, Калифорния), эффекты Киото, Брюсселя и ОЭСР (Мексика и другие юрисдикции).

Опыт уже реализуемых комплексных системных стратегий низкоуглеродного развития показывает, что не обязательно ставить СТК в центр, делая ее краеугольным камнем политики. Роль СТК в комплексе мер по декарбонизации может быть как центральной, так и вспомогательной или поддерживающей. СТКмогут иметь различные цели и стимулировать не только непосредственное сокращение выбросов, но и технологическую трансформацию, энергетический переход.

Для России как для федеративного государства проведение пилотных проектов с разными инструментами ценообразования на углерод представляется оптимальным решением для ближайшего будущего и наполнения конкретными мерами Стратегии развития с низким уровнем выбросов парниковых газов.

Ключевые слова: системы торговли квотами на выбросы, ценообразование на углерод, политика низкоуглеродного развития, углеродный налог, китайская система торговли квотами, общеканадский подход к ценообразованию на выбросы углекислого газа, мексиканская пилотная система торговли квотами на выбросы

1 Статья поступила в редакцию 01.08.2022.

Благодарности: статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХиГС.

Для цитирования: Попова И.М. Место систем торговли квотами на выбросы в современном инструментарии политики низкоуглеродного развития // Вестник международных организаций. 2022. Т. 17. № 4. С. 62-94 (на русском и английском языках). doi:10.17323/1996-7845-2022-04-03

Введение

Большинство ведущих экономик мира в последние три года объявили о намерении значительно сократить выбросы парниковых газов для обеспечения достижения Парижских целей. Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата в Глазго, которая состоялась в конце 2021 г., упрочила эту тенденцию: достижение углеродной нейтральности к середине века (2050—2070 гг.) было закреплено в качестве основной задачи для большого количества стран.

Принятие амбициозных целей ведущими экономиками, долгожданное согласование условий по ст. 6 Парижского соглашения, подтверждение целей по климатическому финансированию, новые обязательства по сокращению метана и инициатива по лесам, а также позитивные тенденции по выходу из экономического кризиса, спровоцированного пандемией коронавирусной инфекции, позволили с оптимизмом смотреть в будущее и надеяться, что страны будут усиливать свое национальное регулирование для достижения парижских целей. После официального закрепления климатических целей, как в рамках национально определенных вкладов, так и национальных стратегических документов, в ведущих экономиках интенсифицировался процесс формулирования политики низкоуглеродного развития, началась разработка ее инструментария. Как развитые, так и развивающиеся страны стали прорабатывать инициативы по введению или ужесточению различных ограничительных мер, без которых достижение климатических целей обеспечить практически невозможно [de Mooij, Parry, Keen, 2012].

Геополитический и экономический кризис 2022 г. привел к беспрецедентному инфляционному давлению и усилению бюджетных ограничений, создавая угрозу снижения приоритетности политики декарбонизации и климатических амбиций в целом, а также отсрочки введения более жестких ограничительных мер. Развитые страны, располагающие большими финансовыми ресурсами, рассматривают энергетический переход как основу будущей энергетической безопасности и уже ввели ряд подобных механизмов, более жесткие ограничения рассматриваются как основа политики низкоуглеродного развития. При этом необходимость введения поддерживающих, компенсационных и перераспределительных мер для защиты наиболее уязвимых слоев населения становится все более очевидной и все чаще озвучивается как национальными правительствами, так и международными организациями. В развивающихся странах введение новых ограничений для достижения климатических целей в условиях растущей инфляции и бюджетного дефицита не будет позитивно встречено обществом и бизнесом, может создавать дополнительные барьеры для роста. Однако необходимость решения климатического кризиса для будущего экономического развития обеспечивает актуальность и неотложность декарбонизации, несмотря на существующие проблемы. В условиях растущих ограничений выбор инструментов климатической политики становится еще более сложной и важной задачей. Поэтому необходимо анализировать различные опции из инструментария политики низкоуглеродного развития,

понимать их сильные стороны и недостатки, а также потенциал их использования для выстраивания комплексной политики, включающей широкий набор мер для обеспечения декарбонизации при минимизации негативных эффектов.

В статье анализируется место систем торговли квотами на выбросы (СТК) в общем инструментарии декарбонизации экономики. СТК — довольно распространенный механизм для обеспечения сокращения выбросов, несмотря на очевидные ограничения и трудности в разработке, имплементации и обеспечении функционирования. Всего на данный момент запущены и функционируют 25 СТК различных уровней (наднациональная (EU ETS), национальные, региональные и городские), еще десять находятся в стадии разработки и 14 юрисдикций называют СТК как возможный инструмент климатической политики [International Carbon Action Partnership, 2022].

В России в 2021 г. была принята Стратегия социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. В ней отмечается, что различные механизмы ценообразования для углерода будут рассматриваться как возможные составляющие национальной политики декарбонизации [Правительство Российской Федерации, 2021]. В 2021 г. также было объявлено о запуске пилотного проекта СТК на Сахалине, а в марте 2022 г. подписан специальный федеральный закон, который устанавливает правовые основы для проведения эксперимента и в других регионах [Российская газета, 2022]. Это сигнализирует о том, что данный инструмент имеет перспективы для введения в России и ему уделяется серьезное внимание.

Цель данной статьи состоит в определении факторов, которые обеспечивают выбор СТК в качестве инструмента политики, а также их общего места в политике низкоуглеродного развития в текущих условиях. Для этого автор сравнивает СТК и углеродный налог и выделяет преимущества и ограничения обоих инструментов, приводит краткий обзор действующих СТК, анализирует факторы, которые влияют на принятие решения об их введении, и рассматривает конкретные кейсы, которые показывают, какие преимущества могут давать СТК, как они встроены в общую политику декарбонизации или, как в случае с Австралией, почему в итоге было принято решение отказаться от имплементации. Европейская система торговли квотами на выбросы (EU ETS) по объективным причинам достаточно хорошо изучена и привлекает наибольшее внимание иностранных и российских исследователей [Башмаков, 2018; Кавешников, 2015; 2017; Дорошенко, Мингалева, 2020]. В данной статье акцент намеренно сделан на анализе других СТК, в том числе в развивающихся странах или принятых на региональном уровне, так как этот опыт может быть более релевантным.

Ценообразование на углерод как необходимый инструмент климатической политики

Ценообразование на углерод, согласно исследованиям международных организаций (МВФ [Parry, Black, Zhunussova, 2022], ОЭСР [Dellink et al., 2014], Всемирный банк [World Bank, 2022]), — наиболее эффективный инструмент для сокращения выбросов парниковых газов. В академическом сообществе существуют различные оценки эффективности и достаточности ценообразования как инструмента: одни авторы разделяют позицию международных институтов, подчеркивая необходимость сбалансированной политики, в которой ценообразование может быть как прямым, так и имплицитным [Dominioni, 2022], другие отмечают недостаточность ценообразования как единственного инструмента климатической политики [Rosenbloom et al., 2022].

Ряд исследователей анализируют имеющиеся данные по цене на углерод и приходят к выводу, что воздействие инструментов ценообразования ограничено, их нельзя признать по-настоящему эффективными [Green, 2021], а официальные данные по средней цене для юрисдикций, применяющих этот механизм, отличаются от реального уровня стоимости тонны выбросов, что, однако, не отменяет эффективности ценообразования при условии грамотной имплементации политик на национальном уровне и гармонизации на международном [Finch, van der Bergh, 2022]. В целом многие теоретические модельные исследования отмечают эффективность ценообразования. Те же работы, которые исследуют результаты функционирования существующих механизмов (ex-post анализ), часто отмечают ограниченную эффективность, причинами которой, как правило, является несовершенство дизайна и имплементации мер на практике.

Несмотря на существующие различия в оценках эффективности ценообразования как инструмента декарбонизации, международные организации в последние несколько лет активизировали усилия по продвижению необходимости введения прямой или имплицитной цены на углерод, а также фиксации для основных эмитентов ее минимального уровня.

В 2021 г. в рамках итальянского председательства в «Группе двадцати» МВФ и ОЭСР представили совместное исследование. В нем заявлено, что «для сдерживания роста температуры ниже 2°C к 2030 г. глобальная средняя цена на углерод должна составить 75 долл. США за тонну и продолжить расти далее» [IMF/OECD, 2021]. В исследовании отмечается, что цена на углерод может быть как явной (прямой), так и скрытой (имплицитной). Налоги на углерод и СТК приводят к установлению явных цен на углерод. Некоторые налоги на использование энергии, нормативные акты, препятствующие выбросам углерода, и субсидии на технологии или модели поведения с низким или нулевым уровнем выбросов углерода приводят к формированию имплицитной цены на углерод. Ключевая задача на национальном уровне — сбалансировать явное ценообразование на углерод и другие стимулирующие и поддерживающие инструменты, такие как льготы и нормативные акты, которые могут быть менее эффективными, но будут более приемлемыми для общества из-за их меньшего или менее прямого воздействия на цены на энергоносители.

Другие вспомогательные элементы политики, по мнению МВФ и ОЭСР, включают государственные инвестиции и технологическую политику; эффективное и справедливое использование доходов, получаемых от введения налогов или СТК; поддержку уязвимых домохозяйств, работников и регионов для обеспечения справедливости перехода; меры, направленные на повышение конкурентоспособности промышленности. При этом отмечается, что «явное ценообразование на углерод является единственным инструментом, который автоматически задействует все возможности для смягчения последствий и обеспечивает экономически эффективный баланс между принимаемыми мерами» [IMF/OECD, 2021].

Углеродный налог и СТК — базовые инструменты установления явной цены на углерод. В чистом виде углеродные налоги обеспечивают определенность цен на выбросы, в то время как объем выбросов определяется рыночными факторами. При введении СТК ситуация противоположная: закладывается гарантия сокращения определенного объема выбросов через установление верхнего порога (cap), в то время как стоимость разрешения на выбросы формируется в рамках рыночного процесса (trade). В отсутствие неопределенности ставка налога на выбросы углерода может быть установлена таким образом, чтобы вызвать такой же результат по сокращению выбросов, как и ограничение в рамках СТК, с учетом графика предельных затрат на борьбу с загрязнением окружающей среды — при одинаковой цене на углерод оба инструмента бу-

дут иметь одинаковый потенциал доходов (если квоты в рамках СТК будут продаваться на аукционе) [Parry, Black, Zhunussova, 2022].

Налоги на углерод, которые обычно находятся в ведении министерств финансов, легко администрировать. Они могут быть интегрированы в процедуры сбора существующих налогов на топливо и распространены на другие виды ископаемого топлива — большая часть правовой и административной инфраструктуры, необходимой для введения налогов на углерод, уже существует. СТК обычно находятся в ведении министерств охраны окружающей среды и, как правило, требуют более сложного управления и могут иметь более ограниченный охват. Эти схемы в основном применяются к крупным стационарным источникам в энергетическом и промышленном секторе. Для обеспечения функционирования СТК обычно создаются новые структуры для мониторинга выбросов и надзора за реестрами разрешений и рыночной торговлей. По этой причине СТК могут оказаться нежизнеспособными в странах с ограниченным институциональным потенциалом, прежде всего во многих развивающихся странах, или там, где рынок торговли разрешениями не будет достаточно насыщенным из-за ограниченного числа хозяйствующих объектов, попадающих под регулирование.

Внедрение поправок в нормы, регулирующие СТК, как правило, требует внесения изменений в законодательство, то есть предполагает длительный процесс уведомления и консультаций. Изменение ставок или охвата углеродного налога при этом может быть внесено в бюджет и соответствующий финансовый законопроект. Кроме того, МВФ отмечает, что доходы от налога проще перераспределять в экономической системе и тем самым поддерживать наиболее уязвимые слои населения и регионы [Parry, Black, Zhunussova, 2022]. В случае СТК прибыль от продажи разрешений также может перераспределяться, однако система будет эффективной только при условии наличия аукционов, что далеко не всегда реализуется в действующих схемах.

Таким образом, углеродные налоги проще ввести, корректировать и собирать, они создают меньшую административную нагрузку и не предполагают введения новых бюрократических институтов, обеспечивают предсказуемость стоимости выбросов для производителей. Это облегчает ведение хозяйственной деятельности, а при грамотном расчете размера налога позволяет достичь необходимого уровня выбросов. Однако многие юрисдикции на различных уровнях все равно делают выбор в пользу СТК, несмотря на гораздо более высокие трансакционные издержки.

Обзор действующих и планируемых к внедрению систем торговли квотами на выбросы

На данный момент действуют 25 СТК. Они покрывают 17% мировых выбросов парниковых газов: одна наднациональная (ЕС+ Исландия, Лихтенштейн и Норвегия), восемь национальных (Китай, Германия, Казахстан, Мексика, Новая Зеландия, Республика Корея, Швейцария, Великобритания), девять региональных (в Альберте, Британской Колумбии, Ньюфаундленде и Лабрадоре, Новой Шотландии, Квебеке, Саскачеване, Фуцзяне, Гуандуне, Хубэе, Массачусетсе, Калифорнии, Региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) в США) и семь систем на уровне городов (в Пекине, Чун-цине, Шанхае, Шэньчжэне, Тяньцзине — перед запуском общенациональной системы торговли квотами в Китае, которые постепенно войдут в единую схему, а также в Токио и Сайтаме). Всего, по оценкам, схемы торговли квотами на выбросы ввели юрисдикции, отвечающие за 55% мирового ВВП [ICAP, 2022].

К концу 2021 г. СТК по всему миру в совокупности принесли в соответствующие бюджеты более 161 млрд долл. США [1САР, 2022]. Раньше всего, в 2005 г., была запущена Европейская система торговли квотами на выбросы (Еи ETS), которая с тех пор прошла несколько фаз развития с постепенным сокращением потолка выбросов, а также числа бесплатно распределяемых разрешений на выбросы и введением специального механизма для поддержания стабильности рынка, то есть уровня цен на разрешения. Именно она является главным источником эмпирических количественных данных для исследования эффективности СТК и ролевой моделью для имплементации и функционирования в других юрисдикциях [Во^Ие8^ Мопйш, 2016]. Впоследствии некоторые члены ЕС (Германия, Австрия, потенциально Финляндия), а также покинувшая объединение Великобритания приняли решение ввести свои национальные СТК для определенных секторов. Также в 2019 г. был подписан договор о сопряжении европейской схемы со швейцарской (запущена в 2008 г.), можно ожидать сопряжения отдельной британской системы с Еи ETS в будущем, так как принципиальных разногласий по этому аспекту политики ЕС не было. Кроме того, в Европе в настоящее время разрабатываются СТК на Украине и в Черногории, а также рассматривается возможность введения в Турции.

В Северной Америке действует одна национальная СТК — пилотный проект в Мексике. Он запущен в 2019 г. и должен полноценно заработать в 2023 г. Остальные схемы являются региональными и покрывают отдельные штаты, группы штатов (в RGGI входит 11 юрисдикций) или, в случае с Канадой, провинции. Есть действующие и проекты по сопряжению региональных схем (Калифорния и Квебек подписали соглашение о сопряжении своих систем в 2014 г.). Некоторые штаты США рассматривают перспективу присоединения к региональным инициативам (Пенсильвания готовится присоединиться к RGGI) или запуска своих схем (Вашингтон). Практически все схемы в Северной Америке оговаривают возможность сопряжения с другими СТК, что позволит расширять и насыщать рынок разрешений в случае положительного решения штатов или провинций.

В Южной Америке нет действующих СТК, однако идет работа над дизайном такой инициативы в Колумбии, то есть намерения закреплены в специальном документе, возможность введения этого инструмента рассматривают Чили, Бразилия.

В Азии действуют две национальные СТК — в Казахстане и Китае, а также схемы на уровне городов и провинций: несколько СТК в крупных китайских городах, в Токио и префектуре Сайтамы в Японии. В процессе разработки находятся СТК во Вьетнаме и Индонезии. Рассматривают возможность введения СТК Пакистан, Малайзия, Таиланд, Филиппины, Тайвань и Япония (запуск общенациональной системы). С 2008 г. функционирует система в Новой Зеландии. В Австралии была разработана своя СТК, однако в результате политической борьбы введение ее в действие было отменено и предложена альтернатива, подробнее об этом кейсе речь пойдет далее.

В Африке на данный момент существует только одна инициатива по ценообразованию на углерод — налог в ЮАР. Больше ни в одной национальной или региональной юрисдикции нет инициатив по установлению прямой цены на выбросы: ни на Севере материка, ни в странах, расположенных южнее Сахары. При этом в будущем именно развивающиеся страны Африки будут наращивать выбросы ввиду роста экономик, соответственно, важно прорабатывать национальные политики с учетом уровня развития и вызовов в каждой конкретной стране. Вероятно, следует начинать с инициатив имплицитного ценообразования, постепенно вводя меры прямого по мере роста экономики.

Систематизация ключевых параметров действующих систем торговли квотами представлена в Приложении (табл. П1).

Как видно из обзора, ряд стран и юрисдикций рассматривают возможность введения СТК на официальном уровне, а некоторые уже приступили к непосредственной разработке. При этом большинство из них относятся к группе стран с развивающейся экономикой. Для таких стран, по мнению некоторых экспертов, в том числе из МВФ, введение СТК является гораздо более сложной задачей, чем принятие углеродных налогов [Parry, Black, Zhunussova, 2022]. На данный момент из группы развивающихся стран и стран с переходными экономиками Китай и Мексика уже запустили пилотные и реально функционирующие проекты. Их опыт, особенно если он будет успешным, может побудить еще большее число юрисдикций внедрять СТК. Кроме того, существуют факторы, которые могут влиять на выбор в пользу СТК как инструмента политики декарбонизации.

Факторы, определяющие привлекательность систем торговли квотами на выбросы

Анализ действующих, а также планируемых к запуску систем торговли квотами СТК позволил выявить несколько факторов, которые определяют выбор этого инструмента. Первая группа факторов условно относится к самому механизму и его функционированию, вторая включает внешние условия и тренды, сформировавшиеся в международной системе и глобальной экономике.

Преимущества от устройства СТК

Рыночный механизм. Главным аргументом в пользу введения рыночного механизма в документах, описывающих дизайн и систему имплементации, большинство юрис-дикций считают заложенный в суть его функционирования рыночный подход. Как мантра повторяется тезис о том, что СТК «позволяют сокращать выбросы там, где это делать дешевле», что обеспечивает большую экономическую эффективность, а также гибкость. В идеальных условиях, когда количество хозяйствующих объектов, затронутых регулированием, значительное, а большинство разрешений на выбросы распределяется через аукционы, рыночный механизм действительно обеспечивает гибкость и полученный конкурентным путем уровень цены. Но для обеспечения эффективности СТК обязательно необходимо учитывать фактор количества участников рынка и способа распределения квот. Учитывая, что многие схемы предполагают бесплатную раздачу квот на первых этапах (либо полностью, либо для определенных секторов, подверженных риску углеродной утечки), рыночный подход не приводит к желаемым уровням цены и сокращения выбросов при неоптимальном дизайне СТК. Бесплатная раздача осуществлялась на первых этапах функционирования EU ETS, СТК Кореи, однако в некоторых юрисдикциях, например, в Германии и Калифорнии, аукционы предполагались с самого начала. Важно отметить, что Германия к моменту запуска национальной СТК уже имела большой опыт работы общеевропейской системы, а в Калифорнии механизм Cap-and-Trade начал внедряться как инструмент экологической политики еще до принятия Киотского протокола и стал одним из первых успешных кейсов практической реализации данного подхода, поэтому можно сказать, что СТК не вводились там с нуля.

Возможность сопряжения. Вторым часто упоминаемым преимуществом СТК является возможность сопряжения различных схем в более крупные системы. Существует

потенциал создания по-настоящему глобального рынка разрешений, что стабилизирует цену, обеспечит ее предсказуемость, а также усилит возможность снижать выбросы в тех юрисдикциях, где это сделать дешевле [Dellink et al., 2014]. В перспективе сопряжение национальных или региональных систем в большие рынки действительно могло бы принести большие преимущества покупателям квот, а также позволило бы установить рыночный уровень цены для большого количества юрисдикций [PMR, 2014]. Но для реализации такого проекта на глобальном уровне необходимо, чтобы СТК в разных странах или регионах были максимально унифицированы. Добиться этого в условиях различий в правовых, экономических и политических системах разных юрисдикций практически невозможно. Кроме того, практически невозможно добиться более или менее равного уровня амбиций и климатических целей, что максимально затрудняет сопряжение [Verde et al., 2020]. На данный момент удачные примеры сопряжения отдельных СТК — это объединение EU ETS и СТК Швейцарии, а также систем Cap-and-Trade в Калифорнии и Квебеке. Для более маленьких СТК, например, на уровне городов или регионов, возможность сопряжения является важным аргументом, так как позволяет вводить ценообразование постепенно, начиная с наиболее готовых акторов, которые потом могут объединять свои СТК в более крупные схемы.

Сложившиеся тренды в мировой экономике и политике,

влияющие на выбор в пользу СТК

Кроме характеристик, заложенных непосредственно в механизм функционирования СТК, сложился ряд факторов, которые в значительной степени влияют на выбор в пользу этого инструмента политики декарбонизации.

Особенности политических и правовых систем. Налоги традиционно играют значительную роль в политическом процессе, отношение к ним часто определяет электоральное поведение, а иногда и протестную активность (например, движение желтых жилетов во Франции). Введение новых налогов часто воспринимается негативно. Введение СТК, особенно с изначальным бесплатным распределением разрешений на выбросы, дает хозяйствующим объектам большую гибкость, возможность постепенно подстраиваться и модернизировать производство.

В некоторых случаях выбор в пользу СТК определяется особенностями правового или политического устройства юрисдикции. Например, сфера налогообложения в ЕС не была полностью коммунитаризирована, поэтому для принятия общеевропейского налога на выбросы потребовался бы полный консенсус в органах ЕС, прежде всего в Совете. Для принятия решения о введении EU ETS хватило квалифицированного большинства, добиться которого гораздо проще. Аналогичным образом в Калифорнии принятие системы Cap-and-Trade было более реально, поскольку для ее утверждения необходима поддержка половины представителей законодательного органа, в то время как для введения углеродного налога понадобилось бы одобрение двух третей [Parry, Black, Zhunussova, 2022]. Сильный федерализм в США в целом также определяет самостоятельность штатов в принятии решений, особенно в сфере налогообложения. Поэтому каждый субъект сам решает, какие инструменты политики декарбонизации он вводит. Унификация на федеральном уровне потребует беспрецедентного консенсуса, которого сложно ожидать в обозримом будущем.

В Германии тоже существуют определенные конституционные ограничения на введение новых налогов, поэтому был сделан выбор в пользу национальной СТК для зданий и транспорта, которая уже запущена. Интересно посмотреть, как она будет соотноситься с общеевропейской СТК для этих секторов в случае одобрения законопро-

екта, представленного в рамках пакета Fit for 552. В Великобритания есть определенные особенности территориального устройства: уровни выбросов определяются для конкретных входящих в состав земель, но британское правительство отвечает за введение фискальных инструментов, поэтому СТК рассматривалась как более соответствующая существующей институциональной структуре. Важным фактором была и преемственность для фирм, привыкших к участию в EU ETS.

Эффект Киото. Следующий важный фактор, который влияет на выбор в пользу СТК, — это своего рода эффект колеи от реализации Киотского протокола и его механизмов. Киотский протокол был принят 11 декабря 1997 г. Из-за сложного процесса ратификации он вступил в силу 16 февраля 2005 г. Протокол стал важнейшим достижением в развитии глобального климатического регулирования, прорывом в совместных международных усилиях по борьбе с изменением климата и на продолжительный период определил режим управления в данной сфере, несмотря на то, что некоторые важные эмитенты так и не ратифицировали договор, и функционирование его механизмов не было беспроблемным.

Киотский протокол закрепил принцип Cap-and-Trade в качестве основного механизма снижения выбросов. Согласно Протоколу, страны должны были достигать своих целевых показателей в основном за счет национальных мер. Однако он также предлагал им дополнительные средства для достижения целевых показателей с помощью трех рыночных механизмов: международная торговля квотами на выбросы, механизм чистого развития, совместное осуществление [UNFCCC, 1997]. Эти механизмы в идеале должны были поощрять сокращение выбросов парниковых газов там, где это наиболее экономически эффективно, например, в развивающихся странах. Реализация проектов в рамках механизмов Киотского протокола позволила накопить определенный опыт как развитым, так и развивающимся странам, а реальная апробация принципа Cap-and-Trade сделала его понятным для лиц, принимающих решения, и бизнеса. Разработка первых СТК шла параллельно с реализацией Киотского прокола (ЕС, Швейцария, Новая Зеландия). Отсылки к Протоколу есть в документах, учреждающих СТК в ЕС, Швейцарии, Новой Зеландии, Мексике, упоминание содержалось в отмененном проекте в Австралии.

США так и не ратифицировали Киотский протокол, хотя основополагающий принцип Cap-and-Trade был разработан именно там. Но внутри страны были успешные кейсы имплементации принципа: Clean Air Act (1977), Clean Air Act (1980) в части, посвященной борьбе с кислотными дождями. Поэтому для тех штатов, которые в целом готовы вводить климатическое регулирование, СТК представляются наиболее эффективным и привычным инструментом.

Эффект Брюсселя. Европейский союз позиционирует себя как лидера международной борьбы с изменением климата. Своим примером, а также принятием правовых норм с экстерриториальным действием он стремится побудить остальных акторов к более амбициозной политике [European Commission, 2019]. Климатическое регулирование является одной из сфер, которую приводят в качестве иллюстрации так называемого эффекта Брюсселя, который заключается в «экстернализации европейских норм и стандартов» за пределы Евросоюза [Bradford, 2012]. Используя привлекательность своего рынка, более высокие стандарты, принцип приоритета защиты потребителей и граждан, а также опытную бюрократию, ЕС напрямую и косвенно влияет на разработку климатической политики в странах-партнерах, а также на международный

2 Пакет законодательных инициатив, представленный Комиссией в июле 2021 г. Он направлен на достижение целей «Зеленой сделки».

режим регулирования в этой сфере. В случае с СТК ЕС напрямую не заставляет других акторов вводить схемы, подобные своей. Неизбежным введение торговли квотами на выбросы становится только для кандидатов на вступление в ЕС, так как это упростит интеграцию в европейскую климатическую политику в будущем. Поэтому в настоящий момент Украина и Черногория разрабатывают свои СТК, а Турция рассматривает этот механизм как возможный.

Большую роль в распространении СТК играет накопленный опыт ЕС и его стремление содействовать внедрению подобных систем в других странах. В рамках непосредственного двустороннего сотрудничества разрабатывались СТК для Кореи (предоставление технической помощи), Китая и Австралии. Также ЕС — активный участник двух международных платформ, которые содействуют в развитии СТК во всех желающих юрисдикциях: Международного партнерства по разработке действий в сфере сокращения выбросов углерода (International Carbon Action Partnership) и Партнерства для обеспечения готовности к рынку (Partnership for Market Readiness). Эти две платформы, поддерживаемые другими международными институтами, прежде всего Всемирным банком, аккумулируют экспертизу в сфере разработки, имплементации и администрирования СТК. Опыт всех действующих СТК анализируется в рамках этих структур, на основании выводов формулируются конкретные практические рекомендации по поддержанию СТК на всех этапах функционирования от изначального проекта до реформы, как в случае с EU ETS. Соответственно, юрисдикции, которые принимают решение внедрять СТК, получают информационную и экспертную поддержку от ЕС как напрямую, так и через международные платформы, где он является одним из главных акторов.

Эффект ОЭСР. Членство в ОЭСР также можно считать одним из факторов, которые влияют на принятие решения о введении СТК. Большинство действующих СТК находятся в юрисдикциях, которые входят в эту организацию. ОЭСР — один из главных сторонников рыночных механизмов ценообразования на углерод и продвигает идею об их экономической эффективности. Экспертные группы ОЭСР регулярно выпускают публикации, подсвечивающие преимущества рыночного подхода, возможностей сопряжения отдельных систем в более крупные углеродные рынки. При этом среди ведущих международных организаций есть консенсус относительно того, что ценообразование является необходимым элементом любой эффективной климатической политики, но нет единодушия в отношении лучшего инструмента. Всемирный банк активно участвует в Партнерстве для обеспечения готовности к рынку, также выпускает ежегодный анализ ценообразовательных механизмов в целом, включая налоги. МВФ, пожалуй, — главный рупор необходимости введения цены на выбросы любым доступным, но эффективным способом. В июле 2022 г. они представили рабочий документ, в котором доказываются преимущества налога, публикация отмечает множество недостатков и ограничений СТК. ОЭСР же пока остается сторонником рыночного подхода.

Недостатки СТК как преимущества. Еще одним фактором, который может влиять на выбор в пользу СТК, является их гибкость, продолжительные сроки разработки, возможность поэтапной имплементации, а также ведения активной деятельности без начала непосредственного ценообразования. Принятие решения о разработке СТК подает сигнал о том, что юрисдикция серьезно относится к своим климатическим обязательствам и готова вводить ограничительные меры в виде прямого ценообразования. Это важный имиджевый аспект, позволяющий в некоторых случаях снять обвинения в нежелании выполнять цели по выбросам, а в других стать более привлекательным и ответственным актором в глазах потенциальных инвесторов, например, в энергетический переход. Необходимость создавать институты для верификации, надзора, рыноч-

ные структуры для покупки разрешений на выбросы позволяет растянуть во времени непосредственное начало ценообразования и введения дополнительных издержек для бизнеса, дает время подстроиться. Выбор определенных секторов, размеров предприятий, способа установления потолка выбросов, возможность бесплатного распределения разрешений в различных объемах дают максимальную гибкость на первых этапах внедрения СТК. Все эти факторы негативно влияют на эффективность непосредственного снижения выбросов, что плохо для достижения Парижских целей, но зато позволяют постепенно вводить ценообразование в тех юрисдикциях, которые не готовы к решительным мерам.

СТК Мексики как иллюстрация эффектов Киото, Брюсселя и ОЭСР

Мексика — самый яркий пример сочетания эффекта Киото, Брюсселя и ОЭСР. На момент запуска пилотного проекта по СТК в стране уже действовал углеродный налог, однако было решено, что торговля разрешениями на выбросы тоже должна стать важным инструментом реализации Общего национального закона о климате после внесенных в 2018 г. поправок [Gonzalez, 2021]. При разработке СТК главными помощниками и наставниками Мексики были Партнерство для обеспечения готовности к рынку во главе с Всемирным банком, которое предоставляет системную поддержку и финансирование для развития технического и институционального потенциала и пилотирования новых рыночных инструментов [World Bank, 2021], Немецкое агентство международного сотрудничества, которое предоставляло техническую помощь и делилось опытом разработки и внедрения EU ETS [Lucatello, 2022], а также объединенные СТК Калифорнии и Квебека.

Первая фаза функционирования рассчитана на три года, два года будут считаться пилотными, а третий — переходным к полностью функционирующей СТК, полноценный запуск которой запланирован на 2023 г. Чтобы облегчить включение мексиканской промышленности в этот новый инструмент и выполнить условия Конгресса (пилотная программа не должна иметь экономических последствий), было решено, что распределение квот в ходе пилотной программы будет бесплатным, основанным на исторических выбросах и климатических целях страны.

В июне 2018 г. Мексика завершила первое моделирование СТК, в котором приняли участие более 100 мексиканских предприятий (из различных секторов: электроэнергетика, углеводороды, авиационная химия, нефтехимия, сталь, горнодобывающая промышленность, автомобилестроение, цемент, бумага, лесная промышленность, стекло, продукты питания, строительство, потребительские товары и финансы), которые вместе отвечают за 67,8% выбросов углерода в стране. На основе информации, полученной в ходе моделирования, участники принимают решения о стратегиях реализации управления выбросами углерода для достижения нормативных целей и обеспечения экономической эффективности [Prat, 2020].

В ноябре 2019 г. Министерство окружающей среды и природных ресурсов Мексики (SEMARNAT) установило предельный объем выбросов для предстоящего пилотного этапа СТК на 2020 и 2021 гг. — 271,3 млн квот на выбросы [Ibid.].

Пилотная программа будет охватывать прямые выбросы CO2, составляющие примерно 45% от общего объема, от 300 предприятий с годовыми выбросами более 100 тыс. тонн CO2. Пилотная программа не будет иметь экономического воздействия на регулируемые организации и направлена на тестирование дизайна системы, создание

потенциала в области торговли выбросами и референтной стоимости для квот на выбросы и компенсаций на этапе эксплуатации [Prat, 2020].

Таким образом, Мексика воспользовалась экспертным потенциалом и технической помощью ЕС, Германии, Всемирного банка и ОЭСР для разработки собственной СТК и запуска ее пилота. Довольно значительная роль добычи углеводородов в экономике не стала препятствием к разработке и введению сначала налога, а затем и пилотной СТК. Не все страны и юрисдикции готовы на это пойти, даже имея максимальную экспертную и финансовую поддержку от партнеров.

Политические факторы против СТК и эффектов Киото, Брюсселя и ОЭСР: провал проекта по внедрению СТК в Австралии

Как отмечалось ранее, для многих юрисдикций, которые в итоге сделали выбор в пользу СТК, важным фактором стало более вероятное продвижение инструмента через политический и законодательный процесс. Однако в Австралии именно политические разногласия между партиями привели к отказу от уже разработанного и готового к запуску проекта, который не только должен был запустить торговлю квотами, но и практически сразу объединиться с европейской EU ETS. Правда, в данном случае выбор не был сделан и в пользу налога, так как неготовность вводить ограничительные инструменты в стране со значительной ролью углеводородов в экономике оказалась сильнее, чем стремление вводить эффективные меры для обеспечения декарбонизации.

Победа лейбористов на федеральных выборах в Австралии 24 ноября 2007 г. привела к значительному изменению политики страны в области изменения климата. Правительство Радда немедленно ратифицировало Киотский протокол и подтвердило свое намерение ввести Национальную схему торговли выбросами, которая должна была начать действовать в 2010 г. [Wilder, Fitz-Gerald, 2008]. В июле 2008 г. правительство Австралии предложило Схему снижения загрязнения углеродом (CPRS), которая обозначила первоначальные рамки для создания австралийской системы торговли квотами на выбросы. Предполагалось, что СТК охватит 767 объектов, на которые приходится 80% выбросов парниковых газов в Австралии. Парламент представил три законопроекта по CPRS в мае 2009 г., октябре 2009 г. и в феврале 2010 г. Первые два законопроекта были приняты Палатой представителей, но не получили одобрения Сената. Последний законопроект был внесен в Сенат в феврале 2010 г., но в сентябре того же года его рассмотрение прекратилось, так как началась новая парламентская сессия [EDF, 2015].

В сентябре 2011 г. бывший премьер-министр Джулия Гиллард представила пакет законов «Будущее чистой энергии». В ноябре 2011 г. он был принят. Закон о чистой энергии как часть пакета мер ввел механизм ценообразования на углерод. Он вступил в силу 1 июля 2012 г., но был отменен через два года после смены правительства. Вначале проект предусматривал фиксированную цену на углерод, по которой можно было купить разрешения у правительства. Она должна была стать основой для разработки австралийской СТК, которую планировалось создать в 2015 г. [Ibid.]. Фиксированная цена на углерод была первоначально установлена на уровне 23 австралийских долл. за тонну CO2e и увеличивалась на 2,5% в год (в реальном выражении). После перехода от фиксированной цены к СТК предполагалось установить связь с EU ETS 1 июля 2015 г. Она должна была охватить около 60% выбросов ПГ в Австралии и пять основных сек-

торов: энергетику, нефть и газ, промышленные процессы, процессы летучих выбросов и отходы. Однако после победы либерально-национальной коалиции на парламентских выборах в сентябре 2013 г. премьер-министр Тони Эбботт объявил, что Закон о чистой энергии 2011 г. будет отменен вместе с введением цены на угдерод и запланированной СТК. Отмена была принята Палатой представителей в ноябре 2013 г. и Сенатом в июле 2014 г. [EDF, 2015].

Вместо более эффективного механизма ценообразования, который встретил столь сильное сопротивление, была введена стимулирующая мера, до сих пор являющаяся одним из главных инструментов климатической политики Австралии. Фонд по сокращению выбросов (ERF) создан для финансового стимулирования сокращения выбросов посредством инвестиций в более эффективные технологии. ERF охватывает проекты из разных секторов: сельское хозяйство, строительство, электроэнергетика, сжигание топлива, лесное хозяйство, промышленность, транспорт и отходы. Фонд предоставляет предприятиям возможность заработать австралийские углеродные кредитные единицы за каждую тонну эквивалента двуокиси углерода, которую предприятие сокращает или избегает выбросов благодаря внедрению новых методов и технологий.

Таким образом, попытка ввести ценообразование на углерод в Австралии провалилась из-за политического давления, вместо него была введена стимулирующая мера, которая пытается использовать общепринятые концепции углеродных единиц, но вряд ли будет достаточна для достижения Австралией углеродной нейтральности к 2050 г.

Система торговли квотами на выбросы в Китае как иллюстрация гибкости инструмента

Введение более жестких ограничительных мер самыми крупными эмитентами необходимо для достижения парижских целей. Особенно важно развитие инструментов регулирования для обеспечения сокращения выбросов в ведущих развивающихся странах, экономический рост которых будет сопряжен с увеличением углеродоемкости, если не будут созданы стимулы к декарбонизации. Поэтому запуск китайской СТК потенциально может стать важным шагом не только для достижения национально определенного вклада Китая и углеродной нейтральности к 2060 г., но и на пути к глобальному сокращению выбросов. Выбор рыночного механизма, разработанного с учетом особенностей экономики, без копирования существующих схем, позволяет Китаю двигаться в своем темпе к поставленным целям. Возможность выбора различных параметров СТК — секторов, способа определения потолка выбросов, распределения разрешений, темпов имплементации и других — во многом определила выбор в пользу этого инструмента. Текущий дизайн общекитайской СТК далек от оптимального с точки зрения обеспечения уровня цены, покрытия секторов, контроля за соответствием нормам выбросов, а также определения целевого количества выбросов, однако создает потенциал для развития схемы в будущем.

Прежде чем принять решение о создании общекитайской СТК, в стране с 2013 г. были запущены несколько пилотных проектов в крупных городах и провинциях: Фуц-зяне, Гуандуне, Хубэе, Пекине, Чунцине, Шанхае, Шэньчжэне, Тяньцзине. Они были признаны успешными и в 2017 г. было принято решение о введении системы, покрывающей всю страну. Национальная схема торговли квотами на выбросы Китая начала действовать в 2021 г.: более 2 тыс. крупных эмитентов в энергетическом секторе были обязаны отчитаться о своих выбросах, произведенных в 2019 и 2020 гг.

В настоящее время в сферу действия СТК входят годовые выбросы в объеме около 4,5 млрд тонн CO2 в год, что составляет около 40% от общего объема выбросов в Китае [Tan, 2022]. В отличие от аналогичных схем в других странах, например, в Европейском союзе, в Китае распределение квот на выбросы не определяется заранее с помощью абсолютного лимита, а основывается на интенсивности выбросов. Все охваченные компании получают квоты на выбросы бесплатно. Распределение основано на методе национального бенчмаркинга, при котором рассчитывается средняя углеродоемкость ключевых секторов и продуктов и сравнивается с углеродоемкостью отдельных эмитентов. Каждому эмитенту будут выделены квоты, равные его проверенным выбросам. Учитывая такой подход, национальная схема Китая не соответствует пока принципу Cap-and-Trade, так как предел выбросов не определен [Roldao, 2022].

До сих пор активность была ограниченной: в 2021 г. в рамках СТК было продано в общей сложности 412,05 млн тонн квот, включая квоты по региональным пилотным схемам и внутренние компенсационные меры. Однако медленное начало — не редкость: в 2005 г., в первый год торговли, в EU ETS был продан 321 млн квот, но к 2021 г. этот показатель превысил 12 млрд [Tan, 2022].

Китайские пилотные СТК продолжили работать параллельно, но объемы торговли сократились, поскольку эмитенты энергетического сектора все больше обращались к национальной системе. Интересно отметить, что все пилотные проекты региональных систем торговли выбросами в Китае включают косвенные выбросы, связанные с потреблением электричества и тепла. Такая схема обусловлена в основном двумя соображениями. Во-первых, поскольку диспетчерские и розничные цены на электричество и тепло сильно зарегулированы, существует лишь слабый ценовой сигнал для потребителей, стимулирующий экономию спроса. Включение косвенных выбросов направлено на создание стимулов для крупных потребителей к ограничению потребления электроэнергии. Во-вторых, поскольку пилотные проекты системы торговли выбросами применяются только в определенных провинциях и муниципалитетах, охват косвенных выбросов гарантирует, что выбросы, связанные с электричеством и теплом, которые потребляются на местном уровне, но импортируются из других регионов, будут в равной степени учитываться в системе торговли выбросами. Масштабы импорта могут быть значительными: потенциально до 80% выбросов, связанных с продуктами, потребляемыми в прибрежных районах, производятся в других местах [IEA, 2020].

По итогам первого года функционирования были достигнуты следующие результаты. Квоты на выбросы в конце 2021 г. стоили 54,22 юаня (8,52 долл. США) за тонну, что на 13% выше цены открытия 16 июля. С учетом биржевых и внебиржевых торгов средневзвешенная цена квот в 2021 г. составила 43,85 юаня (6,89 долл. США) за тонну. В общей сложности 179 млн тонн квот перешли из рук в руки за 114 торговых дней 2021 г. Из них 148 млн тонн (83%) были внебиржевыми [Tan, 2022].

Важным отличием китайской СТК является то, что она стимулирует использование более эффективных угольных электростанций вместо менее эффективных. Распределение на основе интенсивности не создает явного стимула для перехода с угля на возобновляемые источники. Поэтому китайская СТК, скорее всего, будет способствовать более раннему закрытию неэффективных угольных станций, которые уже работают на низких мощностях. Это, наоборот, может повысить рентабельность угольной энергетики в целом, поскольку в настоящее время существует значительное перекрестное субсидирование, которое будет сокращено [Roldao, 2022].

Отсутствие стимула для перехода с угля на возобновляемые источники энергии объясняется тем, что ограничение на основе интенсивности просто стимулирует бо-

лее эффективные угольные станции по сравнению с менее эффективными. Уголь будет производить тот же общий объем электроэнергии, что и без СТК, но повышение эффективности приведет к снижению общих выбросов. При абсолютном ограничении, напротив, каждая тонна углерода, превышающая установленный предел, влечет за собой финансовый штраф [Roldao, 2022].

Одна из ключевых задач китайской СТК заключается в повышении качества учета и отчетности по выбросам ПГ. Это поможет политикам прогнозировать и контролировать прогресс в достижении климатических целей Китая. Однако в китайской системе применяется иной подход к мониторингу, отчетности и проверке (MRV) выбросов по сравнению с другими рынками. В Европе проверка выбросов поручается сторонним аудиторам; в Китае Министерство экологии и окружающей среды поручает проверку провинциальным государственным управлениям по экологии и окружающей среде, которые должны проводить проверки отчетов о выбросах, представленных компаниями, и требовать от тех, чьи данные вызывают сомнения, проведения проверки третьей стороной. Технический потенциал этих бюро вызывает вопросы, а кроме того, большинство эмитентов принадлежат государству, то есть возможны проблемы, связанные с конфликтом интересов [Ibid.].

На момент написания статьи общекитайская СТК пока еще далека от оптимального дизайна, который позволяет создавать стимулы для максимальной декарбонизации, энергетического перехода и технологической трансформации, но все равно является важным инструментом национальной политики низкоуглеродного развития, а также усилием по достижению глобальных целей с учетом значимости Китая как эмитента [Nogrady, 2021]. Некоторые пилотные проекты в стране, которые действуют гораздо дольше, имеют более строгие требования, например, минимум и максимум цены в Пекинской СТК, а также распространяются на промышленный сектор, а не только на энергетический. В дальнейшем важно внедрить успешный опыт региональных систем в национальную, не растеряв их преимуществ в процессе перемещения основной торговли квотами в общенациональную систему. Успех китайской СТК может стать настоящим прорывом в применении ценообразования на углерод и сделать эту практику более приемлемой для развивающихся стран, так как эта незападная модель более близка им по сравнению с продвинутой и давно сформированной EU ETS.

СТК в системе мер по обеспечению декарбонизации Канады

В тех юрисдикциях, где СТК являются общенациональными или, как в случае с ЕС, наднациональными, они чаще всего становятся центральным элементом политики декарбонизации, ее краеугольным камнем (как называет свою систему торговли квотами на выбросы ЕС). Однако вовсе не обязательно ставить СТК в центр политики, не предоставляя альтернатив. Важным примером того, как СТК может быть встроена в общую политику декарбонизации, не становясь при этом ее основой и главным инструментом, является Канада.

Предоставляя различные опции своим регионам и вводя другие важные элементы политики низкоуглеродного развития, Канада делает климатическую политику максимально гибкой и вариативной, обеспечивая при этом необходимый минимальный уровень цен на углерод. В Канаде провинции и территории имеют высокий уровень автономии и ответственности в принятии политических решений, в том числе в отношении окружающей среды и энергетики. В Законе о ценообразовании на выбро-

сы парниковых газов федеральное правительство Канады разработало политику резервного ценообразования на углерод, которая предписывает минимальный эталон ценообразования на углерод (с точки зрения строгости и охвата), но предоставляет субнациональным правительствам гибкость в определении инструмента (например, углеродный налог или система торговли выбросами) [IEA, 2020]. Любая юрисдикция, не достигшая контрольного показателя, будет по умолчанию подвергаться регулированию, состоящему из углеродного налога для транспортного и строительного секторов (так называемый компонент «топливного сбора») и системы распределения квот на выбросы на основе результатов (benchmarking) для электроэнергетики и промышленности [IEA, 2020]. Ключевое преимущество данного подхода состоит в том, что он обеспечивает минимальный ориентир цены на углерод по всей стране, позволяя при этом субнациональным правительствам разрабатывать и управлять собственной политикой ценообразования на углерод.

Квебек, Онтарио и Новая Шотландия выбрали СТК в качестве основного инструмента ценообразования на углерод, однако в 2018 г. Онтарио приостановила действие своей схемы. В 2013 г. в Квебеке начала действовать система Cap-and-Trade для снижения затрат на сокращение выбросов парниковых газов. Квебек является членом Западной климатической инициативы (WCI) с 2008 г. и официально объединил свою систему с калифорнийской в 2014 г. Система охватывает выбросы от сжигания топлива в энергетике, зданиях, транспорте и промышленности, а также выбросы от промышленных процессов, всего покрывает 80% выбросов провинции [ICAP, 2022]. В 2021 г. средняя цена за разрешение на выбросы составила 22 долл. США, продажа принесла в бюджет 4,53 млрд долл. США с момента начала реализации программы.

Программа квотирования и торговли Новой Шотландии устанавливает ограничение на общее количество выбросов парниковых газов, разрешенных в охватываемых секторах провинции на 2019—2022 гг. Окончательные правила программы квотирования и торговли были приняты в ноябре 2018 г. Программа регулирует промышленность, энергетику, теплоснабжение (здания) и транспорт и охватывает более 80% выбросов ПГ в Новой Шотландии. Программа Новой Шотландии была создана для соответствия установленному на федеральном уровне контрольному показателю, введенному в Пан-канадской рамочной программе по чистому росту и изменению климата. В мае 2018 г. Новая Шотландия стала членом Западной климатической инициативы (WCI), которая предоставляет технические услуги и поддержку для программы Cap-and-Trade провинции. Она не связана с какими-либо юрисдикциями.

Хотя ценообразование на углерод — важнейший элемент плана Канады по обеспечению чистого роста и климата, тем не менее это не единственная политическая мера для сокращения выбросов парниковых газов, поскольку для этого потребовалась бы очень высокая цена на углерод. Дополнительные меры, такие как стандарт чистого топлива, нормы по метану и поэтапный отказ от угля, имеют важное значение для борьбы с выбросами, которые не покрываются ценообразованием на углерод, и могут помочь сделать ценообразование на углерод более эффективным.

Таким образом, канадская модель может рассматриваться другими федеративными государствами или странами с сильными регионами как возможная опция построения гибкой политики декарбонизации. В отличие от США, где только штаты определяют свои цели и инструменты без согласования на федеральном уровне, в Канаде все равно вводится регулирование, обеспечивающее предусмотренный уровень цены. Но свобода выбора инструмента делает политику более приемлемой для отдельных субъектов. Интересным этот опыт может быть и для России.

Выводы: СТК как инструмент политики низкоуглеродного развития в новых условиях

Замедление общего экономического роста и сокращение доходов в некоторых странах, беспрецедентное инфляционное давление и растущие бюджетные ограничения ставят под угрозу приоритетность внедрения мер по декарбонизации экономики. Однако неотложность решения климатического кризиса все равно заставляет страны формировать свой инструментарий политики низкоуглеродного развития. Введение ценообразования на углерод неизбежно, если юрисдикция стремится к достижению поставленных климатических целей, поэтому на определенном этапе развития придется как минимум рассматривать вопрос о необходимости введения тех или иных механизмов.

Системы торговли квотами на выбросы — сложные механизмы, их разработка требует существенных финансовых, административных и трансакционных издержек, а эффективное функционирование — достаточного количества участников рынка, грамотного уровня потолка выбросов, продуманной системы распределения квот. Для развитых стран задача по разработке, внедрению и поддержанию СТК может оказаться вполне посильной. Они могут быть привлекательны для стран и юрисдикций, в которых фискальная система и ее реформа слишком сложная или требует значительной, почти консенсусной поддержки введения налога. Практика показывает, что для федеративных государств выбор СТК на уровне отдельных субъектов тоже может быть более предпочтительной опцией, позволяющей учесть интересы регионов.

Для развивающихся стран, в которых текущие условия экономического и геополитического кризиса являются еще более ощутимыми ограничениями, введение углеродного налога проще и поэтому предпочтительнее. Доходы от налогов идут непосредственно в бюджет и могут более эффективно перераспределяться для поддержки наиболее уязвимых слоев населения, также вся необходимая административная инфраструктура для сбора уже существует, не придется расширять бюрократический аппарат. При этом если страна все же делает выбор в пользу СТК, она может обратиться к международным организациям и ЕС за поддержкой, как это сделали Мексика и Китай. Также множество опций дизайна систем позволяет спроектировать ее с учетом всех национальных особенностей. Возможно, такие системы неоптимальны с точки зрения сокращения выбросов, но, по крайней мере, могут дать время подстроиться, запустить систему и в итоге стать вторым наилучшим выбором.

Опыт уже реализуемых комплексных системных стратегий низкоуглеродного развития показывает, что необязательно делать СТК краеугольным камнем политики. У ЕС фактически нет другого варианта для обеспечения ценообразования на уровне всего союза, поэтому Еи ETS является главным инструментом. В Канаде, которая может позволить себе большую гибкость, СТК представляется как опция, которую желающие регионы могут выбрать для реализации. Такой подход при наличии какого-то общего знаменателя может быть более приемлемым для сложно устроенных государств. Поэтому роль СТК в комплексе мер по декарбонизации может быть как центральной, так и вспомогательной или поддерживающей. Кроме того, она может иметь различные цели и стимулировать не только непосредственное сокращение выбросов, но и технологическую трансформацию, энергетический переход.

Для России как для федеративного государства проведение пилотных проектов с разными инструментами ценообразования на углерод представляется оптимальным решением для ближайшего будущего и наполнения конкретными мерами Стратегии

развития с низким уровнем выбросов парниковых газов. Главным критерием для системы ценообразования должна быть ее простота и прозрачность [Макаров, Степанов, 2017]. Внедрение пилотных СТК в некоторых субъектах с достаточным количеством акторов для функционирования рынка и развитой бюрократией и тестирование налогов в других, меньших по размеру, представляется хорошим решением в кратко-и среднесрочной перспективе. В долгосрочной перспективе возможна реализация подхода, близкого к канадскому, в котором на национальном уровне устанавливаются требования по покрытым секторам, строгости регулирования, а субъекты уже сами решают, каким способом лучше вводить цену на углерод.

Список источников

Башмаков И.А. (2018) Эффективность европейской системы торговли квотами на выбросы ПГ и ее эволюция // Экологический вестник России. Режим доступа: http://www.cenef.ru/file/Bashmakov_25. pdf (дата обращения: 26.07.2022).

Дорошенко С.В, Мингалева А.Д. (2020) Углеродные биржи: европейский опыт развития механизма торговли разрешениями на выбросы // Финансовый журнал. Т. 12. № 4. С. 52—68. doi: 10.31107/20751990-2020-4-52-68.

Кавешников Н.Ю. (2015) Стратегия ЕС в области климата и энергетики // Современная Европа. Т. 1(61). С. 93-103. doi: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope1201593103.

Кавешников Н.Ю. (2017) Создание системы торговли выбросами парниковых газов ЕС: кто определил дизайн // Современная Европа. 6 (78). С. 58-69.

Макаров И.А., Степанов И.А. (2017) Углеродное регулирование: варианты и вызовы для России // Вестник Московского университета. Сер. 6: Экономика. № 6. С. 3-22.

Правительство Российской Федерации (2021) Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. Режим доступа: http://static.government.ru/media/files/ADKkCzp3fW032e2yA0BhtIpyzWfHaiUa.pdf (дата обращения: 26.07.2022)

Российская газета (2022) Федеральный закон от 6 марта 2022 г. N 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации». Режим доступа: https://rg.ru/documents/2022/03/11/parnik.html (дата обращения: 26.07.2022).

Borghesi S., Montini M. (2016) The Best (and Worst) of GHG Emission Trading Systems: Comparing the EU ETS with Its Followers // Frontiers in Energy Research. Vol. 4. doi: 10.3389/fenrg.2016.00027.

Bradford A. (2012) The Brussels Effect, 107 NW. U. L. REV. 1. Режим доступа: https://scholarship.law.co-lumbia.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1275&context=faculty_scholarship (дата обращения: 26.07.2022).

de Mooij R.A., Parry I., Keen M (2012) Fiscal policy to mitigate climate change: a guide for policymakers. International Monetary Fund. Washington, DC. Режим доступа: https://www.elibrary.imf.org/view/book/97 81616353933/9781616353933.xml (дата обращения: 26.07.2022).

Dellink R. et al. (2014) Towards global carbon pricing: Direct and indirect linking of carbon markets // OECD Journal: Economic Studies. Vol. 2013/1. http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2013-5k421kk9j3vb.

Dominioni G. (2022) Pricing carbon effectively: a pathway for higher climate change ambition // Climate Policy. Vol. 22. Iss. 7. P. 897-905. https://doi.org/10.1080/14693062.2022.2042177.

Environmental Defense Fund (2015) The World's Carbon Markets: A Case Study Guide to the new Australian Emissions Reduction Fund. Режим доступа: https://www.edf.org/sites/default/files/australia-case-study-may2015.pdf (дата обращения: 26.07.2022).

European Commission (2019) Communication on The European Green Deal. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1588580774040&uri=CELEX%3A52019DC0640 (дата обращения: 26.07.2022).

Finch A., van der Bergh J. (2022) Assessing the authenticity of national carbon prices: A comparison of 31 countries // Global Environmental Change. Vol. 74. https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2022.102525.

Gonzalez A. (2021) The International Influence of the Emissions Trading System in Mexico // Towards an Emissions Trading System in Mexico: Rationale, Design and Connections with the Global Climate Agenda / S. Lucatello (ed.). Springer Climate. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-82759-5_5.

Green J. (2021) Does carbon pricing reduce emissions? A review of ex-post analyses // Environmental Research Letters. Vol. 16. No. 4. Режим доступа: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/abdae9 (дата обращения: 26.07.2022).

IMF/OECD (2021) Tax Policy and Climate Change: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, September 2021, Italy. Режим доступа: www.oecd.org/tax/tax-policy/imf-oecd-g20-report-tax-policy-and-climate-change.htm (дата обращения: 26.07.2022).

International Carbon Action Partnership (2022) Emissions Trading Worldwide: Status Report 2022. Режим доступа: https://icapcarbonaction.com/system/files/document/220408_icap_report_rz_web.pdf (дата обращения: 26.07.2022).

International Energy Agency (2020) Implementing Effective Emissions Trading Systems: Lessons from international experiences. Режим доступа: https://iea.blob.core.windows.net/assets/2551e81a-a401-43a4-bebd-a52e5a8fc853/Implementing_Effective_Emissions_Trading_Systems.pdf (дата обращения: 26.07.2022).

Lucatello S. (2022) Towards an Emissions Trading System in Mexico: Rationale, Design and Connections with the Global Climate Agenda, Outlook on the first ETS in Latin-America and Exploration of the Way Forward, Springer Climate. https://doi.org/10.1007/978-3-030-82759-5.

Nogrady B. (2021) China launches world's largest carbon market: but is it ambitious enough? Nature 595, 637. doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-01989-7.

Parry I., Black S., Zhunussova K. (2022) Carbon Taxes or Emissions Trading Systems? Instrument Choice and Design, IMF Staff Climate Note 2022/006. International Monetary Fund. Washington, DC. Режим доступа: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/Staff-Climate-Notes/2022/English/CLNEA2022006.ashx (дата обращения: 26.07.2022).

Partnership for Market Readiness (2014) Lessons Learned from Linking Emissions Trading Systems: General Principles and Applications. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/! 0986/21819/951950NWP0Part00Box385315B00PUBLIC0.pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата обращения: 26.07.2022).

Prat P. (2020) Mexico's Well Established Carbon Tax and Pilot Emissions Trading System with California and Quebec. Режим доступа: https://www.climatescorecard.org/2020/03/mexicos-well-established-carbon-tax-and-pilot-emissions-trading-system-with-california-and-quebec/ (дата обращения: 26.07.2022).

Roldao R. (2022) Carbon trading the Chinese way. Режим доступа: https://www.energymonitor.ai/policy/ carbon-markets/carbon-trading-the-chinese-way (дата обращения: 26.07.2022).

Rosenbloom D., Markard J., Geels F., Fuenfschilling L. (2022) Why carbon pricing is not sufficient to mitigate climate change - and how "sustainability transition policy" can help. The Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS). Vol. 117. No. 16. https://doi.org/10.1073/pnas.2004093117.

Tan L. (2022) The first year of China's national carbon market, reviewed. Режим доступа: https://china-dialogue.net/en/climate/the-first-year-of-chinas-national-carbon-market-reviewed/ (дата обращения: 26.07.2022).

The World Bank (2022) State and Trends of Carbon Pricing 2022 (May). World Bank. Washington, DC. doi: 10.1596/978-1-4648-1895-0.

United Nation Framework Convention on Climate Change (1997) Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Режим доступа: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/ docs/cop3/l07a01.pdf (дата обращения: 26.07.2022).

Verde S.F., Galdi G., Borghesi S., Fflssler J. (2020) Emissions trading systems with different levels of environmental ambition: implications for linking. Режим доступа: https://cadmus.eui.eu/bitstream/han-dle/1814/68843/QM-01-20-699-EN-N.pdf?sequence=1 (дата обращения: 26.07.2022).

Wilder M., Fitz-Gerald L. (2008) Overview of policy and regulatory emissions trading frameworks in Australia [Paper in special edition: Carbon Emissions Trading] // Australian Resources and Energy Law Journal. 27(1). P. 1-22.

World Bank (2021) Mexico: Paving the way for the development of emissions trading. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/35467/Paving-the-Way-for-the-De-velopment-of-Emissions-Trading-Report-for-the-Mexico-Partnership-for-Market-Readiness-Project. pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата обращения: 26.07.2022).

Приложение

Таблица П1. Основные характеристики действующих систем торговли квотами на выбросы

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими СТК

Европейская система торговли квотами на выбросы (EU ETS) Наднациональная (27 членов ЕС + Норвегия, Исландия и Лихтенштейн) 2005 1,597 МтС02 (2021 г.) 1,572 МтС02е для стационарных установок 24,5 МтС02е для авиационных операторов Энергетика, промышленность, авиация Аукцион. Бесплатное распределение: бенчмаркинг Средняя цена аукциона: 52,93 евро (62,61 долл. США). Средняя цена вторичного рынка: 54,76 евро (64,77 долл. США) 9 628 стационарных установок. 349 эксплуатан-тов воздушных судов С января 2020 г. сопряжена со Швейцарской СТК

Немецкая национальная система торговли квотами на выбросы Общенациональная 2021 301 М1:С02 и снижается до 233 МтС02е в 2030 г. Транспорт, здания Фиксированная цена до 2025 г., затем аукцион; ценовой коридор предусмотрен до 2026 г. Фиксированная цена: 25,00 евро (29,57 долл. США) Н.д. Долгосрочной целью является перевод nEHS в EU ETS для зданий и автомобильного транспорта, предложенный Комиссией ЕС в июле 2021 г.

Казахстанская система торговли квотами на выбросы Общенациональная 2013 140.3 М1:С02 (2022) Нефтегазовый сектор, промышленность Бесплатное распределение: бенчмаркинг Средняя цена на вторичном рынке: 504 тенге (1,18 долл.) 128 компаний (199 установок) На данный момент сопряжение не предусмотрено

Швейцарская система торговли квотами на выбросы Общенациональная 2008 4,9 МтС02е (2020, промышленность) 1,1 МтС02е (2021, авиация) Нефтегазовый сектор, промышленность, авиация Бесплатное распределение: бенчмаркинг, аукцион Средняя цена аукциона: 48,65 евро (57,54 долл. США) Стационарные установки: 95 (2021). Операторы воздушных судов: 141 (2020) С января 2020 г. сопряжена с EU ETS

Система торговли квотами на выбросы Соединенного Королевства Общенациональная 2021 151,4 МтС02 (2022) Энергетика, промышленность, авиация Бесплатное распределение: бенчмаркинг, аукцион Средняя цена аукциона: 51,41 ОВР (70,72 долл. США) Около 1000 установок Не сопряжена с другими СТК. Готова рассматривать сопряжение с другими системами, особенно EU ETS

<

о

X

о

Ой >

J=

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими СТК

Система торговли квотами Калифорнии Региональная — на уровне штата 2012 307,5 МтС02 (2022) Энергетика, промышленность, транспорт, здания Бесплатное распределение: бенчмаркинг. Бесплатное распределение с консигнацией. Аукцион Средняя цена аукциона: 22,43 долл. США Около 500 установок С 2014 г. сопряжена с СТК Квебека

Ограничения на выбросы от электрогенераторов в штате Массачусетс Региональная — на уровне штата 2018 8,0 МтС02 (2022). Ежегодно лимит снижается на 223 876 тС02, пока не достигнет 1,8 МтС02 к 2050 г. Электроэнергия Аукционы Средняя цена аукциона: 8,40 долл. 25 Если МаввОЕР установит, что предприятие нарушает требования, будет считаться, что это представляет собой «значительное воздействие на здоровье, благосостояние, безопасность или окружающую среду», в дополнение к штрафам, регулируемый субъект должен представить три разрешения на каждую метрическую тонну превышения выбросов

Система торговли квотами на выбросы Новой Шотландии (Канада) — Nova Scotia Cap and Trade System Региональная — на уровне провинции 2018 12,1 МтС02е (2022) Энергетика, промышленность, транспорт, здания Бесплатное распределение: на основе предыдущих показателей. Свободное распределение: бенчмаркинг, аукцион Средняя цена аукциона: 28,90 канадских долл. (23,05 долл. США) 26 К участникам, которые не сдадут достаточное количество квот в конце периода соблюдения требований, будут применены принудительные меры в соответствии с «Законом об окружающей среде». Все доходы от штрафов, выписанных за недостаточную сдачу квот, будут поступать в Зеленый фонд Новой Шотландии

fe <

о fe

X

о

CJ >

J=

СО СО

СО

Система Охват Год Потолок Покрытые Тип Средний уровень Число Сопряжение

торговли запуска выбросов сектора распределения цены разрешения покрытых с другими СТК

квотами квот (2021) установок

на выбросы

Система тор- Регио- 2022 28 МтС02е Энергетика, Бесплатное Н.д., бесплатное Поставщики За предоставление недостоверной,

говли квотами нальная — (2022) промышлен- распределение распределение жидкого топли- неточной или неполной информа-

на выбросы на уровне ность, транс- ва и пропана: ции при составлении отчета, подаче

Орегона штата порт, здания 15. Местные дистрибьюторские компании: 3 заявления или предоставлении информации в ЭЕО в соответствии, субъекты, подпадающие под действие закона, могут быть подвергнуты финансовым штрафам в соответствии с законодательством штата Орегон. Субъекты, подпадающие под действие закона, также могут быть оштрафованы за несоблюдение требований по торговле инструментами соответствия, за эксплуатацию покрываемых объектов без разрешения или за нарушение любого требования

Система Регио- 2014 54 МтС02е Энергетика, Бесплатное Средняя цена аук- 125 охваченных Регулируемая СТК организация,

торговли нальная — (2022) промышлен- выделение: ционного расчета: организаций, которая не покрывает свои выбросы

квотами на вы- на уровне ность, транс- бенчмаркинг, 28,10 канад- представ- ПГ достаточным количеством квот

бросы Квебека провинции порт (кроме аукцион ских долл. ляющих 162 к установленному сроку, должна

(Québec Сар- авиации и (22,40 долл.) объекта (113 перечислить каждую недостающую

and-Trade морского), промышлен- квоту плюс три дополнительные

System) здания ных объектов и 49 дистрибьюторов топлива) квоты за каждую квоту, которую она не сдала. За несоблюдение требований организации могут быть оштрафованы на 3 тыс. — 500 тыс. канадских долл. (2 393 - 398 763 долл. США) и провести до 18 месяцев в тюрьме в случае физического лица, и оштрафованы на 10 тыс. — 3 млн канадских долл. (7 975 — 2 392 579 долл. США) в случае юридического лица

fcj <

о fcj

х

о

CJ >

J=

Система Охват Год Потолок Покрытые Тип Средний уровень Число Сопряжение

торговли запуска выбросов сектора распределения цены разрешения покрытых с другими СТК

квотами квот (2021) установок

на выбросы

Региональная Регио- 2009 97,0 млн Электроэнер- Аукцион Средняя цена 228 В случае избыточных выбросов (т.е.

инициатива по нальная, коротких тонн гия аукциона: если организации не сдадут все тре-

парниковым объединяет С02 или 88,0 10,59 долл. США буемые квоты), должны быть сданы

газам (1Ш01) несколько штатов: Коннектикут, Делавэр, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Род-Айленд, Вермонт, Вирджиния МЮ02е (2022) квоты на трехкратное количество избыточных выбросов. Кроме того, организации, подпадающие под действие закона, могут быть подвергнуты специальным штрафам, налагаемым штатом 11001, в котором они расположены

Пилотный Общенацио- 2020 — пилот 273,1 МтС02 Нефтегазовый Бесплатное Н.д., бесплатное 282 в случае несоблюдения субъекты

проект системы нальная 2023 — начало (2021) сектор, про- распределе- распределение теряют возможность заложить неис-

торговли квота- функциони- мышленность ние на основе пользованные квоты на следующие

ми на выбросы рования предыдущих периоды соблюдения в рамках

в Мексике показателей Пилота. Более того, субъекты, не соблюдающие требования, получат меньше квот в течение операционного периода национальной СТК (на две квоты меньше за каждую непоставленную квоту во время Пилота)

<

о

X

о

ш >

.1=

СО СЛ

СО СП

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими СТК

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Пекине Городская 2013 35 МтС02 (2021) Промышленность, здания, транспорт, электроэнергия до запуска общенационального СТК Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение: бенчмаркинг Средняя цена на вторичном рынке: 61,13 юаня (9,48 долл. США) 839 (2020), включая 13 организаций, которые затем перешли на национальную СТК в следующем году. Кроме того, 11 авиационных предприятий, 18 транспортных предприятий и 570 других предприятий имели обязательную отчетность, но не имели обязательств по покупки квот в 2020 г. Наказание за несвоевременное предоставление отчетов о выбросах или верификации может привести к штрафу в размере до 50 тыс. китайских юаней (7 753,17 долл. США). Кроме того, компании, не сдавшие достаточное количество квот, чтобы соответствовать своим выбросам, штрафуются на сумму, в пять раз превышающую среднюю рыночную цену за предыдущие шесть месяцев за каждую недостающую квоту. Другие нефинансовые штрафы включают негативное влияние на доступ к банковским кредитам и программам субсидирования

Китайская национальная система торговли квотами на выбросы Общенациональная 2021 -4,500 М1:С02 (2019 и 2020 гг.) Электроэнергия Бесплатное распределение: бенчмаркинг Средняя цена на вторичном рынке: 46,61 юаня (7,23 долл. США) 2,162 (2020 и 2021) На данный момент нет наказания за невыполнение условий

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Чунцине Городская 2014 78,39 МтС02е (2020) Промышленность Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Аукцион Средняя цена аукциона: 29,31 юаня (4,54 долл.) Средняя цена вторичного рынка: 26,53 юаня (4,11 долл. США) 152 На данный момент нет наказания за невыполнение условий

<

о

X

о

ш >

.1=

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими CTK

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Фуцзяне На уровне провинции 2016 -126 MtC02 (2020) Промышленность, внутренняя авиация Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг. Аукцион Средняя цена на вторичном рынке: 16,75 юаня (2,6 долл. США) 284 Штрафы за несвоевременное представление отчета о выбросах или верификации, предоставление ложной информации или нарушение процесса верификации варьируются от 10 тыс. китайских юаней (1 550,6 долл. США) до 30 тыс. китайских юаней (4 651,9 долл. США). Компании, не сдавшие достаточное количество квот, чтобы соответствовать своим выбросам, штрафуются в размере от одного до трехкратной средней рыночной цены квоты за последние 12 мес., максимальный предел составляет 30 тыс. китайских юаней (4 651,9 долл. США). Кроме того, удвоенная сумма недостающих квот может быть снята со счета компании или вычтена из ассигнований на следующий год

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Гуандуне Городская 2013 265 МтС02 (2021) Промышленность, внутренняя авиация Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг. Аукцион Средняя аукционная цена: 28,2 юаня (4,37 долл. США), по результатам аукциона в апреле 2020 г.; с тех пор аукцион не проводился. Средняя цена вторичного рынка: 38,13 китайского юаня (5,91 долл. США) 178 Штрафы за несвоевременное предоставление отчетов о выбросах или верификации варьируются от 10 тыс. китайских юаней (1 551 долл. США) до 50 тыс. китайских юаней (7 246 долл. США). Кроме того, у компаний, не сдавших достаточное количество квот на выбросы, будет вычтено удвоенное количество квот из ассигнований на следующий год и наложен штраф в размере 50 тыс. китайских юаней (7,753 долл. США). Другие нефинансовые санкции включают негативное влияние на доступ к банковским кредитам и программам субсидирования

fcj <

о fcj

X

о

Ой >

J=

СО -vi

СО 00

Система Охват Год Потолок Покрытые Тип Средний уровень Число Сопряжение

торговли запуска выбросов сектора распределения цены разрешения покрытых с другими СТК

квотами квот (2021) установок

на выбросы

Пилотный Региональ- 2014 166 МтС02 Промышлен- Бесплатное Средняя цена аук- 332 Штрафы за несвоевременное пред-

проект системы ная на уровне (2020) ность распределе- циона: 30,60 юаня ставление отчета о выбросах или

торговли квота- провинции ние на основе (4,74 долл.). проверке варьируются от 10 тыс.

ми на выбросы предыдущих Средняя цена китайских юаней (1 551 долл. США)

в Хубее показателей. Бесплатное распределение — бенчмаркинг. Аукцион вторичного рынка: 34,28 юаня (5,32 долл. США) до 30 тыс. китайских юаней (4 652 долл. США). Участникам торговли, манипулирующим рынком, грозит штраф до 150 тыс. китайских юаней (23 260 долл. США). Кроме того, у компаний, которые не сдали достаточное количество квот, чтобы соответствовать своим выбросам, удвоенная сумма будет вычтена из ассигнований на следующий год, а штраф составит от одной до трех средних рыночных цен за каждую квоту, с максимальным пределом в 150 тыс. китайских юаней (23 260 долл. США). Другие нефинансовые наказания включают отстранение от участия в национальной или провинциальной программе энергосбережения и внесение в «черный список» за выбросы углерода и кредитную историю

fcj <

о fcj

X

о

Ой >

J=

Система Охват Год Потолок Покрытые Тип Средний уровень Число Сопряжение

торговли запуска выбросов сектора распределения цены разрешения покрытых с другими СТК

квотами квот (2021) установок

на выбросы

Новозеланд- Общенацио- 2008 34.5 МтС02е Энергетика, Аукцион. Средняя цена аук- Зарегистриро- Организация, которая не сдала или

ская система нальная (2022) промышлен- Предостав- циона: 50,95 НЗД вано 2 475 орга- не погасила единицы выбросов

торговли квота- ность, транс- ление квот (36,04 долл.). низаций, в установленный срок, должна сдать

ми на выбросы порт, авиация, для лесного Средняя цена из них эти единицы и заплатить денеж-

здания,лесное хозяйства вторичного рынка: 2 398 имеют ный штраф в размере трехкратной

хозяйство, от- и других видов 49,41 новозе- обязательства текущей рыночной цены за каждую

ходы деятельности по удалению выбросов. Бесплатное распределение для видов деятельности, подверженных интенсивной торговле выбросами (EITE): бенчмаркинг ландских долл. (34,95 долл. США) по покупке квот единицу, которая не была сдана к установленной дате. Организации могут быть оштрафованы на сумму до 24 тыс. новозеландских долл. (16 976 долл. США) по приговору суда за неспособность собрать данные о выбросах или другую требуемую информацию, рассчитать выбросы и/или поглощения, вести учет, зарегистрироваться в качестве участника, подать декларацию о выбросах, когда это требуется, или уведомить управляющее агентство или предоставить информацию, когда это требуется. Организации также могут быть оштрафованы на сумму до 50 тыс. новозеландских долл. (35 365 долл. США) по приговору суда за сознательное изменение, фальсификацию или предоставление неполной или вводящей в заблуждение информации о любых обязательствах по схеме, в том числе в отчете о ежегодном возврате выбросов. Этот штраф и/или тюремное заключение сроком до пяти лет также применяются к организациям, которые намеренно лгут об обязательствах по N2 ЕТв, чтобы получить финансовую выгоду и избежать финансовых потерь

fcj <

о fcj

X

о

Ой >

J=

СО CD

CD О

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими СТК

Корейская система торговли квотами на выбросы Общенациональная 2015 589 МтС02 (2022) Энергетика, промышленность, внутренняя авиация, здания, отходы Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг. Аукцион Средняя цена аукциона: 26 373 вон (23,06 долл.). Средняя цена вторичного рынка: 19 709 вон (17,23 долл. США) 684 Штраф не должен превышать трехкратную среднюю рыночную цену квот данного года соблюдения или 100 тыс. вон (87,42 долл. США)/тн.

Система торговли квотами на выбросы в Сайтаме (Target Setting Emissions Trading System in Saitama) Городская (на уровне префектуры) 2011 7,3 МтС02 (2019) Промышленность, здания Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей Н.д., бесплатное распределение 592 объекта: офисные/ коммерческие здания: 169; заводы:423 Если предприятие не достигает целевого показателя сокращения, его название обнародуется, а недостаточное количество сокращений добавляется к целевому показателю на следующий период соблюдения

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Шанхае Городская 2013 105 МтС02 (2020) Промышленность, здания, внутренняя авиация, транспорт Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг. Аукцион Средняя цена аукциона: 39,76 юаня (6,17 долл.). Средняя цена вторичного рынка: 40,16 юаня (6,23 долл. США) 314 Штрафы за несвоевременное представление отчета о выбросах или отчета о проверке или предоставление ложной информации составляют от 10 тыс. китайских юаней (1 551 долл. США) до 50 тыс. китайских юаней (7 753 долл. США), за несоблюдение требований могут быть наложены санкции в размере от 50 тыс. китайских юаней (7 753 долл. США) до 100 тыс. китайских юаней (15 506 долл. США), в дополнение к обязательству сдать недостающее количество квот. Также могут быть наложены дополнительные санкции, такие как внесение в кредитную историю компании, публикация в интернете, аннулирование возможности доступа к специальным фондам дня энергосбережения и мероприятий по сокращению выбросов

fe <

о fe

X

о

CJ >

J=

CD

Система торговли квотами на выбросы Охват Год запуска Потолок выбросов Покрытые сектора Тип распределения квот Средний уровень цены разрешения (2021) Число покрытых установок Сопряжение с другими СТК

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Шэньчжэне Городская 2013 31.5 МтСО Промышленность, здания, транспорт Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг Средняя цена на вторичном рынке: 11,23 юаня (1,74 долл. США) 687 Организации, предоставившие ложную информацию, могут быть оштрафованы на разницу между заявленными и фактическими выбросами в размере трехкратной средней цены квоты за последние шесть месяцев. Штрафы за нарушение правил рынка могут достигать 100 тыс. китайских юаней (15 506 долл. США). Организации, не сдавшие достаточное количество квот, чтобы соответствовать своим выбросам, штрафуются в размере трехкратной средней рыночной цены за последние шесть месяцев. Недостающие квоты могут быть сняты со счета компании или вычтены из ассигнований на следующий год. Другие нефинансовые санкции включают публичную отчетность, предоставление соответствующей кредитной информации государственным банкам, лишение права на получение финансовых субсидий (на пять лет) и внесение записи в систему оценки деятельности государственных предприятий

Пилотный проект системы торговли квотами на выбросы в Тяньцзине Городская 2013 120 МтС02 (2020) Промышленность, внутренняя авиация Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей. Бесплатное распределение — бенчмар-кинг. Аукцион Средняя цена аукциона: 27,44 юаня (4,25 долл.). Средняя цена вторичного рынка: 30,53 юаня (4,73 долл. США) 139 (на основании оценок экспертов) Нет информации по наказанию за несоблюдение

Токийская система торговли квотами на выбросы (Tokyo Cap and Trade System) Городская 2010 12,1 МтС02 (2019) Промышленность, здания Бесплатное распределение на основе предыдущих показателей Средняя цена: 540 иен (4,92 долл. США) -1,200 объектов: офисные / торговые здания: -1,000; заводы: -200 Любой объект, который не выполнит распоряжение, будет публично назван и подвергнут штрафам (до 500 тыс. японских иен [4555,63 долл. США]) и доплатам (в 1,3 раза больше суммы непокрытых квот)

<

о

X

о

Ой >

J=

International Organisations Research Journal, 2022, vol. 17, no 4, pp. 62-94 Original article

doi:10.17323/1996-7845-2022-04-03

Emission Trading Systems as an Instrument in the Toolkit of Decarbonization Strategies1

I. Popova

Irina Popova - Researcher at the Center for International Institutions Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; 11 Prechistenskaya naberezhnaya, Moscow, 119034, Russia; im-popova@ranepa.ru

Abstract

At the 2021 Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change in Glasgow, many leading economies have cemented the intention of achieving carbon neutrality by mid-century (2050—2070). However, the geopolitical and economic crisis of2022 threatens to reduce the priority of decarbonization policy and postpone the introduction of more restrictive measures. In the face of growing constraints, the choice of climate policy instruments becomes even more complex and important. It is necessary to analyze different options from the low-carbon development policy toolkit, to understand their strengths and weaknesses, and their potential to be used to build a comprehensive policy. This article analyzes the strengths and weaknesses of emissions trading systems (ETS) as a tool for direct carbon pricing — a measure that experts from international organizations, as well as the academic community, believe is essential for achieving climate goals.

Despite the fact that carbon taxes (the second option of direct pricing) is easier to implement and administer, many jurisdictions still opt for an ETS. Several factors influence the choice of ETS as a decarbonization tool: if optimally designed, a market-based mechanism provides cost-effective emission reductions, there is potential for linkage into a larger systems, the flexibility of the instrument can also provide additional benefits, China's national ETS is a good example of exploiting the ETS flexibility. Political and administrative characteristics (EU, Germany, UK, California), Kyoto, Brussels, and OECD effects (Mexico and other jurisdictions) play an important role in the choice in favour of ETS.

The experience of complex and comprehensive low-carbon development strategies already being implemented shows that it is not necessary to place the ETS at the center, making it the cornerstone ofpolicy. The role of ETS in the entire set of decarbonization measures can be central, supportive, or enabling. ETS can have different objectives and stimulate not only direct emission reductions, but also technological transformation, energy transition.

For Russia as a federal state, conducting pilot projects with different instruments of carbon pricing implemented in different regions seems to be the best solution for the near future and finding the right instruments for the Low Greenhouse Gas Emissions Development Strategy.

Keywords: emissions trading systems, carbon pricing, low-carbon development policy, carbon tax, China emissions trading system, Canada-wide approach to carbon pricing, Mexico's pilot emissions trading system

Acknowledgments: the article was written on the basis of the RANEPA state assignment research programme.

For citation: Popova I. (2022) Emission Trading Systems as an Instrument in the Toolkit of Decarbonization Strategies. International Organisations Research Journal, vol. 17, no 4, pp. 62-94 (in English). doi: 10.17323/1996-78452022-04-03

References

Bashmakov I.A. (2018) Effektivnost' evropejskoj sistemy torgovli kvotami na vybrosy pg i ee evolyuciya [Efficiency of the European emission trading system and its evolution], Ekologicheskij vestnik Rossii [Ecological Bulletin of Russia]. Available at: http://www.cenef.ru/file/Bashmakov_25.pdf (accessed 26 July 2022). (in Russian)

1 This article was submitted on 01.08.2022.

Borghesi S., Montini M. (2016) The Best (and Worst) of GHG Emission Trading Systems: Comparing the EU ETS with Its Followers, Frontiers in Energy Research, vol. 4. doi:10.3389/fenrg.2016.00027.

Bradford A. (2012) The Brussels Effect, 107 NW. U. L. REV. 1. Available at: https://scholarship.law.columbia. edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1275&context=faculty_scholarship (accessed 26 July 2022).

Tan L. (2022) The first year of China's national carbon market, reviewed. Available at: https://chinadialogue. net/en/climate/the-first-year-of-chinas-national-carbon-market-reviewed/ (accessed 26 July 2022).

Prat P. (2020) Mexico's Well Established Carbon Tax and Pilot Emissions Trading System with California and Quebec. Available at: https://www.climatescorecard.org/2020/03/mexicos-well-established-carbon-tax-and-pilot-emissions-trading-system-with-california-and-quebec/ (accessed 26 July 2022).

de Mooij R.A., Parry I., Keen M (2012) Fiscal policy to mitigate climate change: a guide for policymakers. International Monetary Fund, Washington DC. Available at: https://www.elibrary.imf.org/view/book/978161 6353933/9781616353933.xml (accessed 26 July 2022).

Dellink R. et al. (2014) Towards global carbon pricing: Direct and indirect linking of carbon markets. OECD Journal: Economic Studies, vol. 2013/1. http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2013-5k421kk9j3vb.

Dominioni G. (2022) Pricing carbon effectively: a pathway for higher climate change ambition. Climate Policy, vol. 22, iss. 7, pp. 897-905. https://doi.org/10.1080/14693062.2022.2042177.

Doroshenko S.V., Mingaleva A.D. (2020) Uglerodnye birzhi: evropejskij opyt razvitiya mekhanizma torgovli razresheniyami na vybrosy [Carbon Exchanges: European Experience in the Development of an Emissions Trading Mechanism]. Journal of Finance, vol. 12, no 4, pp. 52-68. doi: 10.31107/2075-1990-2020-4-52-68. (in Russian)

Roldao R. (2022) Carbon trading the Chinese way. Available at: https://www.energymonitor.ai/policy/carbon-markets/carbon-trading-the-chinese-way (accessed 26 July 2022).

Environmental Defense Fund (2015) The World's Carbon Markets: A Case Study Guide to the new Australian Emissions Reduction Fund. Available at: https://www.edf.org/sites/default/files/australia-case-study-may2015.pdf (accessed 26 July 2022).

European Commission (2019) Communication on The European Green Deal. Available at: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1588580774040&uri=CELEX%3A52019DC0640 (accessed 26 July 2022).

Finch A., van der Bergh J. (2022) Assessing the authenticity of national carbon prices: A comparison of 31 countries. Global Environmental Change, vol. 74. https://doi.org/10.1016Zj.gloenvcha.2022.102525.

Gonzalez A. (2021) The International Influence of the Emissions Trading System in Mexico. Towards an Emissions Trading System in Mexico: Rationale, Design and Connections with the Global Climate Agenda (S. Lucatello (ed.)). Springer Climate. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-82759-5_5.

Government of Russian Federation (2021) Strategy for socio-economic development of the Russian Federation with low greenhouse gas emissions until 2050. Available at: http://static.government.ru/media/files/ADKkC-zp3fW032e2yA0BhtIpyzWfHaiUa.pdf (accessed 26 July 2022).

Green J. (2021) Does carbon pricing reduce emissions? A review of ex-post analyses. Environmental Research Letters, vol. 16, no 4. Available at: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/abdae9 (accessed 26 July 2022).

IMF/OECD (2021) Tax Policy and Climate Change: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, September 2021, Italy. Available at: www.oecd.org/tax/tax-policy/imf-oecd-g20-report-tax-policy-and-climate-change.htm (accessed 26 July 2022).

International Carbon Action Partnership (2022) Emissions Trading Worldwide: Status Report 2022. Available at: https://icapcarbonaction.com/system/files/document/220408_icap_report_rz_web.pdf (accessed 26 July 2022).

International Energy Agency (2020) Implementing Effective Emissions Trading Systems: Lessons from international experiences. Available at: https://iea.blob.core.windows.net/assets/2551e81a-a401-43a4-bebd-a52e-5a8fc853/Implementing_Effective_Emissions_Trading_Systems.pdf (accessed 26 July 2022).

Kaveshnikov N.Yu. (2015) Strategiya ES v oblasti klimata i energetiki [The EU Climate and Energy Strategy]. Contemporary Europe-Sovremennaya Evropa, 1(61), pp. 93-103. doi: http://dx.doi.org/10.15211/sov-europe1201593103. (in Russian)

Kaveshnikov N.Yu. (2017) Sozdanie sistemy torgovli vybrosami parnikovyh gazov ES: kto opredelil dizajn [Creating an EU Greenhouse Gas Emissions Trading System: Who Determined the Design]. Contemporary Europe-Sovremennaya Evropa, 6 (78), pp. 58-69. (in Russian)

Lucatello S. (2022) Towards an Emissions Trading System in Mexico: Rationale, Design and Connections with the Global Climate Agenda, Outlook on the first ETS in Latin-America and Exploration of the Way Forward, Springer Climate. https://doi.org/10.1007/978-3-030-82759-5.

Makarov I.A., Stepanov I.A. (2017) Uglerodnoe regulirovanie: varianty i vyzovy dlya Rossii [Carbon Regulation: Options and Challenges for Russia]. Vestnik (Herald) of the Moscow University, Series 6: Economics, no 6, pp. 3-22. (in Russian)

Nogrady B. (2021) China launches world's largest carbon market: but is it ambitious enough? Nature, 595, 637. doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-01989-7.

Parry I., Black S., Zhunussova K. (2022) Carbon Taxes or Emissions Trading Systems? Instrument Choice and Design, IMF Staff Climate Note 2022/006, International Monetary Fund, Washington, DC. Available at: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/Staff-Climate-Notes/2022/English/CLNEA2022006.ashx (accessed 26 July 2022).

Partnership for Market Readiness (2014) Lessons Learned from Linking Emissions Trading Systems: General Principles and Applications. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/218 19/951950NWP0Part00Box385315B00PUBLIC0.pdf?sequence=1&isAllowed=y (accessed 26 July 2022).

Rosenbloom D., Markard J., Geels F., Fuenfschilling L. (2022) Why carbon pricing is not sufficient to mitigate climate change - and how "sustainability transition policy" can help. The Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS), vol. 117, no 16. https://doi.org/10.1073/pnas.2004093117.

Rossiyskaya Gazeta (2022) Federal Law dated March 6, 2022 No 34-FZ "On conducting an experiment to limit greenhouse gas emissions in certain regions of the Russian Federation". Available at: https://rg.ru/docu-ments/2022/03/11/parnik.html (accessed 26 July 2022). (in Russian)

The World Bank (2022) State and Trends of Carbon Pricing 2022 (May), World Bank, Washington, DC. doi: 10.1596/978-1-4648-1895-0.

United Nation Framework Convention on Climate Change (1997) Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Available at: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/ cop3/l07a01.pdf (accessed 26 July 2022).

Verde S.F., Galdi G., Borghesi S., Fussler J. (2020) Emissions trading systems with different levels of environmental ambition: implications for linking. Available at: https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/68843/ QM-01-20-699-EN-N.pdf?sequence=1 (accessed 26 July 2022).

Wilder M., Fitz-Gerald L. (2008) Overview of policy and regulatory emissions trading frameworks in Australia [Paper in special edition: Carbon Emissions Trading. Australian Resources and Energy Law Journal, 27(1), pp. 1-22.

World Bank (2021) Mexico: Paving the way for the development of emissions trading. Available at: htt-ps://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/35467/Paving-the-Way-for-the-Devel-opment-of-Emissions-Trading-Report-for-the-Mexico-Partnership-for-Market-Readiness-Project. pdf?sequence=1&isAllowed=y (accessed 26 July 2022).