CC BY
673
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2014'1
СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
THE SYSTEM OF BODIES OF EXECUTIVE POWER OF THE RUSSIAN FEDERATION AND PROVISION OF THEIR ACTIVITY
BY SUBSIDIARY ORGANS
УДК 342.5
Е.А. КРАВЦОВА,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России)
e-mail: 543375@mail .ru
E.A. KRAVTSOVA,
candidate of jurisprudence (the Belgorod Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs in Russia )
e-mail: 543375@mail .ru
Аннотация: система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации формируется органами власти субъектов Российской Федерации самостоятельно, что приводит к достаточно большому разнообразию структурной организации самих органов исполнительной власти, а также органов, обеспечивающих их деятельность. Цель данной статьи - анализ структуры органов исполнительной власти и их вспомогательных органов, выявление основных недостатков.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, структура органов исполнительной власти, вспомогательные органы, обеспечение деятельности органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.
Abstract: the system of bodies of Executive power is formed bodies of the subjects of the Russian Federation independently. The structure of Executive authorities and the structure of secondary bodies, in subjects of the Russian Federation is diverse. The purpose of this article to analyse the structure of Executive bodies and their subsidiary bodies, to identify their main disadvantages.
Keywords: Executive authorities, the structure of the bodies of Executive power, secondary bodies, ensuring of activity of bodies of Executive power, the Executive authorities of subjects of the Russian Federation.
Статья 77 Конституции Российской Федерации гласит, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основными принципами организации этих органов, при этом органы исполнительной власти субъектов Федерации и федеральные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Нормы Конституции, с одной стороны, устанавливают единство органов исполнительной власти, образующих единую систему, действующую на региональном и федеральном уровне, с другой стороны, декларируют самостоятельность органов исполнительной
власти субъектов.
Данное неоднозначное положение органов исполнительной власти субъектов РФ связано с осуществлением ими своих полномочий: в пределах совместного ведения с Российской Федерацией - органы исполнительной власти образуют единую систему для решения общих задач, в пределах своих полномочий они самостоятельно формируют собственную систему исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы: одна - система федеральных органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти
73
2014'1
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
субъектов РФ, осуществляющих полномочия по предметам ведения РФ и совместного ведения; вторая - система органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих деятельность по предметам исключительного ведения субъектов РФ.
Конституция РФ в статьях 11 и 77 устанавливает, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами их организации, установленными федеральным законодательством.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст.17) уточняет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Так, статья 29.1 Устава Костромской области устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти Костромской области определяется губернатором Костромской области в соответствии с Уставом. Аналогичные положения содержатся в Уставах Калужской, Брянской, Белгородской и других областей.
А.А. Старовойтов в исследовании, посвященном структуре исполнительных органов власти, отмечает: «В теории управления уже стало аксиомой существование жесткой зависимости между устойчивостью системы и ее структурой.... И если на федеральном уровне этот вопрос решается в целом однообразно, то на региональном уровне все зависит от позиции регионального законодателя, который нередко забывает, что структура органов исполнительной власти не рождается умозрительно, исходя из субъективных представлений о государственном управлении как обособленной части политико-правовой реальности. Она всегда определена потребностями практики, особенностями управляемой среды» [8, с.44].
Действительно, организация исполнительной власти в краях, областях, городах феде-
рального значения, автономной области, автономных округах достаточно разнообразна. Однако можно выделить общие черты, характерные для всех субъектов Центрального федерального округа. Как правило, из системы исполнительной власти выделяется высший исполнительный орган. Уставы Брянской области (ст. 57), Курской области (ст.41), Воронежской области (ст.40) таким органом называют администрацию, в Пензенской, Белгородской областях таким органом является правительство области. В Орловской области таким органом признается коллегия Орловской области (ст.7.1 Устава).
Высший исполните льный о рг ан гос у-дарственной власти области возглавляется губернатором (главой администрации) области. Анализируя нормы Федерального закона, посвященные наименованию высшего должностного лица и его полномочиям, А.А. Ерыгин замечает: «Примечательно, что в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ только в статье 2 термин «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» приведен самостоятельно, во всех последующих статьях закона он уже неразрывно связан с понятием «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ». И это не случайно, т.к. наиболее распространённым вариантом является совмещение должности высшего должностного лица субъекта РФ с должностью руководителя высшего исполнительного органа государственной власти. Такой подход не только полностью соответствует предписаниям вышеуказанного Закона, но и отвечает принципу целесообразности» [3, с.17].
Состав лиц, входящих в состав правительства (администрации), устанавливается уставами областей. В обязательном порядке в него входит сам губернатор (глава администрации), его заместители, руководитель аппарата области. Также на основании устава или по решению высшего должностного лица области в состав данного органа могут входить другие руководители.
Так, Устав Брянской области (ст.57) предусматривает, что в состав Администрации области входят также руководители органов исполнительной государственной власти Брянской области, руководители представительств администрации Брянской области при федеральных органах государственной власти, при органах исполнительной власти других субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 42 Устава Пензенской об-
74
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2014'1
ласти Правительство Пензенской, помимо вышеперечисленных лиц, включает в себя Председателя Правительства, его заместителей, министров Пензенской области, а также руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области по решению Губернатора Пензенской области.
Согласно ст. 36. Устава Белгородской области в состав Правительства также входят начальники департаментов Белгородской области.
Структура исполнительных органов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, поэтому при ее формировании наблюдается большое разнообразие.
Например, согласно статье 28 Устава Калужской области органами исполнительной власти Калужской области являются министерства Калужской области, администрация Губернатора Калужской области и иные органы исполнительной власти Калужской области, образуемые в соответствии с Уставом Калужской области. Губернатором Калужской области для выполнения отдельных полномочий органов исполнительной власти Калужской области могут создаваться территориальные органы исполнительной власти Калужской области. Территориальные органы исполнительной власти Калужской области могут быть созданы как в виде единого органа (администрации), так и в виде отдельных исполнительных органов по различным направлениям деятельности Правительства Калужской области. Губернатор Калужской области самостоятельно определяет состав территориальных органов исполнительной власти, а также назначает на должность и освобождает от нее руководителей этих органов.
Согласно статье 5.1 Устава Орловской области высшим исполнительным органом государственной власти области является Коллегия Орловской области. Органами исполнительной государственной власти специальной компетенции области являются Аппарат Губернатора и Коллегии области; Департаменты области; Службы области; Управления области.
Из вышеприведенного видно, что «наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ и по своему разнообразию
превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах» [6, с.190].
Каждый высший орган исполнительной власти является юридическим лицом, имеет свои реквизиты, а также вспомогательный орган - аппарат, создаваемый для обеспечения деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта.
Существование аппарата исполнительных органов власти может предусматриваться непосредственно в основных законах субъекта федерации, а может быть установлено иными нормативными актами субъекта.
Так, статья 57 Устава Брянской области устанавливает, что для обеспечения деятельности администрации области и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти области решений, принятых администрацией области, образуется аппарат администрации области. Аппарат администрации области возглавляет заместитель Губернатора Брянской области либо руководитель аппарата администрации области, назначаемый Губернатором Брянской области.
Положение об аппарате администрации области утверждается администрацией области.
Финансирование расходов на содержание аппарата администрации области производится в пределах расходов на содержание администрации области.
Статья 47 Устава Воронежской области гласит, что для обеспечения деятельности губернатора Воронежской области и администрации Воронежской области, а также в целях организации контроля выполнения исполнительными органами государственной власти Воронежской области решений, принятых губернатором Воронежской области и администрацией Воронежской области, образуются структурные подразделения администрации Воронежской области (аппарат администрации Воронежской области). Их структура и положения о них утверждаются губернатором Воронежской области.
В Уставе Тульской области аппарату администрации области посвящена отдельная статья (ст.35): «Для обеспечения деятельности губернатора и администрации области формируется постоянно действующий государственный орган аппарат администрации».
Работники аппарата администрации являются государственными гражданскими служащими.
Организация деятельности аппарата ад-
75
2014'1
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
министрации регулируется актами губернатора области.
В Белгородской области (ст.16, 45 Устава) предполагается только наличие аппарата губернатора, который одновременно обеспечивает и исполнение своих полномочий правительством области: Губернатор Белгородской области в целях обеспечения исполнения возложенных на него полномочий формирует аппарат губернатора Белгородской области и утверждает положение о нем. Обеспечение исполнения полномочий правительства Белгородской области осуществляется аппаратом губернатора Белгородской области.
В Уставах Курской, Пензенской, Калужской областей существование вспомогательных органов при исполнительных органах государственной власти субъектов не предусмотрено. Однако фактически они все равно существуют и действуют на основании положений или иных нормативных правовых актов.
Так, например, аппарат администрации Тульской области [9] состоит из управлений:
1. Управление информационных и аналитических технологий аппарата администрации Тульской области.
2. Управление пресс-службы аппарата администрации Тульской области.
3. Отдел специальной документальной связи аппарата администрации Тульской области.
4. Главное управление государственной службы и кадров аппарата администрации Тульской области.
5. Управление делами аппарата администрации Тульской области.
6. Управление делопроизводства аппарата администрации Тульской области.
7. Управление по развитию местного самоуправления аппарата администрации Тульской области.
8. Управление по связям с правоохранительными органами и воинскими организациями.
9. Отдел секретного делопроизводства.
10. Управление по работе с обращениями граждан аппарата администрации Тульской области.
11. Организационное управление аппарата администрации Тульской области.
Управления действуют на основании Положений о них [5]. Причем Положения принимаются губернатором области о каждом управлении отдельно.
Примечательно, что в Тульской облас-
ти отсутствует правовое управление при органах исполнительной власти, которое, на наш взгляд, является необходимой составляющей любого органа государственной власти, уполномоченного принимать общеобязательные властные решения и издавать нормативные акты. Отсутствие органа, призванного контролировать законность издаваемых нормативных актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти области, заставляет задуматься о качестве принимаемых нормативных актов и их соответствии текущему законодательству.
В Липецкой области образованы следующие вспомогательные органы, входящие в структуру администрации [4]:
1. Управление государственной службы и кадровой работы администрации области.
2. Управление делами и мобилизационной работы администрации области.
3. Управление организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления администрации области.
4. Управление контроля и проверки исполнения администрации области.
5. Правовое управление администрации области.
6. Управление экономики администрации области.
7. Управление информационно-аналитической работы администрации области.
8. Пресс-служба администрации области.
В Смоленской области в аппарат администрации входят [9]:
1. Управление делами Аппарата Администрации Смоленской области.
2. Управление информационной политики и общественных связей.
3. Управление международных связей Аппарата Администрации Смоленской области.
4. Контрольное управление Аппарата Администрации Смоленской области.
Основными задачами вспомогательных органов являются:
• информационное обеспечение исполнительных органов государственной власти;
• координация деятельности органов исполнительной власти области;
• освещение деятельности высшего должностного лица и исполнительных органов области через средства массовой информации;
• обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти и подразделений аппарата администрации (правительства, коллегии,
76
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2014'1
губернатора) области;
• обеспечение полномочий высшего должностного лица и органов исполнительной власти;
• организация материально-технического и финансового обеспечения деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти;
• организация, ведение и совершенствование документационного обеспечения управления в органах исполнительной власти;
• правовое обеспечение деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти.
Система исполнительных органов (органов исполнительной власти и вспомогательных органов при них) в субъектах Российской Федерации, на наш взгляд, далека от совершенства. Системы исполнительных органов, существующие в субъектах Российской Федерации, отличаются большим разнообразием, что в целом соответствует и Конституции и федеральному законодательству. Однако при анализе каждой отдельной такой системы на уровне субъектов Российской Федерации можно сделать выводы о несовершенстве ее структуры. Если смотреть обобщенно, то в целом указанным системам исполнительных органов присущи следующие недостатки:
1. В отдельных субъектах РФ вообще отсутствует деление исполнительных органов на органы, наделенные властными полномочиями и обслуживающие их органы (аппарат). Таким образом, из существующей структуры является неясным, какие органы наделены возможностью принимать властные решения, а у каких из них такая возможность отсутствует. Также в таких случаях не выстраивается соподчиненность органов. Так, например, во Владимирской области администрация является высшим органом исполнительной власти. Согласно ст. 32 Устава Смоленской области в структуре администрации области могут быть созданы службы, территориальные органы и территориальные структурные подразделения администрации области. В Уставе не указано, что такие структурные подразделения будут выполнять вспомогательные функции. И если заглянуть на официальный сайт администрации Владимирской области [1], то видно, что в состав администрации входят как органы власти, так и вспомогательные органы, что является недопустимым, исходя из того, что уставом администрация названа высшим ор-
ганом исполнительной власти. Аналогичная ситуация наблюдается в Липецкой области и ряде других областей.
Вспомогательные органы могут учреждаться как при высшем должностном лице исполнительной власти (главе администрации, губернаторе), так и при высшем органе исполнительной власти (администрации, правительстве, коллегии). Причем анализ законодательства показывает, что вспомогательные органы создаются либо при высшем должностном лице области, либо при высшем органе исполнительной власти. Они едины, и, в любом случае, вне зависимости от того, при каком органе они созданы, занимаются обслуживанием и высшего должностного лица, и исполнительных органов в целом. На наш взгляд, более целесообразно было бы создавать такие вспомогательные органы при высшем органе исполнительной власти, поскольку высшее должностное лицо по долгу службы всегда возглавляет высший орган исполнительной власти, а следовательно, вспомогательные структуры, созданные при таком органе будут подчиняться как высшему должностному лицу, так и органам исполнительной власти в целом.
2. При формировании органов власти допускается дублирование властных полномочий отдельными органами, что снижает эффективность функционирования существующих органов власти.
3. Отсутствует «прозрачность» исполнительных органов, то есть функции, выполняемые некоторыми существующими органами, непонятны или напрямую засекречены. Так, в Белгородской области существует Управление организационно-контрольной работы и административной реформы, положение о котором отсутствует в свободном доступе и функции которого не обозначены на официальном сайте области. В Тульской области существует отдел секретного делопроизводства, который входит в аппарат администрации области. Чем занимается данный отдел - также является неизвестным. Статья 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [10] устанавливает, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее - организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Исключение составляет только информация,
77
2014'1
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
составляющая государственную тайну. Перечень такой информации исчерпывающий и содержится в Законе РФ «О государственной тайне» [2]. Этим же законом устанавливаются полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты. Практически все полномочия по охране государственной тайны и по отнесению сведений к государственной тайне относятся к полномочиям федеральных органов власти. Более того, п.«з» ст.71 Конституции относит
информацию к исключительному ведению Российской Федерации. Таким образом, является сомнительным, что отдел секретного делопроизводства вообще имеет право на существование.
Выявление недостатков системы действующих органов государственной власти субъектов Федерации и вспомогательных органов поможет создать более эффективную систему управления обществом и существенно сэкономить средства на ее содержание.
Литература
1. Владимирская область. Официальный сайт. - Электрон. Дан. - Режим доступа: http:// avo.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=37 &Itemid=44 - Загл. с экрана.
2. Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 “О государственной тайне”[принят 08 июля 1993]: офиц. текст: по сост. на 22 августа 2004. //Собрание законодательства РФ. 13.10.1997. N 41. Ст. 8220-8235.
3. Ерыгин АЛ. Губернатор Белгородской области в системе региональных органов государственной власти»// Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2013г. № 1. С.17.
4. Липецкая область. Официальный сайт. - Электрон. Дан. - Режим доступа: http://www. admlr.lipetsk.ru/rus/adm/index.php - Загл. с экрана.
5. Постановление губернатора Тульской области от 17 апреля 2006 г. № 36-пг «Об утверждении Положения об управлении информационных и аналитических технологий аппарата администрации Тульской области», Постановление губернатора Тульской области от 21 января 2004 года № 5-пг «Об утверждении Положения об управлении пресс-службы аппарата администрации Тульской области» и от 17 марта 2006 года № 21-пг «О внесении изменений в постановление губернатора Тульской области от 21 января 2004 года № 5-пг «Об утверждении Положения об управлении пресс-службы аппарата администрации Тульской области», Постановление губернатора Тульской области от 10 апреля 2006 г. № 17-пг «Об утверждении Положения об управлении делами аппарата администрации Тульской области» ит.д. - Электрон. Дан. - Режим доступа: http://www.admportal.tula.ru/ catalog/412.aspx - Загл. с экрана.
6. Бай Н.Г., Безбах В.В. и др. Правоведение: учебник для вузов / под ред. Безбах В.В., Копылова М.М. - М.: изд-во РУДН, 2006.
7. Смоленская область. Официальный сайт. - Электрон. Дан. - Режим доступа: http://admin. smolensk.ru/oiv.htm - Загл. с экрана.
8. СтаровойтовАА. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. № 19.
9. Тульская область. Официальный сайт. - Электрон. Дан. - Режим доступа: http://www. admportal.tula.ru/catalog/412.aspx - Загл. с экрана.
10. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [принят 08 июля 2007]: офиц. текст: по сост. на 08 июля 2007 // Парламентская газета. 2006. № 126-127.
References
1. Vladimir region. Official website. - Electronic data. - Mode of access: : http://avo.ru/index. php?option=com_content&task=view&id=37 &Itemid=44
2. The law of the Russian Federation from 21.07.1993 N forest surveying etc “On state secret” Collection of legislation of the Russian Federation. 13.10.1997. N 41. S. 8220-8235.
3. Erygin AA. Governor of the Belgorod region in the system of regional bodies of state power»// Vestnik Bel law Institute of MIA of Russia. 2013. № 1. P.17.
78
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2014'1
4. Lipetsk region. Official website. - Electronic data. - Mode of access: : http://www.admlr. lipetsk.ru/rus/adm/index.php.
5. Decree of the Governor of the Tula region dated April, 17 2006 № 36-PG «On approval of the Regulations on the management of information and analytical technologies of the administration of the Tula region», decree of the Governor of the Tula region dated January 21,2004 № 5-PG «About the Position statement about the management of the press-service of the administration of the Tula area» and dated March 17, 2006 № 21-PG «On making changes in decree of the Governor of the Tula region dated January 21, 2004 № 5-PG «About the Position statement about the management of the press-service of the administration of the Tula region», Decree the Governor of the Tula region dated 10 April, 2006, № 17-PG «On approval of the Regulations on the management of the Affairs of the administration of the Tula region». Electronic data. - Mode of access: http://www.admportal.tula.ru/ catalog/412.aspx.
6. BuyN.G., Bezbakh V.V and others. Jurisprudence: textbook for Universities/ Buy N.G., Bezbakh CENTURIES and дроведение: Law textbook for Universities/ - M. 2006.
7. Smolensk region. Official website. - Electronic data. - Mode of access: : http://admin.smolensk. ru/oiv.htm/
8. Starovoitov A. TO the problem of typology of Executive bodies // Lawyer. 2013. № 19.
9. Tula region. Official website. - Electronic data. - Mode of access: : http://www.admportal. tula.ru/catalog/412.aspx
10. Federal law of 27.07.2006 № 149-FZ “On information, information technologies and protection of information//” Parlamentskaya Gazeta. 03.08.2006. № 126-127.
(Статья сдана в редакцию 20.02.2014)
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ статус руководителя ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ
PROCEDURAL STATUS OF THE
УДК 343.1
И.н. ОЗЕРОВ,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России)
e-mail: [email protected]
д.н. РУДОВ,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России) e-mail: [email protected]
head of the unit of inquiry
I.N. OZEROV,
candidate of jurisprudence , the senior lecturer (the Belgorod Legal Institute of the Ministry of Internal
Affairs in Russia) e-mail: [email protected]
D.N. RUDOV,
candidate of jurisprudence (the Belgorod Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs in Russia ) e-mail: [email protected]
Аннотация: в статье рассматривается правовое положение руководителя подразделения дознания в уголовном процессе России, нормативная правовая база, регламентирующая деятельность руководителя подразделения дознания.
Ключевые слова: руководитель подразделения дознания, дознаватель, правовой статус, расследование, дознание, орган дознания, уголовное дело, проверка сообщения, правовое положение.
Abstract: the article considers the legal position of the head of the unit of inquiry in criminal proceedings in Russia. The article considers the legal and normative base regulating the activity of the head of the unit of inquiry.
Keywords: Head of division of inquiry, the investigator, the legal status, investigation, inquiry, a body of inquiry, the criminal case, check the messages, legal position.
79
