CC BY
64
Н.А. Гартман
СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ В 90-Е ГОДЫ
Челябинская область - это субъект Российской Федерации, её неотъемлемая часть. Областная система социальной защиты населения является органической частью общероссийской системы социальной защиты. И область, и областная социальная защита развиваются в соответствии с общими закономерностями, которые
12
имеют федеральный масштаб. Вместе с тем региональное своеобразие накладывает свой отпечаток на жизнь и деятельность как области, так и областной системы социальной защиты населения.
Система социальной защиты Челябинской области к началу 1999 года включала в себя Главное управление социальной защиты, управление пенсионного обеспечения населения, их территориальные органы, в том числе бюро медико-социальной экспертизы. В работе выделяются три наиболее важных направления: выплата пенсий и пособий; социальная помощь незащищенным категориям населения; социальное обслуживание ветеранов и инвалидов. В органах и учреждениях системы социальной защиты работает 9610 человек. В соответствии со всеми федеральными и областными нормативными правовыми актами в Челябинской области проживает более одного миллиона граждан, имеющих право на льготы по различным основаниям. С учетом того, что право на предоставление льгот имеют и члены их семей, количество льготников значительно возрастает и приближается к половине населения области.
В 1989 году работу с населением по социальным проблемам организовывало и руководило ею управление социального обеспечения областного Совета народных депутатов и его территориальные подразделения. Главными направлениями были выплата пенсий и пособий, обслуживание инвалидов и пенсионеров, организация работы врачебно-трудовых экспертных комиссий. В органах и учреждениях областного социального обеспечения тогда работало 3431 человек. Получателей пенсий и пособий насчитывалось 820 тысяч.
За десятилетие заметно изменились количественные показатели. Но дело не только, и не столько в этом. Главное состоит в принципиальном различии системы социального обеспечения отдельных групп населения и системы социальной защиты населения как на федеральном, так и на региональном уровнях. В советский период сфера социального обеспечения приобрела патерналистский характер. Государство все большё становилось универсальным органом социального вспомоществования, обслуживания, социальной поддержки. Российское социальное обеспечение было тогда вписано в советскую политическую систему, плановую экономику, хозяйственный комплекс. Оно не было рассчитано на большой и быстрый рост массы своих подопечных.
Не случайно в период перехода к новому политическому устройству и рыночным принципам экономики система социального обеспечения оказалась бессильной справиться с новыми задачами.
В связи с коренными преобразованиями политических и экономических основ жизни на рубеже 80-90-х годов за короткий срок разительно изменился социальный облик российского общества, в том числе и Южно-Уральского региона. Произошло резкое падение реальных доходов и уровня жизни в целом большинства населения. В социальной структуре общества нарастала дифференциация, поляризация по уровню доходов, отраслям производства. Это порождало социальное напряжение в обществе.
Накопленные в советский период, подспудно существовавшие в нем такие болезненные явления, как одинокая старость, брошенные (при живых родителях) дети, бездомные люди, запертые в четырех стенах инвалиды, неполные и асоциальные семьи, нищие и т. п., вышли наружу. Новый социальный облик российского общества получил их по наследству, число их стало расти. Снятие грифа секретности привело к тому, что стали известны массы людей, пострадавшие от аварий на атомных объектах, в необъявленных войнах, вооруженных конфликтах. Это тоже было наследие прошлых лет. Но и сам переходный период вписал в социальную картину
России такие массовые явления как безработица, нищенство, детская беспризорность, социальное сиротство, вынужденное переселение, беженство и т.п.
Отличительной чертой 90-х годов стало лавинообразное нарастание массы людей, нуждающихся в помощи, поддержке, защите. Старые механизмы новым условиям не соответствовали, и необходимо было время для формирования новых.
В начале девяностых годов можно выделить ряд направлений деятельности, по которым шло формирование новой защитной социальной системы. Во-первых, для решения неотложных задач принимались правовые документы на злобу дня, не носившие системного характера. Назовем хотя бы президентский Указ "О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году". Особо следует подчеркнуть, что этот документ предоставлял органам исполнительной власти на местах право самостоятельно определять формы социальной поддержки населения. Открывалась дорога инициативе. Для формирования финансовой базы предлагалось создать республиканский и территориальный фонды социальной поддержки населения.
В 1991 - 1992 годах были приняты такие правовые документы, как " О государственных пенсиях РСФСР", "О дополнительных мерах по охране материнства и детства", "О повышении минимального размера оплаты труда", "О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат", "О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов" и др. Всего за 1991 - 1992 годы было принято 25 правовых документов, направленных на защиту граждан.
Инициатива на местах породила большое разнообразие форм поддержки населения. Так, в Челябинской области упор был сделан на натуральную помощь нуждающимся. В городах и районах было организовано бесплатное питание. Из бюджета области на эти цели в 1991 году было выделено 1 миллион 800 тысяч рублей (в ценах того периода), из бюджета Челябинска -1 миллион рублей. 2 миллиона рублей потрачено на удешевление стоимости овощей, фруктов, продуктов. Эту помощь получили 20 тысяч нуждающихся пенсионеров, инвалидов, многодетные и неполные семьи. Нуждающимся бесплатно выделялась одежда, обувь, постельные принадлежности, белье, на что было израсходовано 1 миллион 900 тысяч рублей. На 1 миллион рублей были закуплены медикаменты для пенсионеров и инвалидов. Распределялись продукты, поступившие из Германии.
Возрастание объема социальной помощи нуждающимся, рост объема работы по перерасчету пенсий, выплате компенсаций, другие факторы вызвали настоятельную необходимость изменить организацию работы территориальных отделов социального обеспечения. Челябинское областное управление социального обеспечения инициативно предложило областному Совету народных депутатов рассмотреть вопрос о создании государственных центров социального обслуживания. Предполагалось поручить таким центрам функции оказания социальной помощи населению района, города. Это и организация натуральной помощи, бесплатного питания, и решение проблем инвалидов, многодетных семей и т.д. В составе центров предполагалось создать отделения срочной социальной помощи на случай чрезвычайных ситуаций. Центры могли бы также организовывать досуг и общение пенсионеров, ветеранов, открыв для них отделения дневного пребывания. Инициатива была поддержана областным исполнительным комитетом Совета народных депутатов, в июле 1991 года принято соответствующее постановление.
Так формировалась в первой половине 90-х годов отечественная практика социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в условиях переходного периода. Она отличалась в этот период особенно активными поисками, творчеством, инициативами, давала необходимый опыт и пищу для размышлений.
Следующим направлением деятельности по формированию новой системы социальной защиты можно назвать создание для нее управленческой вертикали. Реализацию правительственных мер в области социальной защиты населения с начала 90-х годов осуществляло Министерство социального обеспечения РСФСР. Постановление Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 года возложило на него разработку стратегии государственной политики в области защиты нетрудоспособного населения, материнства и детства, а также организацию пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание инвалидов и пожилых, протезно-ортопедическую помощь, медико-социальную экспертизу, развитие коммерческого начала с целью укрепления отрасли и финансирования социальных программ, осуществление внешнеэкономической деятельности. Министерство социального обеспечения РСФСР было преобразовано в Министерство социальной защиты, и 1 марта 1993 года было утверждено Положение о нем. Здесь были поставлены серьезные задачи в областях: развития системы социальной защиты; организации пенсионного обслуживания и обеспечения пособиями; социального обслуживания; медико-социальной экспертизы,реабилитации инвалидов и оказания протезно-ортопедической помощи; законодательства по социальной защите населения и других.
Во исполнение Указа Президента РСФСР "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР" от 28 ноября 1991 года в Челябинской области управление по социальному обеспечению областного исполнительного комитета Советов народных депутатов было реорганизовано в январе 1992 года в управление социальной защиты населения области. Через год оно стало Главным управлением социальной защиты населения области.
Исполняя свои обязанности. Министерство социальной защиты приступило к разработке теоретико-методологических основ социальной защиты, концепции социальной защиты населения - первого приближенного к условиям рыночной экономики программного документа (одобрен Правительством Российской Федерации 24.11.92 г.). Концепция предусматривала разработку федеральных программ по социальной защите, реформирование социального обеспечения и системы социального обслуживания, механизмы финансирования. Эти и другие направления деятельности свидетельствовали о том, что определялись пути системного формирования современной отрасли социальной сферы, механизмы ее развития, обновления, принципы долговременного характера. Принятие концепции социальной защиты стало серьезным шагом в уходе от системы социального обеспечения "советского образца", от принципа всеобщей государственной опеки.
В 1993 - 1995 годах была разработана, утверждена и начала реализовываться Федеральная программа "Дети России", включающая в себя целевые программы "Дети-инвалиды", "Дети Чернобыля", "Одаренные дети", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев", а также программы "Планирование семьи", "Развитие индустрии детского питания", "Организация летнего отдыха детей".
В Челябинской области были разработаны и начали осуществляться региональные программы "Дети Южного Урала", дополнительные целевые программы. Разработчиком их выступало Главное управление социальной защиты населения администрации области с привлечением главных управлений образования, здравоохранения, общественных организаций. Эта работа продолжалась и во второй половине 90-х годов.
Еще одно направление деятельности сопровождало становление социальной защиты как отрасли социальной сферы жизни российского общества - создание правовой базы. Законодательство первых лет переходного периода, которое, можно сказать, было направлено на болевые точки, требующие немедленного правово-
го вмешательства, становилось к середине и второй цоловине 90-х годов все более основательным, рассчитанным на длительное действие, охватывающим сущностные элементы системы социальной защиты. Этому способствовало и принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а также накапливающаяся российская практика защитной деятельности.
Весьма плодовитым оказался 1995 год. Вышли федеральные законы "О ветеранах", "Об основах государственной службы Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Обращает на себя внимание последний из названных федеральных законов. Он составляет фундамент законодательной базы такого важнейшего блока социальной защиты населения, каким является социальное обслуживание. В законе дана современная трактовка социального обслуживания, изложены его наиболее общие и основные понятия, начиная с введения в правовое пространство самого понятия "социальное обслуживание". Закон утвердил право каждого человека на профессиональное социальное обслуживание. Социальное обслуживание было возведено в один ранг с другими системами социальной сферы: здравоохранения, образования, культуры и иными, - а социальные услуги признаны столь же обязательными для обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, как медицинские, образовательные, рекреационные, информационные и прочие.
Закон сформулировал принципы социального обслуживания, изложил структуру социальных служб, предусмотрел введение государственных стандартов социального обслуживания, определил виды, учреждения социального обслуживания, источники и порядок их ресурсного обеспечения, разграничил компетенции Федерации и ее субъектов, сформулировал требования к кадрам социальных служб.
Главное управление социальной защиты Челябинской области, как и других субъектов Российской Федерации, приняло закон к исполнению. Было организовано его изучение сотрудниками территориальных подразделений, разъяснение закона через средства массовой информации населению, а главное, началась практика его применения в жизни, накопление опыта, выявление проблем. Закон имел рамочный характер и по мере развертывания правоприменительной практики должен был дополняться последующими правовыми актами. Законотворчество продолжалось и во второй половине 90-х годов. Федеральные правовые документы конкретизировались в 90-е годы на региональном уровне в нормативно-правовых документах областных органов власти. Исполняя свои функции в этом направлении, Главное управление разрабатывало проекты необходимых документов. Эта деятельность осуществляется постоянно.
В первой половине 90-х годов было заметно еще одно направление деятельности по созданию в России современной социальной службы. Общеизвестно, что Россия отстала от развитых государств, которые имеют значительные достижения и богатый опыт. Не случайно возникли предположения о возможности использовать зарубежный опыт, выбрав готовую модель. Было организовано изучение опыта социальной работы в развитых странах Европы (Англии, Германии, Швеции, Норвегии, Финляндии) и Америки. Некоторое время спор шел уже о том, на какую из этих моделей опереться. Однако практика 90-х годов и ход реформирования экономики и политической сферы показали, что Россия нуждается в выработке собственной модели социальной защиты населения. Из мирового опыта нужно было взять то, что было применимо в России. Развертывающаяся практика должна была в этом
помочь. Различия были весьма существенные. Так, социальным службам в России приходится иметь дело с населением, у большей части которого разрушены старые идеалы, ценностные ориентиры, что определяет зачастую негативно-пессимистический настрой, неприятие действительности, мобилизует возбуждение, агрессию. Кроме того, системы социальных служб в развитых странах базируются на стабильном законодательстве и устойчивых государственных структурах. В России такая основа пока отсутствует. Учитывая, что экономические преобразования продлятся не одно десятилетие, быстро стать развитой страной России не удастся. Механизмы социальной защиты, действующие в странах с высоким уровнем экономического развития, в российском обществе механически не могут быть применены. Нужно искать свои, соответствующие отечественным реалиям.
Такие поиски в Челябинской области начались еще во второй половине 80-х годов. Примерно треть населения области нуждалась в социальной помощи и поддержке. Это пенсионеры, инвалиды, многодетные и неполные семьи и т.п. Работа по надомному обслуживанию нуждающихся началась еще с 1985 года. К началу 1990 года в области на надомное обслуживание было принято 10,5 тысяч одиноких нетрудоспособных граждан. Мест в стационарных учреждениях (интернатах) не хватало. Средств на строительство новых тоже было недостаточно. Но и интернаты, и надомное обслуживание не решали проблему помощи и защиты тех категорий населения, которые в ней нуждались. Была найдена такая форма, как организация с 1987 года территориальных, а с 1991 года государственных центров социальной помощи. Решение об их создании было принято 2 июня 1991 года Исполнительным комитетом Челябинского Совета народных депутатов. Органы власти городов и районов обязывались в течение 1991 года создать государственные центры социального обслуживания пенсионеров при городских и районный отделах социального обеспечения на базе имеющихся отделений социальной помощи на дому, открыть при них отделения дневного пребывания пенсионеров.
Так, наряду со стационарной (интернатной) формой, нестационарной (надомной) формой, появилась полустационарная (дневного пребывания) форма социальной помощи. Центры социальной помощи функционируют в Челябинской области по сей день. Их 51, они утвердились как структура, решающая вопросы социальной защиты населения, реализующая в жизнь федеральные и областные законы, направленные на поддержку социально незащищенных слоев населения.
Реализация российских экономических реформ сопровождается значительными социальными издержками, вследствие чего масштабы бедности приобрели характер общенациональной проблемы, резко расширился круг социально уязвимых слоев населения. В 1998 году число лиц, состоящих на учете в центрах социальной помощи Челябинской области, возросло на 51% и составило 1179877 человек, из них остро нуждающихся - 415165 человек. Проделана большая работа по составлению банка данных о малообеспеченных категориях. Их в области 35. Заканчивается работа по переносу этих данных в компьютерную базу.
Областная социальная защита продолжает надомное обслуживание, которое организовано во всех центрах социальной помощи. Имеющиеся 138 отделений обслуживают 27586 клиентов.
Все более перспективным направлением становится создание и развитие в Центрах социальной помощи отделений дневного пребывания. Их на начало 1999 года функционирует 36. В 39 центрах работают отделения срочной социальной помощи. Изыскиваются пути улучшения бытового обслуживания малоимущих граждан и инвалидов.
Особое место среди категорий, взятых под социальную защиту, занимают ма-
лоимущие семьи с детьми, семьи с детьми-инвалидами, с детьми из числа сирот и оставшихся без попечения родителей. Число таких семей в области практически не уменьшается, и в большинстве городов и районов оно близко или превышает половину всех проживающих на территории семей с детьми. В1998 году различные виды социальной помощи за счет средств бюджетов и внебюджетных получили 83400 семей с детьми. В центре внимания системы социальной защиты находится отдых и оздоровление детей. В 1998 году был организован отдых 16,8 тысяч детей.
Большое внимание уделяется защите ветеранов. Главное управление социальной защиты населения области совместно с Главным управлением инженерного обеспечения подготовило проекты постановлений губернатора области, которые были приняты в 1998 году. Эти документы предоставили ветеранам льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, телефонной связи и радиовещания, решили ряд других вопросов.
Среди категорий, взятых под защиту, находятся инвалиды. Помимо традиционных форм их обслуживания, которые были широко использованы, пред принимались шаги по развитию адаптации и реабилитации инвалидов. С учетом остроты проблемы детской инвалидности Главное управление инициировало преобразование Кусинского дома-интерната в областной социально-реабилитационный центр для детей с физическими недостатками, что было закреплено постановлением губернатора области от 05.12.1997 г. Еще одно стационарное отделение временного пребывания для проведения адаптации и помощи детям-инвалидам было открыто в областном центре "Семья". Создание этого центра также было инициировано Главным управлением социальной защиты в 1998 году и закреплено постановлением губернатора.
В области фактически сложилась областная служба реабилитации инвалидов. В нее входят два профессиональных училища-интерната, областной социально-реабилитационный центр в г. Кусе, Областной центр социальной защиты "Семья", Реабилитационно-физкультурный центр инвалидов "Импульс", созданный в 1994 году, два протезно-ортопедических предприятия, санаторно-реабилитационное отделение на базе Варненского центра социальной помощи населению, муниципальные учреждения социальной реабилитации детей-инвалидов в г. Магнитогорске. Главное управление инициирует документальное оформление этой службы, в которой оно должно иметь статус ведущей организации.
Особо следует сказать о том, что уже семь лет Главное управление социальной защиты сотрудничает на договорных началах с Челябинским государственным университетом по проблемам профессиональной и социальной реабилитации молодых инвалидов средствами высшей школы. Сейчас молодые инвалиды имеют возможность получать высшее образование не только в Челябинске, но и по месту проживания в ряде городов, где открыты или открываются учебно-консультационные пункты, в том числе на базе центров социальной помощи.
В 90-е годы к нетрадиционным категориям клиентов социальной защиты прибавились новые. В Челябинской области это - жертвы политических репрессий (41261 человек); граждане, уволенные с военной службы в запас и члены их семей, а также проходившие военную службу в Чеченской республике, других горячих точках; граждане, подвергшиеся радиационным воздействиям; бывшие узники фашистских концлагерей и другие. По их социальной защите выполняется большой объем работы.
Традиционным направлением деятельности системы социальной защиты является начисление и выплата пенсий и пособий. Но как изменилась эта работа во всех отношениях! Всего получателей пенсий и пособий в 1998 году было 1 341 379. Это
большое количество само по себе. Если же учесть работу по неоднократным перерасчетам , то масштаб работы впечатляет. Осложняют дело перебои в сроках выплаты, накопление, а затем ликвидация задолженностей. Большая работа проведена и продолжается по созданию электронной базы пенсионного дела, его децентрализации, разработке необходимых программ, подготовке специалистов.
Традиционным направлением в деятельности системы социальной защиты является медицинская экспертиза инвалидов. Но и здесь произошли очень существенные изменения. Система врачебно-трудовой экспертизы трудоспособности преобразована в систему медико-социальной экспертизы, задача которой выработать основу всесп оронней реабилитации инвалидов, а каждого из них по желанию снабдить индивидуальной программой реабилитации.
В 90-е годы Главное управление расширяло международные связи. Так, в последние годы ведется поиск путей модернизации базы двух имеющихся профессиональных училищ-интернатов. В соответствии с решением Межведомственной комиссии Российской Федерации на базе этих училищ создается новая модель профессионального реабилитационного учреждения.
В рамках соглашения между Министерством труда и социального развития РФ и Министерством труда и социальной политики Германии принято решение об открытии на базе этих училищ и Центра профориентации и профреабилитации инвалидов службы занятости отделения первичного выбора профессии для инвалидов. Главное управление участвует вместе с ЧелГУ в международном проекте "Тем-пус" по расширению доступности высшего образования.
Объемы работы системы социальной защиты велики,разнообразны направления и формы работы. Однако есть серьезные проблемы, связанные с эффективностью социальной защиты, с необходимостью пересмотра принципов ее организации в целом. Решение такого рода проблем требует времени, но работа началась, и это рождает надежды.
