CC BY
707
УДК 342.9
СПЕЦИФИКА ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНЕ
© Надежда Николаевна НЕСТЕРОВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: dpip@mail.ru
Дано исследование специфики организации деятельности органов исполнительной власти в регионах (субъектах) Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ рассмотрена на примере Липецкой области.
Ключевые слова: исполнительная власть; правительство; регион; субъект РФ; глава администрации; губернатор.
В основу формирования системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации положена доктрина разделения власти на три традиционных ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В государствах с федеративным устройством эта система разделения дополняется разделением государственной власти по вертикали.
На современном этапе исполнительная власть Российской Федерации отличается от моделей исполнительной власти других стран. Основное отличие заключается в том, что в России влияние центральной и федеральной власти на систему территориального управления достаточно высокое, хотя оно смягчается многочисленными индивидуальными договорами и соглашениями центра и субъектов федерации [1]. Еще одно отличие, на которое следует обратить внимание - это вывод органов местного самоуправления за пределы конституционно установленной
системы органов государственной власти. Последнее обстоятельство также размывается системой передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в индивидуальном порядке. И так как в России органы государственной исполнительной власти насчитывают одно федеральное правительство и 83 администраций (правительств) субъектов РФ, они дополняются сотнями тысяч органов местного самоуправления, которые формально не включены в систему государственной исполнительной власти, но функционально с ними связаны довольно прочно. Стоит отметить, что такая форма сложилась в России на основе ст. 5 Конституции РФ 1993 г. [2].
Понятие «регион» дано в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. [3]. Регион это часть территории Российской Федерации, которая обладает общностью природных, социально-экономических, национально-
культурных и иных условий. Границы региона не всегда могут совпадать с границами субъекта федерации, т. к. регион может объединить в себе территорию нескольких субъектов федерации. И данные обстоятельства нужно учитывать при рассмотрении вопросов организации государственного управления. Следовательно, под региональным управлением надлежит понимать исполнительную и распорядительную деятельность, которая осуществляется органами исполнительной власти субъектов федерации в границах территории субъекта или региона, а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.
Региональное управление связано и с отраслевым, и межотраслевым управлением, они сочетаются и дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах.
Сущность управления регионом, которая осуществляется органами исполнительной власти субъектов федерации, обозначена в ст. 73 Конституции РФ, в федеральных законах от 24 июня и от 6 октября 1999 г., в конституциях (уставах) субъектов федерации, в договорах, заключенных большинством субъектов федерации.
Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации - это неотъемлемая часть единой государственной власти. Их главным приоритетом является то, что они выполняют ведущие роли в управлении наиболее важными процессами в государстве и регионе. В единую систему исполнительной власти в России входят как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В субъектах России установилась система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ.
Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти области или края является глава администрации или губернатор. Его правовой статус установлен уставом субъекта федерации, законами о системе органов государственной власти или в специальных законах о главе исполнительной власти (например, указ Губернатора Ростовской области от 20 марта 2012 г. № 16 г. Ростов-на-Дону «О Регламенте Правительства Ростовской области») [4].
Правовое положение губернатора или главы администрации может быть разграничено по нескольким условиям. Например, в таких областях, как Ярославская, Свердловская глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вицегубернатор, первый заместитель главы администрации). А в Саратовской и Калининградской областях глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края).
Глава исполнительной власти области (края):
- образует (совместно или по согласованию с законодательным органом) в соответствии со схемой управления субъектом федерации отраслевые и территориальные органы исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей;
- утверждает положения об отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
- образует, реорганизует и ликвидирует иные государственные организации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
- вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта федерации;
- издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта федерации [5].
Состав и структура правительства субъекта федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и распоряжениями президента и главы администрации (губернатора).
Так, например, согласно ст. 39 гл. 5 устава Липецкой области Российской Федерации от 27 марта 2003 г. администрация области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти [6]. Она состоит:
- из главы администрации области -высшим должностным лицом возглавляющим Администрацию Липецкой области является глава администрации области. В настоящее время главой администрации Липецкой области является Королев Олег Петрович;
- первого заместителя главы администрации - Божко Юрий Николаевич. Исполняет обязанности главы администрации Липецкой области в случае его отсутствия. Контролирует работу заместителей. Согласовывает вопросы строительства, стройиндустрии, имущественных и земельных отношений, инновационной, промышленной политики, экологии и природных ресурсов, надзора в сферах природопользования, экологии, осуществляет контроль за исполнением регламента деятельности администрации Липецкой области и т. п.;
- заместителей главы администрации: А.Н. Никонов, А.В. Козодеров, В.М. Щегле-ватых, Д.В. Мочалов, Л.В. Куракова, С.Н. Са-логубов, Н.Ф. Тагинцев, П.А. Гучек;
- руководителей органов исполнительной власти области (управлений, комитетов), которые обладают правом юридического лица [7].
Глава администрации области является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион. От направления его политики зависит, в первую очередь, материальное и духовное благосостояние жителей области. В своей работе глава администрации (правительства) опирается на Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Правительства Российской Федерации; уставы и законодательство края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; положения о главе администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Основная особенность организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации это двухуровневая система правового регулирования, которая предопределена разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. Если считать, что субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории, с одной стороны, то, с другой стороны, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. И как следствие на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также муниципальные органы местного самоуправления. Стоит заметить, что в настоящий момент механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней слабо разработан [8].
Единая система исполнительной власти субъекта Российской Федерации состоит из:
1) главы исполнительной власти субъекта федерации - президента республики, главы администрации, губернатора и т. д.;
2) исполнительного органа государственной власти общей компетенции - правительства или администрации;
3) исполнительных органов государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
4) территориальных органов государственной исполнительной власти общей компетенции, которые действуют в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
5) территориальных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции, которые являются структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта РФ [9].
Заметим, что данный перечень является условным и объединяет в себе все возможные варианты, т. к. каждый субъект федерации самостоятельно для себя устанавливает систему исполнительной власти, которая закрепляется конституцией, уставом или законом.
В каждом регионе (субъекте) РФ действует система территориальных федеральных органов, которая взаимодействует с собственной единой системой органов исполнительной власти. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, которое выражается в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного управления и находятся в двойном подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта РФ; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов федерации наделены правами и функциями территориальных органов, но при этом являются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, территориальным федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью [5].
Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении.
Первая модель, это когда высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте РФ единолично создает структуру администрации субъекта РФ, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями различных форм собственности в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации.
К полномочиям высшего должностного лица относятся:
- право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;
- право отлагательного вето на законы;
- исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально -экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.
Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта РФ -право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др.
Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций.
Правительство имеет два начала: первое -оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. является носителем публичного права, второе -правительство является юридическим лицом, т. е. субъектом гражданско-правовых, частноправовых отношений, оно может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.
Существует и промежуточная модель организации администрации, когда прави-
тельство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом -его статус, скорее, коллегии при губернаторе.
Таким образом, в Российской Федерации задачи и функции реализуются путем деятельности механизма государственной власти посредством входящих в этот механизм государственных органов и участвующих в нем служащих [10]. Мы видим, что в настоящее время в Российской Федерации существует и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной власти. Нельзя забывать о том, что, прежде всего, она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого целого организационноправового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.
Особенное внимание следует уделить рациональному выполнению исполнительнораспорядительных функций, исключению при этом дублирования и несогласованности, обеспечению постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышению персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений.
Президент РФ Владимир Путин подписал указ об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [11].
Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным, должны будут представлять в Правительство России доклады о фактически достигнутых значениях показателей для
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период. Согласно документу, в перечень показателей вошли:
1) ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2) численность населения;
3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);
4) оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в т. ч. микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями;
5) объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
6) уровень безработицы в среднем за
год;
7) реальные располагаемые денежные доходы населения;
8) удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;
9) доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;
10) смертность населения (без показателей смертности от внешних причин);
11) оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации [11].
Таким образом, исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельной ветвью государственной власти, основное назначение которой - организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов. Механизм исполнительной власти включает в себя всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ, которая образуется: федеральными органами государственной власти (согласно указу Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. - это Министерства РФ. государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России); органами испол-
нительной власти субъектов федерации; органами исполнительной власти, формируемыми субъектами федерации самостоятельно.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социальноэкономических преобразований и наше движение вперед.
Одним из значимых явлений в государственном управлении можно обозначить реформирование, проводимое в структуре системы управления с 2000 г. Административная (структурная) реформа в органах государственного управления Российской Федерации призвана повысить эффективность деятельности государственного аппарата и согласовать качество управления и количество полномочий государственных органов. Приоритетными задачами реализации административного реформирования в России являются оптимизация функций, осуществляемых государственными органами и формирование аппарата процессуальных систем взаимодействия между гражданами Российской Федерации и государством [12].
Основой государственного управления в период переходной экономики России стал принцип рыночных отношений: «затраты на содержание должны окупаться». Исследования, проведенные в 2003 г. Министерством экономического развития России, показали отрицательные результаты состояния государственного управления. Оно характеризуется низкой позицией России по основным показателям международного рейтинга эффективности государственного управления: отрицательной оценкой гражданами деятельности органов управления, высокими издержками бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупции. На основании полученных исследований и было принято решение реструктуризации системы управления в целом как одно из мер повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.
Проблема разработки и внедрения административных регламентов является очевидной для всех исполнительных органов управления на федеральном и региональном уровнях. Местные органы самоуправления также должны регламентировать свои полномочия, делегированные им государствен-
ными органами управления. В рамках проводимого реформирования в законодательстве Российской Федерации был разработан ряд нормативно-правовых актов, которые послужили основой для ее реализации. Особенность их в том, что они носят лишь методологический и рекомендательный характер. Нормативно не закреплен понятийный аппарат «услуги», «функции» в рамках государственного управления, не ясна разница в их регламентации. Применимо к регламентации государственной функции определить показатели стандартизации количественно более просто. Что же касается исполнения государственных функций, то этот процесс совершенно не изучен в рамках проведения регламентации. Отсутствуют показатели эффективности их исполнения. Поэтому разработка методических основ оценки эффективности административных регламентов будет являться базой для повышения эффективности деятельности органов государственного управления в России [12].
Большинство исполнительных органов управления реализуют государственные функции. Деятельность таких структурных подразделений, как министерства, департаменты и службы построена на их исполнении. Реализация полномочий данных исполнительных органов управления выражается в разработке социально-экономических показателей, составлении программ развития отраслей.
Разработка административных регламентов исполнения государственных функций и их текущий и постоянный мониторинг, по мнению авторов, будут способствовать увеличению производительности работы гражданских государственных служащих, уменьшению бюрократического давления на при-
нятие управленческих решений. Следовательно, это повлечет повышение эффективности деятельности исполнительных органов власти.
1. Колесниченко Е.А., Колесниченко Д.А. Особенности экономического механизма управления в регионе // Социально-экономические явления и процессы. 2008. Вып. 2.
2. иКЬ: www.rg.ru.
3. Основные положения региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ от 03.07.1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. иКЬ: www.skolkoffo.ru. Загл. с экрана.
4. О Регламенте Правительства Ростовской области: указ Губернатора Ростовской области от 20.03.2012 г. № 16 г. Ростов-на-Дону. иКЬ: www.donland.ru. Загл. с экрана.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.
6. иКЬ: http://www.admlr.lipetsk.ru.
7. О структуре исполнительных органов государственной власти Липецкой области: постановление главы администрации Липецкой области от 28.06.2010 г. № 198.
8. Гегедюш Н., Мокеев М., Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2008.
9. ЦЯЬ: http://socialrost.ru.
10. Теория государства и права / под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько. М., 2008.
11. ЦЯЪ: http://sk-news.ru.
12. Коваль Т.В. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Иркутск, 2010.
Поступила в редакцию 15.Q9.2Q12 г.
UDC 342.9
ORGANIZATION SPECIFICS OF REGIONAL EXECUTIVE POWER ACTIVITY
Nadezhda Nikolayevna NESTEROVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, e-mail: dpip@mail.ru
The specifics research of organization of regional (subjects) executive power activity of Russian Federation is given. The structure of executive power of subject of Russian Federation is considered on example of Lipetsk region.
Key words: executive power; government; region; subject of RF; Head of Administration; governor.
