CC BY
46
Политические науки
УДК 323
Сокол-Номоконов Владимир Эдуардович Vladimir Sokol-Nomokonov
Рассматриваются вопросы государственного управления комплексным развитием регионов. Исследуются существующие теоретические работы и практика государственного управления развитием регионов России
Ключевые слова: государственное управление, региональная политика, комплексный подход
В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» [1] регион определяется как «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации».
Таким образом, современное понимание субъекта Российской Федерации как объекта научного познания распадается (как минимум) на две составляющие: обособленную территорию и самоидентифицируемый социум. Территория, безусловно, не только правовое обособление, в смысле особого административно-территориального статуса, но и совокупность сложноорга-низованных территориальных комплексов: природных и антропогенных ( производс-
The questions of integrated public administration of regions' development are observed. The existing theoretical works and practice of state management development are investigated
Key words: public administration, regional policy, integrated approach
твенных, инфраструктурных и расселенчес-ких). В то же время, региональный социум — уникальная совокупность общественных комплексов, образованных различными общественными отношениями: экономическими, социальными, политическими, этнокультурными и т.д. Поскольку все эти комплексы функционируют на общем пространстве, их элементы неизбежно взаимодействуют, что позволяет нам говорить о едином комплексном объекте, который мы и определяем как субъект Российской Федерации. Безусловно, во многих отношениях этот комплекс является открытым, поскольку его элементы взаимодействуют с внешней средой, и в этом смысле он является частью более крупных комплексов, однако в процессе его обособленного развития он приобретает все большее количество уникальных черт, которые его обособляют. Результат такого обособления в процессе исторического развития очень хорошо наблюдается в последствиях структурных преобразований субъектов Российской Фе-
О ПРОБЛЕМЕ КОМПЛЕКСНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ РОССИИ
ABOUT THE PROBLEM OF INTEGRATED PUBLIC ADMINISTRATION OF RUSSIAN REGIONS
дерации: их объединения, изменения границ и т.д.
Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются, в том числе цели, предполагающие комплексное развитие региона в процессе реализации различных функций государственного управления: обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, выравнивание условий социально-экономического развития регионов, предотвращение загрязнения окружающей среды, комплексная экологическая защита регионов, приоритетное развитие регионов, имеющих важное стратегическое значение.
Декларируемые цели позволяют выделить соответствующие направления региональной политики: экономическое, социальное, инфраструктурное, экологическое и др.
Указанные направления обусловлены объективными потребностями государства и общества. Так, структурная перестройка экономики России невозможна без учета регионального аспекта. Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленного на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности.
Большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основным элементом социальной политики является поэтапное повышение уровня минимальных госу-
дарственных гарантий — минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.
На ближайший период основные направлениями региональной политики сосредоточены также в сфере обеспечения занятости и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений.
Государственное управление развитием субъектов Российской Федерации взаимоувязано с региональной политикой, осуществляемой федеральными и региональными органами государственной власти по целому ряду упомянутых направлений.
Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно — совершенствование государственного управления, изменение его качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессами, происходящими в отношениях субъекта и объекта управления. В этом смысле мы вправе говорить о государственном управлении как развивающемся явлении. При этом мы должны сопоставлять процессы развития государственного управления с процессами развития объекта управления. Следовательно, главной целью государственного управления является сонаправленное и гармоничное развитие субъекта управления в процессе развития его объекта. Столь жесткая связь между объектом (который, как мы выяснили, выступает в качестве комплекса) и субъектом управления обуславливает комплексный характер государственного управления развитием субъекта Российской Федерации, что полностью соответствует основным целям региональной политики. Отсутствие комплексности в государственном управлении развитием неизбежно разрывает связи между объектом и субъектом управления и снижает эффективность последнего.
Очевидно и другое умозаключение — комплексность государственного управления развитием субъекта Российской Феде-
рации обусловлена внутренней природой процесса развития объекта управления.
Принято выделять пять функций государства: экономическую, политическую, социальную, идеологическую и экологическую [2], которые образуют тождественную систему функций государственного управления. Ввиду непрерывности развития объекта управления, функции государственного управления являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Некоторые функции исчезают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государственного управления. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.
Непрерывная трансформация функций государственного управления — не хаотичный процесс. Функции государственного управления должны определяться на основе приведения политических целей и функций государства к главной цели государственного управления. Иными словами, функции государственного управления имеют развивающую и саморазвивающую природу и отражают в самосовершенствовании субъекта управления процессы развития его объекта. Таким образом, функции государственного управления обеспечивают комплексное развитие объекта управления, а развитие объекта управления развивает систему управленческих функций.
Такой диалектический функциональный подход созвучен главной цели государственного управления и определяет органическую связь между представлениями о государственном управлении и развитии.
Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что функции государственного управления взаимозависимы, (как и направления региональной политики), что обусловлено внутренней взаимозависимостью элементов объекта управления как комплекса. Например, экономическое развитие не может не сопровождаться усилением давления на окружающую среду и, в частности, может приводить к снижению
качества жизни населения. Наоборот, неоправданные экологические ограничения сдерживают темпы экономического развития в регионах. Социальная ориентация на стимулирование повышения занятости часто приводит к росту предпринимательской активности, а следовательно, к экономическому росту в регионе.
Взаимозависимость функций государственного управления развитием является источником формирования комплексного (сочетающего множество функций, связанных между собой и образующих единое целое) воздействия государственного управления на развитие субъекта Российской Федерации, в связи с чем мы можем говорить о комплексности его развития в процессе государственного управления.
Иными словами, комплексность государственного управления реализует тот набор функций, который соответствует совокупности особенностей объекта управления, образующих некий территориальный и социальный комплекс. Поскольку, как мы выяснили, каждый регион России уникален, его территориальный и социальный комплекс также уникален, а следовательно, уникален и набор функций государственного управления и структура комплекса государственного управления развитием. Следовательно, комплексность может проявляться в особой совокупности взаимодействующих институтов власти, реализующих государственную региональную политику, т.е. ответственных за развитие субъекта Российской Федерации. Вопрос об особой институциализации государственного управления развитием весьма интересен и связан с различиями в представлениях о функционировании и развитии.
В общефилософском смысле функционирование и развитие объекта управления является диалектически связанным процессом, непрерывно переходящими друг в друга. В процессе функционирования происходит процесс накопления изменений, которые способны привести к качественным изменениям в состоянии объекта, результатом которого может стать новое
состояние, отождествляемое нами с развитием этого объекта. Однако новое качественное состояние, в котором оказался объект, становится неотъемлемой стороной его дальнейшего функционирования.
Это приводит нас к умозаключению о том, что процессы государственного управления функционированием и развитием осуществляются в едином управляющем комплексе, а следовательно, институты власти, реализующие эти процессы, также едины. Следовательно, выделить особые институты, отвечающие исключительно за процесс развития, невозможно ( и нецелесообразно), но возможно выделить особые составляющие в функциях управления, иногда именуемые развивающими функциями.
Несомненный интерес представляет изучение проблем методологии деятельности институтов власти, отвечающих за развитие субъекта Российской Федерации. Поскольку развитие объекта управления — сложный и противоречивый процесс (усиление одной функции может привести к ослаблению другой), то в процессе управления необходим поиск оптимальных путей развития, снижающих риск появления ошибок. Основным методологическим принципом деятельности институтов власти, обеспечивающих такую оптимизацию, является политика стимулирования и сдерживания. Соответственно действия одних институтов направлены на обеспечение развития объекта управления путем стимулирования тех или иных государственных функций, тогда как другие институты призваны сдерживать развитие негативных (регрессных) процессов, сопровождающих усиление этих функций. Например, обеспечение ускоренного экономического развития должно сопровождаться сдерживанием негативных проявлений, ухудшающих состояние окружающей среды. В итоге это выражается в специализации институтов власти, реализующих функции по государственному управлению развитием субъектов Российской Федерации. Таким образом, комплексность управления развитием выражается, в частности, в особом структу-
рировании и регламентации деятельности институтов власти.
Осуществляя функции по управлению развитием субъектов Российской Федерации, институты власти функционально обособлены и распределены по уровням властной организации. За осуществление региональной политики отвечают в процессе реализации различных функций: федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и отчасти отдельные организации (например, крупные градообразующие предприятия). В то же время государственное управление развитием осуществляют исключительно институты государственной власти либо органы местного самоуправления в случае наделения их законом отдельными государственными полномочиями.
Обособление функций и различная юридическая и политическая сила органов власти часто становится источником неэффективного управления развитием субъекта Российской Федерации, особенно если это не урегулировано в правовом отношении. Обеспечение комплексности управления развитием субъекта Российской Федерации в этом плане существенным образом зависит от вертикальной интеграции процессов государственного управления. В этом смысле часто отрицаемая властная вертикаль может являться несомненным благом, как впрочем и перенос центров тяжести в принятии управленческих решений на нижние уровни властной организации.
В научной литературе проблемы государственного управления развитием субъектов Российской Федерации освещены недостаточно. В целом их можно разделить на некоторые условные группы, посвященные исследованию отдельных аспектов (связанных с функциями) государственного управления региональным развитием.
Работы в области государственного управления экономическим развитием регионов сконцентрированы вокруг проблем государственной кластерной политики, как основы экономического развития региона; осуществления инновационной промышленной политики, как фактора, ускоря-
ющего процессы регионального экономического развития и модернизационных аспектов регионального экономического развития [3]. Вместе с тем, модернизаци-онная проблематика актуальна для работ, исследующих развитие региональных социальных систем [4].
Вопросы комплексного социально-экономического развития регионов исследуются в работах, посвященных вопросам стратегического планирования, использованию программно-целевых методов в государственном управлении развитием субъектов Российской Федерации. В последнее время появились исследования проблем комплексного территориального планирования развития регионов в связи с реализацией градостроительного законодательства Российской Федерации.
Наиболее привлекает исследователей проблематика развития инфраструктурных элементов региональной экономической и социальной подсистем [5]. Такие работы носят ярко выраженный территориально-отраслевой характер. Они весьма полезны для понимания многообразия проявлений процессов развития элементов комплекса в различных субъектах Российской Федерации. Однако в силу узкой целенаправленности исследования они не позволяют увидеть картину перспективного развития в целом, а значит малополезны для поиска эффективных путей и способов государственного управления комплексным развитием субъектов Российской Федерации.
Таким образом, говоря о большой значимости данных научных исследований для развития теории и практики государственного управления развитием субъектов Российской Федерации, следует отметить локальный характер решаемых в них научных проблем. Отсутствие глубоко-обобщенных подходов к изучению государственного управления процессами комплексного развития, объединяющих всю совокупность государственных функций по управлению региональным развитием, является достаточным основанием для проведения отдельного теоретического исследования.
Практические результаты деятельнос-
ти органов государственного управления развитием субъекта Российской Федерации сосредоточены преимущественно в сфере планирования развития регионов по отдельным направлениям и элементам и последующей реализации планов, что и определяет стадийность и последовательность процесса государственного управления. Вместе с тем, преобладающая доля государственных целевых программ развития концентрируется на решении локальных задач развития ( например, инфраструктурных). Такими же недостатками страдают многочисленные отраслевые документы развития ( отраслей экономики и инфраструктурных элементов): программы, планы, стратегии и кинцепции.
Документарной формой государственного управления комплексным развитием субъекта Российской Федерации на первоначальном этапе его осуществления (этапе целеполагания) является стратегия комплексного развития субъекта Российской Федерации [6], рассматриваемая как система мероприятий, направленных на реализацию долгосрочных задач социально-экономического развития государства с учетом рационального вклада регионов в решение этих задач, определяемого реальными предпосылками и ограничениями их развития.
Стратегия развития меняется в зависимости от социально-экономической и политической ориентации государства на конкретном этапе развития, складываю -щихся взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации, внешнеэкономической ситуации, т.е. от системы условий и факторов, влияющих на целевые установки развития общества в рамках единого государства.
Стратегия регионального развития неоднородна по отношению к регионам, его формирующим. Это обусловлено существенными различиями регионов по обеспеченности ресурсами, структуре хозяйства, достигнутого уровня развития различных сфер экономики, условий вхождения в рыночную экономику, темпов трансформации форм собственности, уров-
ня социального развития, состояния окружающей природной среды, т.е. их спецификой как комплексов.
Стратегия развития — это общее направление достижения целей. Недостаточно четкое, но хорошо понятное общее направление можно воплотить в тактических действиях и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.
Тем не менее, региональные стратегии, несмотря на широту охвата рассматриваемых проблем, не отличаются комплексностью, поскольку, как правило, не устанавливают внутренние связи между различными направлениями и факторами развития. Соответственно, в них также отсутствуют механизмы реализации процессов комплексного государственного управления развитием.
До некоторой степени требованиям комплексности удовлетворяют документы территориального планирования регионального и местного уровней (федеральные до настоящего времени не подготовлены)
[7].
Автором данное обстоятельство исследовано в работе [8] на примере сравнения документов отраслевого планирования развития региональной электроэнергетики и энергетических разделов документов территориального планирования регионального и местного уровней. В работе показано, что обеспечить достоверность прогнозов электропотребления, обосновывающих решения по развитию отрасли в процессе отраслевого планирования, невозможно, реальные результаты по планируемому развитию региональной электроэнергетики может дать только особым образом организованное ( в содержательном плане) территориальное планирование. В этой работе также ука-
зывается на необходимость взаимосвязи между процессами планирования (отраслевого и территориального) и процессами государственного управления реализацией планов в организованном вертикально-интегрированном комплексе принятия управленческих решений.
Обозревая реальную практику деятельности органов государственной власти, можно сделать вывод об отсутствии действительно комплексных (и внутренне непротиворечивых) решений, обеспечивающих развитие субъектов Российской Федерации во всем многообразии его проявлений.
Несовершенство теоретической базы и практических методов приводит к многочисленным ошибкам государственного управления развитием регионов. Отсутствие комплексности в подходе к управлению развитием выражается в гипертрофированном расширении одних функций и небрежении другими, некоторые функции государственного управления остаются не-выявленными. Диспропорции в функциональной структуре управления обуславливают тождественные диспропорции в институциональной структуре управления. В частности, это может выражаться в дублировании функций управления развитием, осуществляемых различными органами власти, в административной конкуренции по использованию общественных финансовых ресурсов, наконец, в уже упомянутой несогласованности действий различных ( и разноуровневых) властных институтов.
Таким образом, поиск путей обеспечения комплексности государственного управления развитием субъектов Российской Федерации является важнейшей задачей современной региональной политики и науки об управлении.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 03. 06. 1996 г. № 803.
2. Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: учеб. пособие. Хабаровск: ДВАГС, 2005. 183 с.
3. Попова Е.А. Особенности разработки стратегий долгосрочного развития регионов в условиях модернизации экономики / Материалы Межд. науч.-практ. конф. «Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития». Ростов н/Д. 2010.
4. Кондраль Д.П. Модернизация политической системы региона: управленческий аспект (на примере Республики Коми) // В мире научных открытий (Серия «Гуманитарные и общественные науки»). 2011. № 11.
5. Задворный Ю.В. Особенности развития транспортной системы России в условиях модернизации экономики // Сборник статей. Вып. 31 М.: МАКС Пресс. 2010.
6. Закон Забайкальского края «О стратегических направлениях развития Забайкальского края до 2025 года и программе социально-экономического развития Забайкальского края на 2010-2014 годы» от 10.12.2009 г. № 295-33К.
7. Схема территориального планирования Забайкальского края. Гипрогор. М., 2010. 890 с.
8. Малышев Е.А., Сокол-Номоконов Э.Н., Сокол-Номоконов В.Э. Планирование и прогнозирование развития региональных энергетических систем, т. 1-3: монография. Чита: ЧитГУ, 2010. 366 с.
Коротко об авторе_
Сокол-Номоконов В. Э., аспирант, Забайкальский государственный университет Раб. тел.: 28-27-20
Научные интересы: политология, управление сложными системами, региональная экономика
_Briefly about the author
V. Sokol-Nomokonov, postgraduate student, Zabai-kalsky state University
Scientific interests: politology, management of complex systems, regional economy
