CC BY
296
6. Laws of the Russian Federation. 1998. N 31. Art. 3833, Russian newspaper. 2009. December 21.
7. Velieva DS Commentary to the Federal Law of 31.07.1998, N 155-FZ "On the internal waters, territorial sea and contiguous zone of the Russian Federation" / / ATP "Consultant". 2008.
8. Ibid. Materials on the Law of the Sea and international merchant shipping. M. Soyuzmorniiproekt, 1974. No. 6.74. Pp. 82 - 89.
9. Kovalev AA Modern international maritime law and practice: Monograph. Moscow: Scientific Book, 2003. S. 25.
10. Novaya Gazeta. 2009. April 27. N 44.
11. Federal Law "On the State Border of the Russian Federation" dated April 1, 1993 N 4730-1 (as amended on 31.05.2010 N 110-FZ) / / Bulletin of the UMP and the Armed Forces. 1993. N 17. Art. 594, Rossiyskaya Gazeta. 2010.
12. Ivanov G.G. The legal regime of ports. Moscow: Publishing House "Transport", 1971. C. 8.
УДК 342.5 В.И. САВИН
кандидат юридических наук, профессор, зав. кафедрой административного и муниципального права Орловского государственного университета E-mail: savin057@mail.ru
UDC 342.5 V.I. SAVIN
candidate of jurisprudence, professor, department chair of the administrative and municipal law Oryol state university
E-mail: savin057@mail.ru
СИСТЕМА ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: THEORY AND PRACTICE
В статье рассматриваются вопросы функционирования единой системы органов публичной власти, состоящей из народа РФ как носителя суверенитета и единственного источника власти, органы государственной власти (федеральные и субъектов РФ), органы местного самоуправления. Раскрывается определение системы публичной власти субъекта РФ как совокупности системы органов государственной власти субъекта РФ и системы органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.
Ключевые слова: система органов, публичная власть, субъект, народ, государство.
In article questions of functioning of uniform system of bodies of the public power consisting of the people of the Russian Federation as the carrier of the sovereignty and the only source of the power, public authorities (federal and territorial subjects of the Russian Federation), local governments are considered. Definition of system of the public power of the territorial subject of the Russian Federation - as set of system ofpublic authorities of the territorial subject of the Russian Federation and system of local governments of the municipalities being in the territory of this territorial subject of the Russian Federation reveals.
Keywords: system of bodies, public power, subject, people, state.
Конституцией Российской Федерации (далее РФ), принятой в 1993 году, определены три основные формы народовластия: непосредственное осуществление власти народом; государственная власть; местное самоуправление. Эти формы в совокупности можно обозначить термином «публичная власть», то есть власть, действующая от имени источника власти - народа и исключительно в интересах народа. Согласно статье 3 Конституции РФ высшим выражением народовластия является непосредственное осуществление власти народа. В РФ действует единая система органов публичной власти, включающая в себя народ как носителя суверенитета и единственного источника власти, органы государственной власти (федеральные и субъектов РФ), органы местного самоу-
правления. На федеральном уровне функционирует система органов публичной власти, состоящая из народа РФ и федеральных органов государственной власти; на уровне субъектов РФ система органов публичной власти, состоящая из населения и органов государственной власти субъектов РФ; на уровне муниципальных образований система органов публичной власти, состоящая из населения муниципального образования и органов местного самоуправления. Все указанные выше системы публичной власти являются подсистемами общей системы публичной власти РФ (Представляется возможным отнесение народа РФ, населения субъектов РФ, населения муниципальных образований к органам публичной власти, так как от них исходят властные ре-
© В.И. Савин © V.I. Savin
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - 8С1БМБ ОБ ЬЛШ
шения, имеющие высшую юридическую силу на соответствующих территориях (территории РФ, территории субъекта РФ, территории муниципальных образований).
Некоторые учёные [7, с. 49, 51] отмечают, что в юридической литературе соотношение понятий «система» и «структура» не анализируется. В результате при определении понятий «система» и «структура органов публичной власти» допускается путаница. В Конституции РФ используются такие понятия как «единство системы государственной власти» (ч. 3, ст. 5), «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. «г» ст.71); «система органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ст. 72); «единая система исполнительной власти в Российской Федерации» (п. «г» ст. 77); понятие «структура» - «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч.1 ст. 131) [3, с. 69].
Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и чётко расчленённое целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» [1, с. 741]. Заслуживает внимания определение системы, данное С.И. Ожеговым: «Нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» [5, с. 709]. Единство любой системы обеспечивается установлением связей между частями и целым, затем между самими частями и, наконец, внутренними связями внутри частей целого.
По мнению автора, систему публичной власти субъекта РФ можно определить как совокупность системы органов государственной власти субъекта РФ и системы органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ. Данная система создаётся и функционирует для достижения общей цели, стоящей перед всеми уровнями власти, - повышение благосостояния населения соответствующего субъекта РФ.
Под системой органов государственной власти субъектов РФ необходимо понимать совокупность взаимосвязанных органов государственной власти субъектов РФ. Под системой органов местного самоуправления муниципального образования необходимо понимать совокупность органов местного самоуправления данного муниципального образования. Согласно статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-131) полный перечень органов местного самоуправления для каждого конкретного муниципального образования определяется Уставом муниципального образования [6, с. 207, 208].
Общность целей, стоящих перед различными уровнями публичной власти и их органами, порядок их создания и функционирования, могли бы быть определены через установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н», ч. 1, ст. 72 Конституции РФ).
В настоящее время федеральный законодатель по-
шёл по пути установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ (ФЗ-184 от 06.10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общих принципов организации органов местного самоуправления (ФЗ- 131). Общие принципы организации федеральных органов государственной власти законом не установлены. Однако, как отмечают некоторые учёные, «важнейшим условием функционирования единой системы является структурная однородность систем исполнительной власти субъектов Федерации» [2, с. 5].
Регулирование этого вопроса находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (п. «н», ч. 1, ст. 72 Конституции РФ) и, по мнению автора, при отсутствии Федерального закона, регулирующего эти правоотношения, можно принять закон субъекта РФ «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Федерации». В данном законе можно определить основы организации системы органов публичной власти субъектов Федерации, выразив их через общие для этих уровней публичной власти принципы. При этом, под принципом (от латинского рппаршт - начало, основа) мы будем понимать «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации» [4, с. 585].
Применительно к исследуемой области под принципами организации системы органов публичной власти субъектов РФ необходимо понимать основные начала, идеи, лежащие в основе организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований.
К числу общих принципов, которые могли бы быть определены в законе субъекта РФ, можно отнести:
- принцип народовластия,
- принцип законности,
- принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина,
- принцип федерализма,
- принцип субсидиарности,
- принцип открытости органов власти,
- принцип единства публичной власти,
- принцип самостоятельности,
- принцип справедливости,
- принцип адекватности структуры органов публичной власти субъектов РФ решаемым задачам и функциям.
Можно согласиться с точкой зрения В.Г. Вишнякова о том, что в России «сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации» [3, с. 76].
На основе конституционного принципа народовластия необходимо предусмотреть образование органов государственной исполнительной власти субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления
соответствующими органами власти, законодательно закрепив системы этих органов и основы их организации и функционирования. До настоящего времени в структурах органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления можно встретить различные наименования органов власти, отсутствие требований и единых подходов к численности управлений, комитетов, отделов, нарушение принципа адекватности структуры органа решаемым им задачам и функциям.
Рассматривая систему органов публичной власти с точки зрения её единства, необходимо учитывать организационное обособление местного самоуправления и его органов от государственной власти. Основное содержание указанного принципа раскрывает статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный принцип должен быть положен в основу взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Указанное обстоятельство не может служить препятствием для тесного и продуктивного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В целях правового регулирования рассматриваемых правоотношений можно предложить закон субъекта РФ «О схеме управления субъектом РФ», в котором необходимо урегулировать механизм взаимодействия органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления на основе совместных программ, договоров, кооперирования средств и т. д.
Схема управления субъектом РФ должна содержать нормативно-правовые и организационно-функциональные средства развития субъекта, организации целенаправленного воздействия на устойчивое социально-экономическое развитие, обеспечение интересов населения, эффективного функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В законе необходимо определить субъекты управления публичной власти субъекта РФ, к которым можно отнести:
- законодательный (представительный) орган государственной власти, субъекта РФ;
- высшее должностное лицо субъекта РФ;
- органы исполнительной государственной власти во главе с высшим органом государственной исполнительной власти субъекта РФ;
- федеральные органы государственной власти, действующие на территории субъекта РФ;
- органы местного самоуправления;
- хозяйствующие субъекты;
- общественные объединения граждан.
В законе необходимо указать формы функционального взаимодействия субъектов управления, к которым можно отнести:
- руководство и соподчинённость;
- нормативно-правовое регулирование;
- программная ориентация;
- административное регулирование;
- организация;
- координация;
- государственная поддержка;
- партнёрское взаимодействие;
- договорные отношения;
- контроль;
- взаимодействие в рамках гражданско-правовых отношений;
- кооперирование средств.
Регламентация взаимоотношений участников управления может осуществляться законами субъекта РФ, подзаконными актами, в которых необходимо чётко определить статус субъектов управления, связи по горизонтали, отношения по вертикали, отношения органов государственной власти с органами местного самоуправления, отношения с хозяйствующими субъектами и общественными объединениями граждан.
Необходимо отметить, что система органов публичной власти субъекта РФ является элементом системы органов публичной власти РФ, но будучи связанным общими принципами организации и функционирования публичной власти каждый уровень власти обладает самостоятельностью в пределах ведения и полномочий. Признавая право населения на местное самоуправление, государство (в том числе и субъекты РФ) признаёт самостоятельность местного самоуправления и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для данного права. Основной проблемой в деятельности местного самоуправления можно считать отсутствие достаточного финансового обеспечения предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
В целях реализации принципа адекватности структуры органов публичной власти субъектов РФ решаемым задачам и функциям необходимо чётко определить совместные, единые для органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующего субъекта РФ предметы ведения и полномочия.
Для муниципальных образований в целях унификации подходов к выстраиванию структуры органов местного самоуправления можно разработать модельный правовой акт, в котором можно определить единые подходы в выборе названий органов, требования к их численности, алгоритм их построения. Численность отдела можно определить от 3 до 5 человек, комитета от 10 до 20 человек, управления свыше 20 человек. В комитетах и управлениях должно быть не менее 3-х отделов.
В положении об органах государственной власти и органах местного самоуправления необходимо чётко отразить публичные полномочия, закреплённые в Уставах субъектов РФ и муниципальных образований, задачи и функции, решаемые этими подразделениями, не допуская их дублирования. В случае «пересечения» задач и функций в положениях должны быть определены органы и должностные лица, отвечающие за координацию деятельности указанных органов.
Указанный выше алгоритм позволить оптимизировать систему и структуру органов публичной власти субъекта РФ, исключить дублирование задач и функций, минимизировать затраты на содержание государственных и муниципальных служащих.
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - SCIENCE OF LAW
Библиографический список
1. Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, изотеризм, политэкономия. Мн., 2002. с. 741.
2. Бланкенагель А. О правовых и конституционных аспектах федеративных отношений //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3. с. 5.
3. Вишняков В.Г. Журнал российского права, М., «Норма», №8, 2006. с. 69.
4. Новый иллюстрированный энциклопедический словарь, М., «Большая российская энциклопедия», 2001. с. 585.
5. Ожегов С.И. «Словарь русского языка», М., 1970. с. 709.
6. Савин В.И. Муниципальное право России. М., «Формула права»., 2007. с. 207, 208.
7. СтариловЮ.Н. «Административное право». ч. 2. Книга первая. Воронеж, 2001.с. 49, 51.
References
1. Great encyclopedic dictionary: philosophy, sociology, religion, izoterizm, political economy. M, 2002. p. 741.
2. Blankenagel'А. On the legal and constitutional aspects of federal relations//State power and local self-government. 2006. № 3. p. 5.
3. Russian history Vishnyakov V.G., M., «Norm», № 8, 2006. p. 69.
4. A new illustrated encyclopedic dictionary, m., "Bolshaya rossijskaya entsiklopediya", 2001. p. 585.
5. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language, Moscow, 1970. p. 709.
6. Savin V.I. Municipal law of Russia. M., Formula law. , 2007. p. 207, 208.
7. Starilov Y,N. Administrative law. h. 2. The book first. Voronezh, 2001 p. 49, 51.
УДК 342.3
UDC 342.3
Е.Н. СЕЛЮТИНА
кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы E-mail: seljutina1@rambler.ru
E.N. SELYUTINA
candidate of jurisprudence, associate professor, department chair of the Theory and history of state and law Russian academy of national economy and public service E-mail: seljutina1@rambler.ru
ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
THE PROBLEM OF CLASSIFYING THE FORMS OF GOVERNMENT IN MODERN CONDITIONS
В статье рассмотрены основные теоретико-методологические подходы к определению и классификации форм государственного правления, проанализированы критерии, выступающие основаниями классификации, выявлены тенденции развития форм государственного правления в современных условиях.
Ключевые слова: государственное управление, форма правления, классификация, монархия, республика, современность.
In the article the basic theoretical-methodological approaches to the definition and classification of the forms of government are described. Analyzed criteria of this classification, tendencies in the development of forms of government in modern conditions.
Keywords: State administration, form of Government, classification, monarchy, Republic, modernity.
Форма правления имеет основополагающее значение для изучения правового регулирования организации и функционирования государства. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране. Поэтому исследование особенностей той или иной формы правления, установившейся в государстве, имеет и весьма существенный политический аспект.
Любое явление или объект существует и опосредуется в той или иной форме, форма выступает как способ
существования и внешнего проявления определенного содержания. Не является исключением и форма государственного правления, один из элементов формы государства в целом. И хотя все три известных элемента формы государства - форма правления, форма государственного устройства, форма политического режима -одинаково значимы для характеристики государства в определенный исторический период, именно форма правления отражает порядок организации высшей государственной власти, правовой статус главы государства, особенности его взаимодействия с органами государственной власти и населением.
© Е.Н. Селютина © E.N. Selyutina
