Система стратегического планирования российских регионов как крупная управленческая инновация Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 332:144.05 ББК 68.9 (2) 240-21я7

СИСТЕМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ КАК КРУПНАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ИННОВАЦИЯ

Свиридов Андрей Сергеевич,

кандидат экономических наук Воронежский государственный технический университет (г. Воронеж)

Аннотация. В статье раскрыты основные принципы построения системы стратегического планирования социально-экономического развития регионов.

Ключевые слова: стратегическое планирование, управленческая инновация, регион, социально-экономическое развитие страны.

SYSTEM OF STRATEGIC PLANNING THE RUSSIAN REGIONS AS LARGE

ADMINISTRATIVE INNOVATION

Sviridov A.S., candidate of economic sciences (Voronezh)

Abstract. In article main principles of construction of system of strategic planning of social and economic progress of regions are opened.

Key words: strategic planning, an administrative innovation, region, social and economic progress of the country.

Управленческие инновации возникают, как правило, в ответ на потребность в разрешении проблемных ситуаций, которые нельзя решить иначе, как путем целенаправленного изменения сложившейся системы управления. Поэтому в настоящей работе мы попытаемся показать, что в современных российских политико-экономических условиях возникла объективная необходимость преобразования на инновационной основе сложившейся в стране практики стратегического планирования регионального развития.

Анализ состояния стратегического планирования развития российских регионов содержится в ряде работ [1, 2]. Он убедительно свидетельствует, что наряду с положительными тенденциями (главная из них состоит, на наш взгляд, в попытках разработки легитимных документов,

характеризующих стратегическое развитие регионов) имеется целый ряд недостатков и резервов улучшения плановых работ:

• документы значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и по содержанию. При этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;

• документы, характеризующие стратегическое развитие регионов, в ряде случаев, по существу, таковыми не являются, ибо практически не ориентированны на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды;

• большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (3-4 года), что вынуждает говорить о тактике, нежели о стратегии развития региона;

• предложения по стратегическому развитию регионов, как правило, не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития; аналитические разделы документов содержат лишь описание социально-экономической ситуации в регионе, реже в них выявлены тенденции развития региона, комплексный анализ сложившегося потенциала региона;

• концепции стратегического развития регионов не имеют системы количественно определенных целей их перспективного комплексного социально-экономического развития, часто цели концепций развития недостаточно четко определены даже на вербальном уровне;

• стратегический выбор региона носит, как правило (в тех случаях, когда он обозначен), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей социального развития регионов, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;

• зачастую стратегический выбор региона консервирует сложившуюся неблагоприятную ситуацию, не ориентирован на поиск новых методов экономического развития;

• практически повсеместно отсутствует анализ возможных сценариев развития региона в зависимости от внешних условий;

• концепции стратегического развития регионов не содержат, как правило, в развернутом виде изложения намеченных к реализации региональных политик в различных сферах жизнедеятельности;

• концепции не содержат, как правило, четко прописанного механизма реализации намеченных целей стратегического развития, опирающегося на принцип многоканального финансирования.

И наконец, главный, на наш взгляд, системный недостаток разработанных документов состоит в том, что концепции стратегического развития регионов -субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с перспективами развития федеральных округов, федерации в целом и с аналогичными документами, разрабатываемыми на муниципальном уровне, не содержат «муниципального разреза».

В целом можно констатировать, что в регионах России ведутся работы по стратегическому планированию их развития. Получен целый ряд позитивных результатов, однако разработанным документам свойственны отмеченные выше недостатки, обусловленные слабостью существующего теоретико-методологического и

методического обеспечения их формирования и реализации. Однако главная причина создавшегося положения носит общесистемный характер, она состоит в отсутствии в стране целостной системы стратегического территориального социально-экономического планирования. В результате чего на практике понятия «долгосрочного» и «стратегического» планирования воспринимаются как равнозначные.

Между тем известно, что методология и алгоритмы «долгосрочного планирования», как правило, относятся к условиям стабильной внешней среды и связываются с установлением плановых показателей на базе экстраполяции тенденций прошлых лет. В свою очередь «стратегическое планирование» призвано учитывать влияние изменяющейся внешней среды, упреждая воздействие факторов негативного характера и поддерживая позитивные тенденции развития. Неопределенность с сущностными характеристиками понятия «стратегическое региональное планирование» приводит к непониманию задач собственно стратегического планирования, в первую очередь, практическими работниками. В результате нередко вместо стратегического планирования продолжается реализация методологических подходов долгосрочного планирования.

В федеральном законодательстве дано определение концепции социально-экономического развития страны. Однако в нем не содержится требований к ее структуре, целям, содержанию, срокам разработки и т. п. В результате появляются документы, которые не могут в силу своей «разнокалиберности» быть взаимоувязаны в некую систему, что является фактором, разрушающим «управленческую вертикаль» и тормозящим интеграционные процессы «по горизонтали». В федеральном законодательстве отмечается необходимость разработки прогнозов на уровне регионов - субъектов федерации, но нет указания на формирование соответствующих концепций. Между тем очевидно, что прогноз и концепция - не одно и то же.

В этой ситуации возникает совершенно закономерный вопрос о причинах такого положения. Ведь на концептуальном уровне необходимость создания в стране целостной системы стратегического планирования регионального развития хорошо понимают не только ученые, но и руководство страны. В связи с этим небезынтересно отметить, что недавний министр по делам федерации, национальной и миграционной политики В.А. Яковлев в своем интервью газете «Известия» [3] совершенно правильно, на наш взгляд, критиковал существующую систему планирования развития российских регионов по принципу «лоскутного одеяла». Так, например, каждый из субъектов федерации имеет свой план развития, есть стратегии для отдельных отраслей: энер-

гетики, транспорта, связи; однако эти документы не связаны и не взаимодействуют друг с другом, не объединены общими государственными задачами. Одним из результатов такого положения стали огромные несоответствия на уровне социально-экономического развития регионов.

Между тем увязать развитие отдельных регионов со стратегическими задачами развития всей страны может только государство, создав некий пространственный каркас, на котором будут обозначены полюса экономического роста в виде приоритетных национальных инновационных проектов. Что же мешает реализовать эту идею? На наш взгляд, общая невостребованность такого рода работ, начало которым дает федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который регулирует (или точнее, призван регулировать) все плановую деятельность в сфере развития стран». Характеризуя этот федеральный закон, следует отметить его прогрессивность - на момент принятия» (1995г.), ибо в нем четко указано на необходимость планирования. При этом определенное недоумение вызывает название закона. Создается впечатление, что авторы его просто боялись использовать термин «план», «планирование», хотя речь-то идет именно о попытке (пусть и не вполне, на наш взгляд, удачной) создания в стране системы государственного стратегического регионального планирования.

Региональные и муниципальные органы управление, ориентируясь на упомянутый федеральный закон, выпускают свои нормативные документы, регламентирующие работы в сфере стратегического планирования развития своих территорий. Понятно, что ни о какой увязке плановых документов по вертикали и горизонтали речь в них не идет вообще, но открывается возможность под «флагом» стратегического реализовывать методы долгосрочного планирования.

Можно указать и на другие недостатки закона, но основной вывод очевиден - он нуждается в уточнении и существенной корректировке, ибо является, на наш взгляд, самым главным тормозом в инновационной перестройке (а точнее, создании) целостной системы стратегического планирования развития российских регионов. Такая система и является, по существу, центральной управленческой инновацией в стратегическом планировании развития страны и регионов, а скорейшая разработка ее и внедрение в практику стали объективной необходимостью.

Следует отметить, что сама постановка вопроса о формировании в стране системы стратегического планирования развития регионов носит, в определенной мере, пионерный характер, ибо анализ нормативно-

правовых документов, в той или иной мере регламентирующих процессы стратегического планирования развития регионов, не выявил попытки создания такой системы. Практика не идет далее создания систем долгосрочного планирования социально-экономического развития отдельных регионов, причем выяснение сущности и состава таких систем требует, на наш взгляд, дополнительных исследований.

Представляется, что сущность системы стратегического регионального социально-экономического планирования состоит в обеспечении разработки научно обоснованной совокупности взаимоувязанных прогнозно-аналитических документов, характеризующих стратегическое развитие российских регионов разного ранга. Тогда назначение рассматриваемой системы состоит в формировании взаимоувязанных концепций стратегического регионального развития, уточняющих и развивающих их программ и проектов.

Состав системы стратегического планирования регионального развития включает, во-первых, подсистему взаимоувязанных стратегических документов, характеризующих стартовые условия, исходные предпосылки, цели, стратегический выбор и приоритеты развития региона, механизм их реализации; во-вторых, набор функциональных и обеспечивающих подсистем; в-третьих, совокупность организационных структур, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

Система стратегического планирования регионального развития, если ее рассматривать как управленческую систему, может быть структурно представлена как совокупность взаимосвязанных подсистем: функциональных и обеспечивающих. При этом состав функциональных подсистем определяется набором ключевых функций управления; обеспечивающих - традиционным набором обеспечивающих элементов.

Следует подчеркнуть, что система стратегического планирования развития регионов России имеет несколько иерархических уровней, соответствующих сложившейся в стране вертикали управления. Так, система стратегического планирования комплексного социально-экономического региона типа «муниципальное образование» является, в свою очередь, подсистемой стратегического планирования комплексного социально-экономического развития региона более высокого ранга - «своего» субъекта РФ, а, в конечном счете - звеном в системе планирования социально-экономического развития макрорегиона - федерального округа и страны в целом.

Важной составляющей научных основ формирования системы стратегического планирования развития российских регионов являются экономические законо-

мерности. Среди них особо следует указать на единство стратегического управления и планирования социально-экономического развития региона. Эта закономерность находит свое конкретное выражение, главным образом, во взаимодействии систем управления регионом и стратегического планирования его развития, причем последняя входит на правах подсистемы в состав первой.

Другая экономическая закономерность, определяющая развитие системы стратегического планирования развития российских регионов, состоит в соответствии ее характеру существующих и прогнозируемых социально-экономических процессов, протекающих в их границах. Эта закономерность является формой проявления основного закона общественного развития - закона соответствия производительных сил и производственных отношений, характеризующего неравномерности развития общественных систем. Характер социально-экономических процессов, протекающих в регионе, постоянно меняется, что обусловливает возникновение противоречия, заключающегося в несоответствии объекта и субъекта стратегического планирования. Это противоречие стимулирует постоянное совершенствование всех элементов системы стратегического планирования развития российских регионов и составляет сущность рассматриваемой экономической закономерности.

Формирование и обеспечение функционирования системы стратегического планирования развития российских регионов должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. Представляется, что к числу основных принципов, требования которых необходимо учитывать при создании такой системы, следует отнести: целостность, целенаправленность, системность, комплексность, иерархичность, адекватность, инновационность.

Ведущее место в рассматриваемой системе принципов занимает принцип целостности, сущность которого состоит в следующем. Будучи объединенными, взаимодействующие элементы образуют систему, которая обладает целостностью, связанной со структурой системы. Проявление целостности системы состоит в том, что свойства системы не являются только суммой свойств ее составных частей. Система есть нечто большее, система в целом обладает такими свойствами, которых нет ни у одной из ее частей, взятых в отдельности. Поэтому следование принципу целостности означает формирование такой структуры системы стратегического планирования развития российских регионов, которая бы позволила разработать совокупность увязанных по вертикали и горизонтали стратегических документов. Такая совокупность является результатом существования именно системы, но может быть получена с помощью составляющих систему отдельных элементов.

Следование принципу целенаправленности означает необходимость формирования научно обоснованного целевого блока, определяющего качественно, количественно и во времени результаты развития сложной социально-экономической системы «регион» в целом и в разрезе ее структурных составляющих. В свою очередь это означает, что в ходе разработки стратегических прогнозно-аналитических документов, характеризующих социально-экономическое развитие регионов, необходим этап целеполагания, в рамках которого осуществляется выбор и обоснование целей и приоритетов социально-экономического развития. В связи с этим отметим важность функции целеполагания в сфере стратегического регионального планирования, поскольку именно человек, принимающий управленческое решение или участвующий в его разработке, является в конечном счете субъектом, направленным на удовлетворение соответствующих потребностей и связанных с ними интересов.

Современная философия, рассматривая связь интересов и потребностей, постулирует первичность потребностей по отношению к интересам: потребность заключает в себе задачу, а интерес - способ ее разрешения. Поэтому осознание органами управления регионом своих потребностей и интересов в сфере социально-экономического развития региона есть принципиальное условие научного выбора и обоснования стратегических целей развития. Завершая рассмотрение сущности принципа целенаправленности, подчеркнем, что совокупность стратегических целей социально-экономического развития региона имеет иерархическую структуру, в соответствии с которой достижение локальных целей служит средством реализации целей более общих.

Следование принципу системности при формировании стратегического регионального планирования означает необходимость постановки и решения задач социально-экономического развития в контексте общефедеральной, региональной и муниципальной социально-экономической политики. Использование принципа системности в качестве одного из ведущих при формировании целостной системы стратегического регионального социально-экономического планирования предполагает применение инструментария теории управления и общей теории систем.

Основоположник общей теории систем Л. Берталан-фи предложил достаточно широкую трактовку методологии системного подхода, которая в последующие годы получила существенное развитие. Некоторые авторы, конкретизируя понятия теории систем, определяют системный подход как общую методологию, а системный анализ - как прикладную квантифицированную методику исследования, ориентированную на применение математического

аппарата. Однако получила распространение и иная позиция, которая рассматривает системный анализ как методологию логического упорядочения или структуризации проблемы, которая затем уже может решаться либо с применением математического аппарата, либо без него. В частности, по мнению авторов книги «Системный анализ и управление проектами» [4], практика системного анализа является в значительной степени искусством.

По сути, системный подход можно рассматривать в качестве одного из методов формирования системы стратегического регионального планирования. Квалифицируя систему планирования как некую целостность, мы предъявляем к ней определенные требования, такие, как устойчивость, динамичность, гибкость, структурная сбалансированность. Системный подход заставляет нас позиционировать систему стратегического регионального социально-экономического планирования как подсистему системы управления регионом, а также в контексте государственного, межрегионального и муниципального управления.

Принцип комплексности чрезвычайно актуален для формирования системы стратегического планирования регионального развития. Следование принципу комплексности означает, во-первых, необходимость рассмотрения всех элементов системы регионального планирования во взаимосвязи; во-вторых, исследование всех факторов, оказывающих влияние на развитие рассматриваемой системы как целостности, на изменение состояния объекта и субъекта планирования, отдельных их составляющих. Реализация принципа комплексности неразрывно связана с соблюдением принципа иерархичности при построении системы стратегического регионального планирования. Применительно к рассматриваемой системе этот принцип особенно актуален, так как речь идет о многоуровневой системе, включающей различные субъекты власти, управления и хозяйствования. Комплексный характер объекта стратегического планирования обусловливает необходимость регламентации и координации управленческих воздействий, что обеспечивается рациональной иерархией как субъекта, так и объекта планирования.

Иерархичность - категория, имманентно присущая управлению социально-экономическими объектами и процессами, она может рассматриваться как закономерность, вытекающая из кибернетической сущности управления. Использование принципа иерархичности при построении системы стратегического планирования развития российских регионов управления регионами позволяет сформировать их иерархию.

Самым тесным образом с принципами целенаправленности, системности, иерархичности и комплексности связан принцип адекватности, который играет особую

роль при формировании системы стратегического планирования. Здесь речь идет и об адекватности системы планирования объекту планирования, и о соответствии другим системам регионального управления в контексте иерархии власти. В частности, достаточно распространенный теоретический тезис о единстве целей субъекта и объекта управления в рамках системы управления носит идеалистический характер. На практике эти цели могут не совпадать и даже в каких-то аспектах и проявлениях противоречить друг другу. Причина, как правило, кроется в сфере интересов различных субъектов управления и хозяйствования как профессиональных, групповых, так и личностных. Принцип адекватности требует включения в процесс создания и обеспечения функционирования системы стратегического регионального социально-экономического планирования задачи выявления, анализа и согласования интересов отмеченных выше субъектов управления и хозяйствования.

При формировании системы стратегического пла--нирования регионального развития особое значение имеет принцип инновационности. Следование требованиям этого принципа при формировании системы стратегического планирования развития российских регионов означает необходимость использования управленческих инноваций. Речь идет о системе нормативно-правовых актов, обеспечивающих современную базу стратегического планирования регионального развития; о создании эффективных организационных форм и методического обеспечения осуществления плановых работ по стратегическому социально-экономическому развитию региона и т.п.

Реализация рассмотренных принципов при создании и развитии системы стратегического планирования регионов РФ позволит придать этой системе научный характер, обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов и в конечном итоге достижение целей региональной политики.

Литература:

1. Стратегическое территориальное планирование в России: Анализ проблемы, предложения: Аналитический доклад. / Под ред. В.Е. Рохчина. СПб.: РНЦ ГМУ, Северо-Западный филиал, ИРЭ РАН, 2009.

2. Maxomaeea, М.Н. Теория и методология целеполагания в управлении развитием регионов: Дисс. на соискание учёной степени д-ра экон. наук. Псков, 2007. - С. 432.

3. Яковлев, В.А. Страна не может жить по принципу лоскутного одеяла // Известия. - 2007, 14января. - С. 7.

4. Kleland D., King I/I/. Systems Analysis and Project Management. N.Y., 1978. - S. 345.