CC BY
107
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2016
Е.А. МАЛИЦКАЯ кандидат экономических наук, руководитель проекта Департамента макроэкономической политики и кластерного анализа Внешэкономбанка
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В УПРАВЛЕНИИ ПРОЕКТАМИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
В статье определены основные характеристики проектов комплексного развития территорий, а также организационно-экономические методы и инструменты управления комплексными инвестиционными проектами в системе государственного стратегического планирования. Представлена структура разработки комплексного инвестиционного проекта. Выявлены проблемы организации и управления комплексным инвестиционным проектом развития территории. Выделены основные меры государственной поддержки.
Ключевые слова: программно-целевое управление, государственное стратегическое планирование, эффективность реализации комплексного инвестиционного проекта развития территории, меры государственной поддержки, центры развития.
1БЬ: Е61, Ъ38, 022, К58.
Одной из тенденций последних десятилетий является неуклонно возрастающая комплексность и сложность мероприятий (проектов), реализуемых в различных областях экономики. В повседневный обиход прочно вошло такое понятие как комплексный инвестиционный проект (КИП)1. В государственном и в частном секторах создаются объекты стоимостью до десятков и даже до сотен миллиардов долларов США, а жизненный цикл таких объектов может достигать нескольких десятков лет. В такой ситуации особую актуальность приобретают принципы и методы управления, ориентированные на достижение конкретных целей и получение заранее определенных результатов
1 Что касается российского подхода, то понятие комплексного инвестиционного проекта было определено, например, в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2008 №134 (ред. от 26.09.2012) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»: «...комплексный инвестиционный проект» - инвестиционный проект, состоящий из нескольких взаимосвязанных инвестиционных проектов, реализуемых двумя и более ответственными исполнителями и (или) инвесторами...».
в установленные сроки, то есть осуществляется управление по целям (management by objectives, MBO, программно-целевое управление).
Программно-целевое управление (ПЦУ) - это управленческая концепция, ориентирующаяся на получение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы в заранее установленные сроки, посредством реализации системы мероприятий. В основе ПЦУ лежит совокупность организационно-экономических методов и инструментов управления (стратегическое управление, корпоративное управление, проектное управление).
В России в 2014 г. был принят федеральный закон о стратегическом планировании2 законодательно регламентирующий применение ПЦУ. Таким образом, сегодня можно говорить о том, что преимущества стратегического планирования и программного целевого управления в качестве необходимого элемента дальнейшего социально-экономического развития России понимаются политическим и экономическим руководством страны. Однако целостная законодательно-правовая база стратегического планирования пока не создана. Так, в настоящее время в России действует большое количество разрозненных документов стратегического характера, утверждены схемы территориального планирования практически во всех субъектах РФ, но законом о стратегическом планировании разработка схемы территориального планирования муниципального образования не предусмотрена. Это влечет за собой возникновение проблем с распределением прав собственности на земельный участок и с его передачей под управление частному инвестору3.
С научной точки зрения сбалансированность системы стратегического планирования, как представляется, необходимо обеспечить методологией межотраслевых балансов, транспортно-экономических и топливно-энергетических балансов4.
В основе программно-целевого управления заложен процессный подход управления комплексным инвестиционным проектом, который заключается в том, что проектное управление осуществляется
2 Федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ» № 172-ФЗ от 28 июня
3 В соответствии с положением Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения объектов регионального или местного значения, если размещение указанных объектов не предусмотрено соответствующими документами территориального планирования (часть 4 статьи 9 ГСК РФ).
4 В настоящее время методологией межотраслевых балансов в части стратегического отраслевого развития занимаются эксперты Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (см, например: [1]).
2014 г.
через управление группой процессов с использованием определенного набора техник, инструментов и практик, которые позволяют преобразовать набор входящих компонент в формы входных/выходных документов по каждому процессу.
Для успешного выполнения стратегических направлений необходимо руководствоваться группами процессов проектного управления (см. табл. 1). Например, создание индустриального парка или технопарка регламентируется стандартами, разработанными Ассоциацией кластеров и технопарков с целью запуска конкретного проекта.
Таблица 1
Процессный подход управления комплексным инвестиционным
процессом (КИП)
Жизненный цикл управления КИП Формы входных/ выходных документов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти Формы входных/ выходных документов, разрабатываемых управляющей компанией (специализированной организацией) КИП
Группа процессов инициации подпроцесс ранжирования (определение приоритетов); подпроцесс отбора проектов по различным критериям, чаще всего оно опирается на соци-ально-экономи-ческие, бюджетные показатели Подготовка совокупности целевых проектов и мероприятий с указанием сроков реализации, оценкой их стоимости и ожидаемого эффекта Разработка концепции, бизнес-плана, мастер-плана проекта комплексного развития территории в соответствии с требованиями Росстандарта к КИПР1
Группа процессов планирования Разработка документов стратегического планирования; Разработка документов территориального планирования; Определение приоритетов и зон развития; Планирование пространственного развития
Окончание табл. 1
Группа процессов мониторинга и исполнения Унифицированная электронная форма обоснования расходов федерального бюджета на финансирование инвестиционных проектов - «Паспорт комплексного инвестиционного проекта» (Приказ Минфина России № 38н от 17.03.2015 г.) Договор о комплексном освоении территории «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ
Группа процессов завершения Разработка методических рекомендаций по оценке социально-экономических эффектов на развитие территории от реализации целевых проектов и мероприятий в регионе Внедрение системы мониторинга и контроля управления реализацией проекта
На настоящий момент у нас в стране нет государственного органа, отвечающего за разработку и функционирование системы стратегического планирования, нет и организации (группы организаций), способной целенаправленно обеспечивать исполнение процессов управления КИП. В целях эффективной реализации политики стратегического планирования необходима всесторонняя координация разрабатываемых программ и планов, в том числе с бюджетным процессом и долгосрочными ориентирами развития государства, координация деятельности министерств и ведомств в части разработки стратегических документов и документов стратегического планирования развития территорий.
Комплексные проекты должны формироваться на базе документов стратегического планирования макрорегионов и регионов, к разработке и актуализации которых могут подключаться институты развития во взаимодействии с органами власти регионов. Комплексные проекты разрабатываются на народно-хозяйственном, отраслевом или региональном уровнях, и их реализация должна оказывать существенное влияние на внутриотраслевые и межотраслевые, внутрирегиональные и межрегиональные пропорции, на темпы социально-экономического развития, динамику действующей системы цен на ресурсы общего пользования. Именно поэтому важно, чтобы комплексный инвестиционный проект входил в перечень флагманских проектов, включенных в стратегический план развития региона.
Под комплексными инвестиционными проектами, с позиций регионального развития, понимаются:
• проекты, реализуемые на территории нескольких регионов или муниципальных районов, предполагающие освоение природно-ресурсного потенциала с одновременным созданием требуемой инфраструктуры;
• проекты, предполагающие формирование и развитие агломераций за счет снятия инфраструктурных ограничений их роста с одновременным развитием инновационной деятельности, созданием высокотехнологичных производств (индустриальные парки, технопарки), в том числе с применением инструментов пространственного развития, включая территориальные кластеры, особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития;
• проекты, предполагающие обеспечение транспортной связности и имеющие страновые и макрорегиональные эффекты от реализации, направленные на сопряжение территорий России с международными транспортными коридорами и (или) обеспечение связности центров развития внутри страны;
• проекты развития муниципальной и жилищной инфраструктуры с использованием специальных форм и инструментов поддержки.
Комплексный инвестиционный проект развития территории (КИПРТ) - это совокупность взаимосвязанных инвестиционных проектов развития территории, инициируемых органами региональной власти, местного самоуправления и бизнес-сообществом, реализуемых в рамках единой системы управления на основе единого плана в интересах комплексного развития территории, обеспечивающего комфортные условия как для предпринимательской деятельности, так и для воспроизводства населения. В зависимости от того, как реализуются принципы планомерности внутри КИПРТ, а также от роли и места КИПРТ в экономике региона, можно говорить о степени развития планирования в данном регионе, включая стратегическое планирование.
Выделим основные проблемы, требующие консолидации обособленных проектов в единый комплексный инвестиционный проект развития территории. Во-первых, при разработке стратегий в качестве механизма их реализации практически всегда используется финансовый инструмент государственных или региональных целевых программ и не учитывается возможность использования других инструментов финансирования, в том числе внебюджетных источников, для гармоничного развития территории. Во-вторых, на сегодня отсутствует комплексный подход к определению объемов финансирования и оценки эффективности использования различных финансовых инструментов для достижения единой стратегической цели. В-третьих, в настоящее
время, как правило, отсутствует единая стратегическая цель и координация у участников инвестиционной деятельности при реализации различных инвестиционных программ на отдельной территории.
Объединение различных инструментов в единый комплексный проект под единую стратегическую цель с использованием различных механизмов улучшения инвестиционного климата для привлечения внебюджетных источников позволяют формировать комплексный инвестиционный проект развития территории (КИПРТ). По концепции бывшего Министерства регионального развития, Комплексный инвестиционный проект развития территории - это «совокупность инвестиционных проектов, объединяющих развитие территорий, бизнеса и транспорта, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства и направленных на достижение стратегических задач комплексного и гармоничного развития части территории Российской Федерации».
Однако такое определение КИПРТ не полностью соответствует целям и задачам развития территории, не раскрывает все возможные механизмы их достижения. Так, в соответствии с приведенной ниже структурой и порядком разработки КИПРТ, участниками проекта из числа бизнес-структур являются лишь госкорпорации, крупные компании или естественные монополии. Малые и средние предприятия муниципального уровня никак не рассматриваются в качестве участников комплексного проекта (см. рис. 1). Не рассматриваются в качестве инструментов формирования КИПРТ механизмы проектного соинвестирования и взаимного финансирования, позволяющие активизировать внутренние источники развития наряду с общепризнанными бюджетными и кредитными источниками.
В такой трактовке комплексного инвестиционного проекта отсутствует механизм совместного планирования и управления. Участники комплексного проекта остаются обособленными друг от друга хозяйствующими субъектами, изолированно формирующими свои инвестиционные программы. Консолидированные планы развития носят рекомендательный характер, необязательны к исполнению. КИПРТ не формируется как единый взаимосвязанный экономический организм, составляющий ядро хозяйственного комплекса территориального образования, каковым оно должно быть, а выступает, как правило, формальным основанием для привлечения бюджетных ресурсов (см. рис. 2).
Акцент в процессе стратегического планирования и управления формированием комплексными проектами развития территорий делается либо на глобальный уровень (проекты федерального и межрегионального значения (Нижнее Приангарье, Урал промышленный - Урал полярный, БелКомУр и подобные), либо на уровень региональный. Фактически за рамками процессов планирования оста-
Рис. 1. Структура комплексного инвестиционного проекта развития территории
Рис. 2. Разработка комплексного инвестиционного проекта развития территории.
ется уровень муниципальный. Очевидно, что это происходит потому, что муниципальные проекты воспринимаются как проекты малого и среднего предпринимательства, рассчитанные на частные инвестиции, а частные инвестиции - это зона действия рынка.
Формированию комплексных инвестиционных проектов способствуют процессы кластеризации экономики, объединяющие пред-
приятия самостоятельные, но взаимосвязанные либо технологическим процессом, либо общими задачами развития и разворачиваемые на определенной территории. Эти процессы формирования различных интегрированных хозяйственных структур свидетельствуют об объективной экономической закономерности формирования прямого, не опосредованного рынком взаимодействия между экономическими субъектами. Однако данный процесс нуждается в серьезной организационной и финансовой поддержке со стороны соответствующих органов государственного управления и местного самоуправления, а также институтов развития, с тем чтобы он имел планомерный характер и соответствовал задачам стратегического планирования, которые поставлены в 172-ФЗ.
Процесс формирования производственных кластеров в российской экономике находится пока на начальной стадии. Он характеризуется ведомственной разобщенностью в части государственного воздействия и поддержки и при этом носит в себе элемент случайности. Так, инновационные территориальные кластеры формируются под патронажем Министерства экономического развития РФ, промышленные кластеры - в зоне ответственности Министерства промышленности и торговли РФ, агропромышленные кластеры поддерживает Министерство сельского хозяйства РФ. Между ними отсутствует координация в плане методологического единства в ходе формирования и поддержки кластеров.
К сожалению, процесс государственной поддержки комплексных инвестиционных проектов сводится в основном к стимулированию создания для якорных предприятий инфраструктурных элементов в виде сервисных служб, лишь формально свидетельствующих о создании КИПРТ. Очень часто образование нового КИП означает лишь «поход» за бюджетными средствами, без серьезных изменений в структуре и организации производственных процессов в уже давно сложившейся технологической цепочке (см. табл. 2).
При разработке стратегии и программы опорных комплексных проектов развития территории будет стоять задача проработки обоснованного индивидуального пакета мер государственной поддержки (см. табл. 3).
Эффективность комплексного инвестиционного проекта будет зависеть от степени целостности подхода и наличия эффективно действующего органа координации и управления, способного находить баланс интересов всех сторон при приоритете государственных интересов Российской Федерации.
К числу критериев комплексности инвестиционного проекта развития территории помимо ожидаемой эффективности воздействия этого проекта на территориальное развитие, следует отнести:
Таблица 2
Законодательно-правовые акты, относящиеся к комплексному развитию территорий
Государственная поддержка
Индустриальные парки, технопарки
Постановление Правительства РФ от 11 августа 2015 г. №831 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям - управляющим компаниям индустриальных (промышленных) парков и (или) технопарков на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в 2013-2016 гг. на реализацию инвестиционных проектов создания объектов индустриальных (промышленных) парков и (или) технопарков, в рамках подпрограммы «Индустриальные парки» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее ...»
Механизм компенсации затрат субъектов Российской Федерации и частных инвесторов на создание инфраструктуры комплексных инвестиционных проектов, включая проекты по созданию технопарков, индустриальных парков, а также на реализацию иных форм поддержки инфраструктурных проектов в объеме дополнительных налоговых поступлений (Постановление Правительства РФ от 30.10.2014 № 1119)._
Инновационные территориальные кластеры
Приказ Министерства экономического развития РФ от 25 марта 2015 г. №167 «Об утверждении условий конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства»
Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров (Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 г. № 659 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета на поддержку инновационных территориальных кластеров, первоначально утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2013 г. № 188, были включены в состав государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316._
Окончание табл. 2
Государственная поддержка
Промышленные кластеры
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2014 г. №134 г. Москва «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на реализацию пилотных проектов в области инжиниринга и промышленного дизайна в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2016 г. «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения»._
Таблица 3
Нефинансовые меры поддержки Финансовые меры поддержки
• Снижение административных барьеров; • Предоставление государственных финансовых и юридических гарантий; • Принятие к рассмотрению органами власти от участников опорных проектов обоснованных законодательных инициатив, которые ведут к устранению системных проблем, сдерживающих развитие опорного проекта и отрасли в целом; • Осуществление межведомственного взаимодействия, в том числе с исполнительной и законодательной ветвями власти, в рамках реализации проектов и программ КРТ. Финансовые меры поддержки могут быть оказаны в рамках действующих государственных программ • Субсидии на развитие инфраструктуры (социальной, жилой, производственной, инновационной, транспортной); • Субсидирование налоговых ставок и тарифных платежей; • Привлечение долгосрочных инвестиций на развитие производственной инфраструктуры.
• степень вовлечения хозяйствующих субъектов в комплексный инвестиционный проект развития территорий (как совокупная доля продукции, производимой участниками проекта в общей массе продукции, производимой на территории региона или муниципального образования);
• степень реального экономического взаимодействия участников проекта (как доля собственных инвестиций участников комплексного проекта в общей массе необходимых инвестиций);
• наличие коллегиального органа управления комплексными проектами на данной территории, который учитывает интересы не
только прямых участников проекта, но и интересы максимального числа субъектов, хозяйствующих на данной территории, включая домохозяйства. Можно сказать, что максимального «показателя комплексности» проект достигнет в том случае, если в решении о его реализации примут участие представители 100% хозяйствующих на данной территории субъектов.
В качестве общих проблем, характерных для комплексных инвестиционных проектов, можно выделить следующие:
• недостаточно отлажено взаимодействие исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с инициаторами проектов;
• слабо отработан организационно-финансовый механизм управления проектами и взаимодействия между отдельными предприятиями комплекса;
• не в полной мере проработаны механизмы вовлечения в проект
• реализация проектов не достаточно сбалансирована с планами реализации региональных инвестиционных программ;
• отсутствуют форматы взаимодействия и возможные схемы финансирования проектов территориально-отраслевых комплексов на принципах кооперации;
• не отрабатывается возможность беззалогового кредитования проектов МСП на принципах проектного финансирования с применением механизмов гарантийной поддержки со стороны соответствующих фондов и регионального бюджета.
Очевидно, что объективную картину приоритетных региональных (межрегиональных) проектов можно составить лишь на основе системной и скоординированной работы по территориально-отраслевому планированию, которую предполагается проводить в рамках реализации Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Кроме того, для понимания актуальности и приоритетности проектов очень важно иметь заключение не только регионального органа государственной власти, как основного участника стратегического планирования региона, но также и региональных институтов развития5. На
5 Мы придерживаемся точки зрения, что институты развития нельзя отождествлять только с особыми организациями, содействующими распределению ресурсов в пользу проектов реализации нового потенциала экономического роста отрасли, региона, страны в целом. Это слишком узкий подход, рассматривающий только организационные аспекты механизмов функционирования таких институтов и изучение деятельности конкретного типа организаций, но не объясняющий аналогичные процессов, происходящих внутри другого типа организаций - институтов развития. Более полным является иной подход к рассмотрению данного понятия: институт раз-
МСП;
этапе процесса планирования важно проработать механизмы вовлечения стратегически важных компаний (государственных корпораций и крупнейших акционерных компаний с государственным участием) в процесс стратегического планирования. В связи с этим необходимо проводить синхронизацию проблем государственных и корпоративных систем стратегического планирования. В условиях ограниченности инвестиций важно определять приоритетность финансирования того или иного проекта. Эту работу может и должен осуществлять региональный институт развития, задача которого - планирование проектов в рамках всего региона, учитывая существующие социально-экономического проблемы территории.
Один из основных выводов, который можно представить в качестве рекомендации для региональных властей, заключается в целесообразности формирования в каждом регионе Центра развития - специального института в форме некоммерческой организации, в числе участников которой должны быть представители регионального бизнеса, общественности и региональной власти. Основная задача такого Центра - консолидация финансовых, информационных, имущественных и иных ресурсов развития, как частных, так и государственных, с целью планомерного их использования в интересах регионального развития. Другой функцией Центров развития могло бы быть предоставление инвесторам репутационных и финансовых гарантий выполнения обязательств инициаторами проектов.
Второй момент, на который бы хотелось обратить внимание: в случае большого количества участников комплексного инвестиционного проекта, в целях повышения эффективности управления инвестициями, целесообразно в партнерстве с соответствующим финансовым институтом создавать финансовый центр территориально-отраслевого комплекса. Такой центр позволит координировать процесс софинан-сирования проектов, привлекать внешние инвестиции, рационально использовать бюджетные ресурсы, а также рационально использовать финансовые ресурсы в операционной деятельности.
В-третьих, важным инструментом стимулирования роста экономики региона может и должно стать использование системы существующих и вновь созданных институтов развития.
Для повышения эффективности реализации КИПРТ необходимо, на наш взгляд:
- сформировать оптимальную организационную структуру управления, обеспечивающую возможность привлечения и консолидации необходимых ресурсов и планомерного их использования
вития - это устоявшаяся норма взаимодействия между экономическими агентами, результатом применения которой является изменение состояния системы [3, с. 9-10]
в соответствии со стратегией развития территориально-отраслевого комплекса;
- прорабатывать и максимально практиковать в организации деятельности КИПРТ принцип проектного соинвестирования;
- проработать возможность создания единого финансового центра территориально-отраслевого комплекса с целью планомерного управления финансами участников;
- проводить работу по разработке комплекса мер и инструментов государственной поддержки проектов территориально-отраслевых комплексов в целях поддержки реальных инвестиционных проектов кластеров;
- использовать механизмы налогового стимулирования (НДС, налог на прибыль и налог на имущество) и таможенно-тарифного регулирования в условиях ограниченных возможностей государственной поддержки из федерального бюджета.
Совокупность указанных выше мер позволит, используя методы программно-целевого управления, полноценно развивать проекты комплексного развития территории.
Литература
1. Ивантер В.В., Узяков М.Н., Широв А.А., Михайлов В.В., Пехтерев Ф.С., Замковой А.А., Шестаков П.А., Попова Е.В., Лещев М.В. Использование метода межотраслевого баланса для научного обоснования стратегического развития железнодорожной системы России. 2015.
2. Татаркин. А И., Котлярова С. Н. Региональные институты развития как факторы экономического роста // Экономика региона. 2013. № 3. С. 9-18.
E.A. MALITSKAYA
PhD in economics, project manager of Department of macroeconomic policy and cluster
analysis of Vnesheconombank, Moscow, Russia
kate_asdf@mail.ru
PROGRAM AND TARGET APPROACH IN PROJECT MANAGEMENT FOR COMPLEX TERRITORY DEVELOPMENT
The paper distinguishes main features of territory complex development projects, organizational economic methods and instruments of project management in the strategic planning system. The structure of project development is given in the paper. The author analyzes the issues of project organization and its management. The mechanisms of government support and the effectiveness of project implementation for both sides are revealed as well. Keywords: management by objectives, government strategic planning, effectiveness of projects for complex territory development implementation, instruments of government support, development center. JEL: E61, L38, O22, R58.
