CC BY
89
УДК 94(470.55/58) «1987/97 + 364.4-053.88
Г. С. Смирнов
создание и организация работы территориальных центров социального обслуживания на Южном урале (1987—1997 годы)
G. S. Smirnov
the foundation and organization of work in territorial centers of social services in the southern uRALS (1987—1997)
В статье на материалах челябинской и оренбургской областей рассматриваются организационно-управленческие проблемы деятельности территориальных государственных центров по социальному обслуживанию пожилых людей и инвалидов накануне и в первые годы «рыночных реформ» в России. дается оценка результативности их деятельности.
Ключевые слова: Южный Урал, территориальный центр социального обслуживания, социальная помощь, управление социальной защиты населения, финансирование.
The organization and management problems of the activity of territorial state centers of social services for senior citizens and disabled persons on the eve and during first years of “market reforms” in Russia are considered using the example of chelyabinsk and orenburg regions. the efficiency of their activity is estimated.
Keywords: Southern Urals, territorial center of social services, social care, Social Protection Administration, financing.
Территориальные центры социального обслуживания пенсионеров в СССР стали создаваться в соответствии с Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 22 января 1987 г № 95 «О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания престарелых и инвалидов» и соответствующим Постановлением Госкомтруда СССР от 27.05.1987 № 3491 с целью оказания «социально-бытовой помощи одиноким престарелым и нетрудоспособным гражданам, нуждающимся в ней по состоянию здоровья». Эти новые учреждения рассматривались как дополнение к сети домов-интернатов для пожилых людей, требующих постоянного постороннего ухода, и составляли часть общей системы социального обслуживания, в которую наряду с государственными учреждениями интернатного типа входили немногочисленные отделения социального обслуживания на дому при рай(гор) собесах и специальные жилые дома с комплексом служб социально-бытового назначения.
В XII пятилетке предполагалось построить в стране 75 таких центров.
Были разработаны типовые положения для двух разновидностей центров — не имеющих и имеющих в своей структуре стационары, рассчитанные на постоянное пребывание не менее 100 человек. Первые территориальные центры социального обслуживания населения в Челябинске появились в конце1980-х годов. В 12 пятилетке (1986—1990) в рамках программы «Забота» планировалось открытие четырех таких центров в городах Магнитогорске, Копейске, Златоусте и Миассе, имевших крупные промышленные предприятия. Основной задачей центров являлось социальное обслуживание ветеранов шефствующих предприятий.
В 1990 г. в Челябинской области они уже имелись в четырех районах Челябинска2, а с 1991 г. были открыты и в районах области (Красноармейский, Миасский, Увельский, Варненский)3. К началу радикального рыночного реформирования в области функционировали 11 центров4.
В Оренбургской области была избрана иная, менее затратная, форма организации социального обслуживания. В связи с Постановлением Совмина СССР и ВЦСПС от 12 мая 1988 г № 621 «О дополнительных мерах по улучшению условий жизни ветеранов войны и труда», потребовавшим ускоренного завершения создания системы учреждений социального обслуживания ветеранов, и на основании приказа заведующего областного отдела социального обеспечения от 14 декабря 1988 г. № 88 с 1 января 1989 г при всех городских и районных собесах были открыты отделения социальной помощи населению5.
К началу 1992 г. только в Бузулукском районе действовали 8 городских и 7 сельских ОСП, в которых были заняты 194 социальных работника, обслуживалось 1583 подопечных6.
С началом радикального реформирования, когда социально-экономическое положение большинства населения стало критическим, государственные центры стали создаваться повсеместно, в основном на базе массово закрывавшихся дошкольных детских учреждений. К началу 1993 г. в Челябинской области центры имелись уже во всех районах.
Рамки их деятельности заметно расширились. На них были возложены функции ведущих учреждений по выявлению нуждающихся в социальной поддержке лиц, оказанию им помощи и координации деятельности всех муниципальных структур в этом
Г. С. Смирнов
Создание и организация работы территориальных центров социального обслуживания на Южном Урале (1987—1997 годы)
направлении. За райсобесами сохранялись только вопросы пенсионного обеспечения.
на протяжении нескольких последующих лет центры выполняли также и функции упразднявшихся райсобесов по пенсионному обеспечению населения, однако социальная поддержка в их деятельность уже изначально преобладала7.
В Челябинской области при центрах к началу 1993 г. функционировало уже 192 отделения социальной помощи на дому, обслуживавших 27,3 тыс. человек, 24 отделения дневного пребывания, где регулярно бывало около 4 тысяч человек, и 47 отделений срочной социальной помощи.
Наиболее эффективными в сложившихся условиях были признаны отделения дневного пребывания, создававшиеся на базе отделений надомного обслуживания. В 1993 г. ОДП обслужили около
9 тыс. одиноких инвалидов и престарелых граждан, что помогло сократить расходы на содержание стационарных учреждений. Число обслуженных на дому, по сравнению с 1992 г., выросло на 6 тыс., или на 20%. В целом через центры получили поддержку около 480 тыс. человек. На эти цели израсходовано 2,7 млрд руб., в т. ч. около 0,5 млрд из местных бюджетов.
Сравнительный анализ показывает, что в Челябинской области процесс концентрации социальной помощи вокруг территориальных центров происходил очень быстрыми темпами. В соседней Оренбургской обл. сеть центов и отделений социальной помощи развивалась несколько медленнее. К концу 1993 г. в там насчитывалось всего 30 центров (против 52 в Челябинской) и около 200 отделений (против 263). На их базе было обслужено 16,5 тыс. человек8.
Основным препятствием в работе Центров было плохое финансирование. Челябинский областной фонд социальной поддержки в 1993 г. сумел выделить для них 250 млн руб. Главный источник его пополнения — приватизационные и ценовые отчисления — быстро иссяк.
Похожая картина наблюдалась и в Оренбургской области. Созданный одним из первых Орский территориальный центр размещался в здании, требовавшем капитальной реконструкции. Отсутствие помещений и финансовых средств не позволяло открыть отделение помощи семье и детям, службу экстренной психологической помощи «телефон доверия» и реализовать другие полезные начинания. Из-за нехватки социальных работников не был решен вопрос социального обслуживания на дому 300 остронуждающихся граждан9.
Острый дефицит финансовых средств вынуждал руководство центра вводить частичную оплату за надомное обслуживание с лиц, имевших трудоспособных родственников. Однако собрать с неспособных даже к самообслуживанию неимущих стариков и инвалидов удалось крайне мало. «Рука не поднимается на увеличение этой суммы» — признавался на коллегии главного управления социальной защиты области директор центра10.
В Челябинской области в 1993 г. была сделана попытка переложить часть расходов по содержанию государственных центров на бюджеты муниципальных образований. Однако она не была успешной.
В конце концов почти повсеместно сложилась система многоканального финансирования расходов на социальное обслуживание и помощь. В 1994 г центры Челябинской области истратили на содержание малоимущих 10,4 млрд руб. Главным источником финансирования теперь стало областное отделение Пенсионного фонда РФ. На его долю пришлось 4,357 млрд руб. (Свыше 40% расходов). Муниципальные образования из своих бюджетов выделили 3,6 млрд (34,6%). Федеральный бюджет на льготы и компенсации лицам, пострадавшим от радиационного воздействия перечислил 1,6 млрд (15,4%).
Всего поддержку в денежной или натуральной форме получили 533,3 тыс. человек, им было выдано 40 тыс. продуктовых наборов, 20 тыс. единиц промышленных товаров, через благотворительные столовые прошли 40 тыс. неимущих пенсионеров,
10 тыс. человек получили санитарно-гигиенические
наборы11.
В соответствии с новым законодательством с 1995 г. центры стали производить выплаты компенсаций и другим категориям населения. Всего в 1995 г через центры социальную поддержку в разных формах получили уже 1 134 420 человек, или 227% по отношению к 1994 г
Таким образом, реализация социальных программ в значительной мере пошла через территориальные центры. Именно они в наибольшей степени могли реализовать принцип адресности при оказании помощи.
В августе 1995 г. был принят федеральный закон «О социальном обслуживании лиц пожилого возраста и инвалидов». Он, по сути дела, подвел нормативную базу под деятельность центров, в частности, установил критерий оказания адресной помощи — минимальный прожиточный уровень. Этот критерий действует и в настоящее время.
Не все формы работы центров оказались жизнеспособными. Неудачной оказалась, например, попытка создания из их сотрудников бригад по ремонту квартир одиноких пенсионеров и инвалидов. Не стали они, как предполагалось вначале, частью административного аппарата по назначению льгот и социальных выплат. В конце концов, для этого были созданы районные управления социальной защиты населения. Тем не менее, их роль в организации и непосредственной реализации социальной помощи в первые годы реформ трудно переоценить.
Именно в центрах концентрировались специалисты в области социального обслуживания, осваивались инновационные технологии, велась реабилитационная работа. В частности была создана служба экстренной психологической помощи «Телефон доверия». Служба стала формироваться еще в июне 1991 г. в г. Челябинске, а с ноября 1993 г. перешла в систему учреждений социальной защиты области и стала функционировать на базе областного центра социальной защиты населения «Семья».
В 1994 г. «телефоны доверия» были открыты в Златоусте, Миассе, Копейске, Катав-Ивановске и других городах. В них работали психологи, психотерапевты, психиатры, юристы и специалисты по социальной работе.
Однако и здесь имелись большие трудности с получением помещений, оплате труда персонала и др.11
2013, т. 13, № 2
53
исторические науки
Несмотря на огромное социальное значение центров, многие из них, особенно в Оренбургской области, долгое время влачили жалкое существование в качестве «подселенцев» к райсобесам. Так, территориальный центр г Орска занимал крохотное помещение, в котором «на каждом метре» стоял стол. «А между тем бывшие детские сады потихоньку заселяют организации, которым не нужен ни пищеблок, ни приусадебный участок. Это и банки, и налоговые инспекции, и таможня, и архив. И все, как говорят, с ведома областного руководства», — так комментировал его директор отношение к социальной защите со стороны администрации Оренбургской области12.
неразрешимой проблемой оставалось обеспечение самих работников центров. Низкие оклады являлись причиной текучести кадров. Так, в том же Орском ЦСО только в феврале 1995 г. сменились три секретаря-машинистки, принято 30 социальных работников, уволено 23.
На коллегии ГУСЗНОО директора предлагали снизить норму надомного обслуживания работником с 8—12 до 8—9 человек, так как «изначальное положение с нагрузкой 8—12 человек не предусматривало уборку квартир». При норме 8—10 человек большая часть работников имела возможность работать на
1,5 ставки, обслуживая 12—13 человек и доставляя пенсии. Однако на этот шаг руководство отрасли не решилось. Причина все та же — отсутствие финансовых средств13.
После выхода из острой фазы кризиса начала 1990-х годов работа центров по оказанию социальной помощи не прекратилась. Однако их функции стали разнообразнее, наметилась определенная специализация деятельности. Большое влияние на структуру и функционирование центров оказали федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ» N° 195-ФЗ и разработанное на его основе постановление правительства «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами» от 24 июня 1996 г.14
Это законодательство устанавливало многообразие форм и направлений социальной помощи, перечень ее видов, условия предоставления. В итоге стали создаваться два основных типа центров — комплексные территориальные (с универсальным набором услуг) и специализированные. Сам набор услуг существенно расширился, что потребовало создания новых профильных отделений
по оказанию социальных услуг семьям с детьми, инвалидам, лицам девиантного поведения и др.
Новое «Примерное положение о Центре социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов», основанное уже на нормах федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» было утверждено постановлением Минсоцразвития РФ от 8 июля 1997 г. № 36. Постановление «рекомендовало» руководству органов социальной защиты населения субъектов РФ «при разработке положений о территориальных центрах, центрах социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, отделений социальной помощи на дому и срочной социальной помощи, действующих при районных (городских) отделах (управлениях) социальной защиты населения и домах — интернатах для престарелых и инвалидов» учитывать данный документ15.
Таким образом, с начала радикального социальноэкономического реформирования основным типом учреждения по поддержке социально незащищенного населения и оказанию социальных услуг стали территориальные центры, носившие иногда и другие названия, но занимавшиеся по существу одной и той же деятельностью. Региональные органы власти в целом справлялись с задачами по руководству формированием и организации их деятельности, однако отсутствие четкой общегосударственной политики, плохое финансирование, постоянные реорганизации и неустойчивость нормативно-правовой основы функционирования центров существенно снижали результативность и эффективность их работы.
Примечания
1. Информационно-правовой портал «Бестправо»// http://www.bestpravo.ru/sssr/gn-pravo/i1g.htm
2. ОГАЧО. Ф. Р-948. Оп. 18. Д. 876—879.
3. Там же. Д. 934. Л. 3—154.
4. Там же. Д. 1000—1008.
5. ГАОО. Ф. Р-1082. Оп. 1. Д. 1046. Л. 14.
6. Там же. Д. 1157. Л. 10.
7. ОГАЧО. Ф. Р-948. Оп. 18. Д. 1129. Л. 24.
8. ГАОО. Ф. Р-1082. Оп. 1. Д. 1157. Л. 45.
9. Там же. Л. 13.
10. Там же. Д. 1240. Л. 50.
11. ОГАЧО. Ф. Р-948. Оп. 18. Д. 1258. Л. 30, 33—34.
12. ГАОО. Ф. И-1082. Оп. 1. Д. 1241. Л. 55.
13. Там же. Л. 20.
14. Российская газета. 1996. 1 июля.
15. http://www.bestpravo.ru/fed2008/data036/tex036828.htm
Поступила в редакцию 8 июля 2013 г
СМИРНоВ геннадий Сергеевич, канд. ист. наук, доцент кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы, Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» Научные интересы: история социальной политики и социальной работы. E-mail: [email protected]
sMIRNov Gennadiy sergeevich is Candidate of Historical Science, an associate professor of the Department of State Administration, Legal Provision of State and Municipal Service of the Chelyabinsk branch of Federal State State-Financed Educational Institution of Higher Professional Education «The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration». Research interests: history of social policy and social work. E-mail: [email protected]
