CC BY
45УДК 339.54
О
"О
СИСТЕМА ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ КАЧЕСТВА ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Гамидуллаев Сираджеддин Нагметуллаевич
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, проректор-директор, д.э.н., профессор, e-mail: [email protected]
THE SYSTEM OF APPROACHES RELATING TO A QAULITY ASSESSMENT OF CUSTOMS SERVICES AND EFFICIENCY OF CUSTOMS ADMINISTRATION
Gamidullaev Siradjeddin N.
Russian Customs Academy St. Petersburg branch named after Vladimir Bobkov Vice Rector, Director, Doctor of Economics, Professor, e-mail: [email protected]
w А
аз
А
го Л
Малевич Юлия Валерьевна
Санкт-Петербургский государственный экономический университет, декан факультета торгового и таможенного дела, заведующий кафедрой таможенного дела, д.э.н., профессор, е-таП: [email protected]
В статье систематизированы подходы к оценке деятельности таможенных органов и качества таможенных услуг. Доказан тезис о необходимости синтеза научного инструментария, российского и международного опыта по формированию методик оценки качества предоставляемых таможенных услуг и эффективности таможенного администрирования
Ключевые слова: таможенные услуги; таможенное администрирование; методика оценки
Malevich Julia V.
St. Petersburg State University of Economics, Dean of the faculty of trade and customs affairs, Head of the customs affairs department, Doctor of Economics, Professor, e-mail: [email protected]
In the article approaches to assessment of productivity of activity of customs authorities and quality of customs services are systematized. A need of synthesis of scientific tools, the Russian and international experience of formation of techniques of an assessment of quality of customs services provided and efficiency of customs administration is proved
Keywords: customs services; customs administration; assessment techniques
О
Ж
m
аз
Т m
ь
сг X О Г) Т сг
5
Для цитирования: Гамидуллаев С.Н., Малевич Ю.В. Система подходов к оценке качества таможенных услуг и эффективности таможенного администрирования // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 3 (59). С. 23-28.
Правительством Российской Федерации поставлена задача по повышению качества услуг, оказываемых таможенными органами, и эффективности таможенного администрирования в ходе проведения фундаментальной реформы. С этой целью разрабатываются механизмы, внедряются инновационные технологии выполнения таможенных операций и таможенного контроля, информирования и консультирования участников внешнеэкономической деятельности и другие. С утверждением в 2012 году «дорожной карты» «Совершенствование таможенного администрирования» [1] наблюдается: - сокращение количества документов, требуемых для совершения таможенных операций и таможенных процедур при ввозе товаров и транспортных средств международных перевозок в Российскую Федерацию и их вывозе из Российской Федерации;
- сокращение сроков подготовки и получения документов, необходимых для завершения процедур экспорта и импорта товаров;
- сокращение сроков прохождения процедур, связанных с ввозом товаров и транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации;
- внедрение технологий таможенного декларирования и выпуска товаров, позволяющих сократить сроки прохождения административных процедур в связи с ввозом товаров и транспортных средств международных перевозок в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации до минимальных значений.
С учетом вышесказанного можно сделать вывод о положительной динамике исполнения поручений Президента и Правительства Российской Федерации. Вместе с тем назвать результаты полностью удовлетворительными по-прежнему нельзя, поскольку Россия в части таможенного
администрирования занимает невысокие позиции в международных рейтингах. Кроме того, актуальны вопросы оценки качества таможенных услуг, что обусловлено в первую очередь природой этих услуг, цель которых является удовлетворение интересов потребителей (участников ВЭД, физических лиц) и обеспечение экономической безопасности России как основной функции, возложенной на таможенные органы государством; не все параметры можно измерить количественно. Для повышения точности, достоверности оценок и, как следствие, принятия действенных мер по улучшению качества предоставляемых Федеральной таможенной службой Российской Федерации (ФТС России) услуг необходим синтез научных методов, моделей и подходов, международной практики и методики оценки, разработанной Правительством и Федеральной таможенной службой Российской Федерации. На наш взгляд, это позволит получить так называемый синергетический эффект.
Рассмотрим существующие подходы к оценке качества предоставляемых таможенной службой услуг и результативности деятельности.
В настоящее время для оценки качества таможенных услуг в той или иной мере используются четыре модели, приведенные в научной литературе (рис. 1).
На основе элементов моделей, приведенных на рис. 1, Правительством РФ разработаны дорожные карты, утверждены перечни показателей для оценки эффективности деятельности и качества предоставляемых услуг. В Распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р «Об утверждении перечней показателей и методики определения целевых показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.)» [2]. Приведены семь показателей по совершенствованию таможенного администрирования, ответственность за достижение целевых значений по которым возложена на ФТС России (таблица).
На основании показателей, приведенных в таблице, ФТС России разработан и утвержден Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 15.05.2014 № 895 «Об утверждении методик расчета определения значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителя Федеральной таможенной службы по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» [3]. В основе методик лежат качественные и количественные характеристики совершения таможенных операций и проведения таможенного и иных видов государственного контроля, оказания
Т
Возможно применять к
объектам таможенной инфраструктуры
▼
Возможно применять к большинству видов деятельности ФТС России
Присутствует субъективизм в оценках
Т
Синтез количественных и качественных показателей
Рис. 1. Виды моделей, используемых для оценки эффективности деятельности и качества предоставляемых таможенными органами государственных услуг
Таблица
Перечень показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (фрагмент - совершенствование таможенного администрирования)
Наименование показателя Ед. измер. Целевые значения по годам
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Предельное время прохождения таможенных операций при помещении товаров под таможенную процедуру экспорта для товаров, которые не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки час. 60 45 24 12 2 2
Предельное количество документов, необходимых участнику ВЭД для пропуска товаров через границу при импорте ед. 10 8 6 6 6 4
Предельное время прохождения таможенных операций при помещении товаров под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления для товаров, которые не подлежат дополнительным видам государственного контроля и не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки час. 72 48 24 12 4 2
Доля ДТ, оформленных в электронном виде без представления документов на бумажном носителе, в общем количестве оформленных деклараций на товары, при условии, что товары (транспортные средства (ТС) не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки документов на бумажных носителях % 50 98 98 98 98 98
Предельное время совершения таможенными органами операций, связанных с осуществлением государственного контроля, в АПП, при условии, что в отношении товаров и транспортных средств предоставлена необходимая информация (документы) и товары (ТС) не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки документов и (или) досмотра мин. 70 65 60 40 30 20
Доля участников ВЭД, удовлетворительно оценивающих качество предоставления государственных услуг таможенными органами, в общем количестве участников ВЭД % 35 40 50 60 65 70
услуг, что, на наш взгляд, абсолютно оправдано. Участники ВЭД оценивают деятельность таможенных органов и качество предоставляемых услуг не только на основании общей удовлетворенности, но и на основе временных характеристик, то есть времени, которое им потребовалось на прохождение таможенных формальностей. Методики, разработанные ФТС России, позволяют оценить отдельные элементы совокупности «качество-эффективность» таможенных услуг. Однако не следует ограничиваться достигнутыми в этом направлении результатами.
В распоряжении Правительства РФ от 10.04.2014 № 570-р помимо показателей, прямую ответственность за исполнение которых несет ФТС (таблица), содержится показатель, ответственность за достижения которого возложена на Минэкономразвития России, но в его структуре значительную долю составляют элементы таможенного администрирования. В частности, в основе показателя «Позиция России в рейтинге легкости ведения бизнеса» (Doing Business), содержатся показатели, по которым составляется рейтинг стран, в том числе по показателю «Таможня». Следовательно, при формировании методик оценки результативности деятельности и качества предоставляемых ФТС России услуг важно учитывать и элементы,
анализируемые в рейтинге, что частично и реализуется в соответствии с приказом ФТС России от 15.05.2014 № 895. Но достичь ожидаемых результатов, несмотря на предпринимаемые меры, по-прежнему не удается.
Правительством РФ в качестве целевого значения обозначена пятидесятая позиция России в рейтинге Всемирного банка в 2015 году и двадцатая - в 2018 году. По фактическим же данным в рейтинге «Ведение бизнеса 2016» Россия занимает лишь 170 строчку по показателю «Таможня», что связано, в основном, длительными сроками совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля (рис. 2).
Представленные сведения подтверждают, что одним из наиболее «узких» мест в системе являются операции в пунктах пропуска, что обусловлено и объективными, и субъективными факторами. Но за последние два-три года ситуация динамично меняется в положительную сторону. К примеру, в морских пунктах пропуска, по сравнению с 2013 годом, в 2015 году сроки совершения таможенных операций, связанных с таможенным декларированием товаров, перемещаемых в контейнерах, сократились на 0,75 суток (18 часов). Работа по сокращению сроков совершения таможенных операций продолжается. Запланировано,
Рис. 2. Данные о времени совершения таможенных операций и проведения таможенного и пограничного контроля (по данным исследования «Doing business 2016», проведенного Всемирным банком)
что к 2017 году срок нахождения товара в морском порту (за исключением хранения) будет составлять не более 2 суток. В среднем же в настоящее время сроки совершения операций и проведения контроля на таможнях, в регионе деятельности которых находятся крупные морские порты: Морской порт «Большой порт Санкт-Петербург», порт Новороссийск, порт Усть-Луга, порт Приморск, порт Восточный, составляют от 43 до 120 часов.
Проблемными ввиду выполнения целевых показателей можно назвать и многосторонние автомобильные пункты пропуска . Помимо того, что для повышения эффективности выполнения операций и, как следствие, предоставления таможенных услуг при прибытии товаров, транспортных средств на таможенную территорию и убытии их с этой территории требуется проведение дальнейших исследований; следует разработать более полный комплекс показателей оценки, учитывающий не только временные параметры выполнения операций.
Для формирования иных показателей оценки качества таможенных услуг в пунктах пропуска предлагаем обратиться к зарубежному опыту, отдельные положительные элементы которого, при условии адаптации к особенностям функционирования пунктов пропуска в РФ, могут быть использованы и в нашей стране.
Следует отметить, что не существует ни одного унифицированного документа, регламентирующего общий (международный) порядок оценки. Этот факт обусловлен, в первую очередь, специ-фикой совершения операций в разных странах. Например, Финляндия в большей степени является транзитной страной, а Россия - страной отправления и страной назначения. Вместе с тем контрольные мероприятия будут иметь существенные различия в «транзитной» стране и стране назначения.
В целях адаптации к методикам оценки результативности деятельности и качества таможенных услуг рассмотрим и систематизируем основные подходы, разработанные международными организациями и отдельными странами (в дополнение к указанному выше рейтингу Всемирного банка).
Условно все виды исследований можно разделить на две группы. Первую составляют количественные модели (время, затраты и другие), вторую - качественные, или экспертные, модели, включающие комбинированные оценки по различным видам деятельности таможенных и иных государственных контрольных органов.
К одному из наиболее интересных, на наш взгляд, исследований можно отнести разработанную в 2005 году экономическую модель Родригеса, Бауэрсокса и Калантона. По сути, учеными взят
за основу метод искусственной системы нейронов, состоящей из математических моделей, имитирующих некоторые свойства биологической нервной системы и работающих по аналогии с биологической адаптацией развития. Модель нейрона состоит из множественного входящего потока и единичного выходящего потока [4]. Каждый входящий поток имеет свой вес, который умножается на ценность этого потока. На наш взгляд, отдельные элементы методики Родригеса, Бауэрсокса и Калантона могут быть адаптированы для оценки результативности операций в пунктах пропуска.
Школа Экономики в Турку координировала несколько лет подряд проект LogOn Baltic. Соучредителем проекта была программа Interreg IIIB под эгидой фонда регионального развития Евросоюза. В ходе реализации проекта методы исследования, идентичные применявшимся в Finland State of Logistic 2009, использовались для оценки ситуации, в том числе с таможенным администрированием, в Швеции (Остерготланд), Германии (Гамбург и Мекленбург-Форпомерн), Польше, России (Санкт-Петербург) и других странах Балтийского региона. Исследование основано на информации, полученной от большого количества респондентов (свыше 1200 компаний из отраслей промышленности, торговли и логистических услуг). В процессе применения методики исследовались различные показатели, связанные с поставками, в том числе и показатель оценки таможенных услуг, получивший, ввиду этого исследования, следующее название: «Изучение административных условий осуществления операций таможенного оформления и контроля в пунктах пропуска и внутри страны» [5]. Несмотря на значимость исследования, участники - российские специалисты и ученые - отмечают существенный субъективизм в оценках и недостаточную репрезентативность выборки. Поэтому вряд ли целесообразно использовать для оценки качества таможенных услуг даже отдельные элементы вышеуказанной методики.
Заслуживает внимания и методика, получившая название «Время - затраты» (time-cost study) и разработанная Экономической и социальной комиссией ООН для Азии и Тихого океана. В основе методики - анкетирование водителей грузовых транспортных средств. По результатам обработки анкет выявляются «узкие» места, где происходят задержки, существенное скопление транспортных средств (очереди), и тому подобное. Элементы этой методики могут быть использованы ФТС России,
но, скорее всего, не для оценки временных параметров, а для оценки общей удовлетворенности участников ВЭД, поскольку для использования методики «в чистом виде» потребуются существенные трудозатраты из-за требуемой высокой частоты опросов.
В Евросоюзе и странах Балтии разработана методика, основанная на временных параметрах совершения операций, получившая название «Laufzettel» (в переводе с немецкого языка - «обходной лист»). В ходе применения методики проводится детальный анализ времени (в семидневный период), затрачиваемого на пересечение границы.
Положительным является тот факт, что учитывается не только время проведения операций, но и время нахождения в ожидании (очереди) на въезд в пункт пропуска. Эту практику, на наш взгляд, целесообразно внедрить и в России. Отрицательные моменты - высокая трудоемкость, в том числе необходимость задействования большого количества должностных лиц. Поэтому постоянно применять эту методику вряд ли возможно, но выполнение «контрольных срезов», с периодичностью один раз в квартал, вполне оправдано.
С учетом требований XXI века и с учетом наименьших трудозатрат наибольший интерес представляет методика, разработанная в Польше, в рамках которой фиксирование и анализ времени совершения операций происходит в автоматическом режиме на основе электронных карт, выдаваемых в момент въезда в пункт пропуска. Кроме получения оперативной информации о ситуации в пункте пропуска и возможности анализа времени совершения таможенных операций в Польше эти карты используются в автоматическом режиме для передачи данных на веб-камеры, информирующие участников ВЭД о ситуации на границе. При условии адаптации к потребностям таможенных органов РФ, такая методика может стать действенным инструментом не только для оценки качества таможенных услуг и эффективности операций в пунктах пропуска, но и основой для определения направлений совершенствования.
Таким образом, российский и зарубежный опыт в оценке качества таможенных услуг, рассмотренный в настоящей статье, при дальнейшем развитии и совершенствовании инструментария способен вызвать синергетический эффект и для государства, и для участников ВЭД.
Библиографический список:
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.06.2012 № 1125-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») "Совершенствование таможенного администрирования"» (в действ. ред.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 28, ст. 3926.
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)» (в действ. ред.). Официальный сайт Правительства Российской Федерации.
2014. Документ опубликован не был. Доступен из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 15.05.2014 № 895 «Об утверждении методик расчета определения значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителя Федеральной таможенной службы по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» (в действ. ред.) // Бюллетень «Таможенные ведомости». 2014. Май. № 7.
4. Rodrigues A.M., Bowersox D.J., Calantone R.J. Estimation of Global and National Logistics Expenditures: 2002 Data Update // Journal of Business Logistics. Vol. 26. № 2.
5. URL: http://www.logonbaltic.info (дата обращения: 15.09.2016).
