CC BY
85
Законодательная основа института высших должностных лиц субъектов РФ
Волочковская Мария Александровна,
аспирант, Северо-Западный Институт управления РАНХиГС, mvolochkovskaya@inbox.ru
В настоящей статье рассмотрены основы института высшего должностного лица субъекта Рф. Исследованы мнения ученых, законодательство субъектов РФ. По результатам рассмотрения выделены три действующие модели построения органов исполнительной власти: 1. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта на основании единоначалия при отсутствии коллегиального высшего органа исполнительной власти. 2. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляет высшее должностное лицо субъекта при наличии высшего коллегиального органа исполнительной, который возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ. 3. Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, в том числе и исполнительной властью, а высший орган исполнительной власти возглавляет отдельное лицо.
Ключевые слова: высшее должностное лицо, субъект, государственная власть, орган, полномочия, модель организации, территориальный орган.
Н
2 б>
01
1
Положения Конституции РФ определяют, что осуществление государственной власти в РФ относится к полномочиям как федеральных органов власти, так и к органам государственной власти субъектов РФ. Они тесно взаимосвязаны и взаимодействуют, поскольку невозможно обеспечение реального федерализма без самостоятельной системы органов государственной власти регионов. Место высшего должностного лица субъекта РФ во многом определено тем, что это носитель двух функций: собственно высших должностных лиц субъектов РФ и одновременно руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Свою «волю» высшие должностные лица субъектов РФ выражают, обращаясь с посланиями к парламентам регионов, направляя и указывая тем самым направления развития региона. В течение последних лет статус высшего должностного лица субъекта РФ существенно укреплен, расширена его компетенция. На сегодняшний день высшее должностное лицо субъекта РФ наделяется полномочиями: организовывать, взаимодействовать и координировать деятельность как органов исполнительной власти определенного субъекта, так и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Вместе с тем, современные ученые выделяют от двух до четырех моделей организации исполнительной власти в субъектах РФ - в зависимости от места и роли высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъектов РФ.
Так, А.Л. Скифская выделяет две модели организации исполнительной власти на этом уровне. Согласно первой модели высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ и включено в его состав. Согласно второй модели высший орган исполнительной власти возглавляет иное лицо (председатель правительства субъекта РФ и т.д.). Ее точку зрения разделяют Д.Ш. Пирбудагова,
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Ш.С. Гаджиалиева, Н.Э. Умарова. По нашему мнению подход А.Л. Скифской к построению системы исполнительной власти в регионах, несомненно, имеет право на существование, однако действующие в настоящее время системы исполнительной власти отличаются несколько большим разнообразием.
Н.Н. Нестерова выделяет три модели построения органов исполнительной власти в субъектах РФ1. При организации власти по первой модели высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно формирует органы исполнительной власти субъекта и осуществляет непосредственное управление всеми органами исполнительной власти, в том числе и высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ. Вторая модель предполагает, что правительство является самостоятельным юридическим лицом, может самостоятельно выступать от своего имени. При организации органов исполнительной власти по третьей модели правительство не имеет статуса юридического лица и самостоятельного субъекта. Следует заметить, что третья модель функционирования исполнительной власти, выделенная Н.Н. Нестеровой, в настоящее время не имеет права на существование, поскольку п. 4 ст. 20 Федерального закона N 184-ФЗ прямо устанавливает, что высший исполнительный орган государственной власти РФ в обязательном порядке всегда является самостоятельным юридическим лицом и наделен соответствующими правами.
Д.С. Зарецкая выделяет 4 модели организации исполнительной власти субъектов РФ2. Первая и вторая модели, предложенные Д.С. Зарецкой, отличаются только тем, что в первом случае высшее должностное лицо субъекта РФ руководит органом исполнительной власти на основе принципа единоначалия, а во втором данный принцип не применяется, соответственно, подразумевается, что используется принцип коллегиальности. Следует отметить, что даже в тех регионах, в которых закреплен принцип единоначалия в деятельности органов исполнительной власти, фактически используется вторая модель построения исполнительной власти, указанная Д.С. Зарецкой.
О построении власти на основе первой модели можно с уверенностью говорить, к примеру, по отношению к Тамбовской и Владимирской областям. В частности, в соответствии со ст. 66 Устава Тамбовской области в качестве высшего органа исполнительной власти Тамбовской области вступает глава администрации Тамбовской области3. Никакого коллегиального органа исполнительной власти в области не предусмотрено.
Аналогичное построение системы исполнительной власти существует во Владимирской области. Статья 23 Устава Владимирской области4 предусматривает, что губернатор является высшим должностным лицом и руководит администрацией области на принципах единоначалия. При этом в структуру администрации согласно ст. 32 Устава входят сам губернатор, его заместители, директора департаментов, начальник аппарата губернатора, комитеты, управления, секретариаты, территориальные органы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Нормативные акты от имени администрации области принимаются губернатором области (п. 2 ст. 27 устава).
Отметим, что Закон N 184-ФЗ5 в ст. 21 наделяет высший орган исполнительной власти собственными полномочиями, которые отличаются от полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Соответственно, необходим орган, который бы осуществлял указанные полномочия. И данный орган должен быть не только указан на бумаге, но и иметь возможность действовать. При организации власти, которая существует в Тамбовской и Владимирской областях, от имени высшего органа исполнительной власти действует глава региона, который единолично принимает решения от имени высшего органа исполнительной власти и выполняет полномочия, возложенные на данный орган, что входит в противоречие с нормами Закона N 184-ФЗ.
Вторая модель построения органов исполнительной власти является достаточно распространенной. Так, статья 36 Устава Смоленской области указывает, что администрация Смоленской области - это высший коллегиальный орган в единой системе органов исполнительной власти Смоленской области". Аналогичные нормы содержатся в уставах Белгородской, Ивановской, Тверской областей. При этом во всех указанных областях наряду с высшим коллегиальным органом исполнительной власти действует высшее должностное лицо субъекта, которое осуществляет текущее руководство исполнительной властью.
Третья модель построения исполнительной власти функционирует в Ярославской, Орловской областях, республиках Адыгее, Дагестан, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии. К примеру, согласно ст. 46 Устава Ярославской области губернатор Ярославской области осуществляет общее руководство правительством области, в том числе назначает председателя правительства, который наделяется собственными управленческими правомочиями. Согласно статье 67.1 Ус-
1 Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. N 11 (115). С. 77 - 83.
2 Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. N 3 (54). С. 36 - 40.
3 Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Фе-
дерации" (принят Постановлением Тамбовской областной Ду-
мы от 30.11.1994 N 84) // Тамбовская жизнь. N 233. 1994.
Закон Владимирской области от 14.08.2001 N 62-ОЗ (ред. от 28.09.2018) "Устав (Основной Закон) Владимирской области" (принят постановлением ЗС Владимирской области от 14.08.2001 N 285) // Владимирские ведомости. N 152-153. 2001. 5 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
тава Орловской области губернатор Орловской области формирует правительство области и по согласованию с Законодательным Собранием области назначает его председателя.
Согласно четвертой модели, выделенной Д.С. Зарецкой, должность высшего должностного лица субъекта РФ отсутствует, а его полномочия осуществляются руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. Анализ действующего законодательства субъектов РФ показывает, что в абсолютном большинстве регионов главы регионов называются главами республики или губернаторами, то есть являются высшими должностными лицами субъектов РФ. Термин "глава администрации" употребляется лишь в Краснодарском крае, Липецкой и Тамбовской областях. Однако, если обратиться к уставам (основным законам) данных субъектов Федерации, можно сделать вывод, что главы администрации, несмотря на свое название, также являются высшими должностными лицами данных субъектов. Так, пункт 3 ст. 39 Устава Липецкой области устанавливает, что администрацию области возглавляет глава администрации области - высшее должностное лицо области.
По тексту уставов Краснодарского края и Тамбовской области глава администрации не определяется как высшее должностное лицо субъекта, однако анализ полномочий указанных лиц, зафиксированный в ст. 42 Устава Краснодарского края, а также нормы ст. 64 Устава Тамбовской области позволяют сделать вывод, что главы администраций в указанных регионах также фактически являются высшими должностными лицами, которые возглавляют ветвь исполнительной власти и осуществляют руководство ею, что соответствует второй модели построения органов исполнительной власти, предложенной Д.С. Зарецкой.
Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет нам выделить три действующие модели построения органов исполнительной власти:
1. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта на основании единоначалия при отсутствии коллегиального высшего органа исполнительной власти.
2. Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти) при наличии высшего коллегиального органа исполнительной власти (правительства, администрации и т.д.), который возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ.
3. Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, в том числе и исполнительной властью, а высший орган исполнительной власти возглавляет отдельное лицо - председатель правительства, руководитель администрации и т.д.
Согласно анализу норм Закона N 184-ФЗ, иного действующего законодательства из имеющихся трех моделей построения исполнительной власти
только вторая полностью соответствует законодательству и имеет право на существование. Конечно, в Законе N 184-ФЗ прямо не указывается, что высший орган исполнительной власти в обязательном порядке должен являться коллегиальным органом, это следует из системного толкования норм Закона N 184-ФЗ. Высший орган исполнительной власти наделяется собственными полномочиями, отличными от полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 21 Закона N 184-ФЗ), в том числе полномочиями по принятию собственных нормативных актов (ст. 22 Закона N 184-ФЗ). Данные полномочия могут быть реализованы именно высшим органом исполнительной власти, а не высшим должностным лицом региона, действующим от имени данного органа. Соответственно, для выполнения норм Закона N 184-ФЗ наличие высшего органа исполнительной власти, который бы на коллегиальных началах выполнял возложенные на него полномочия, является обязательным.
Модель построения исполнительной власти, по которой высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, а высший орган исполнительной власти возглавляется иным лицом, также, на наш взгляд, противоречит действующему законодательству. Как правило, устанавливая место должностных лиц субъектов РФ в системе разделения властей, высших должностных лиц субъектов РФ относят к исполнительной ветви власти, включают в ее состав. Согласно позиции Конституционного Суда РФ высшее должностное лицо является элементом системы органов исполнительной власти, поскольку его статус определен в гл. 3 Закона N 184-ФЗ. В тех регионах, где высшее должностное лицо субъекта не возглавляет высший орган исполнительной власти, глава региона фактически выведен из системы разделения властей. Представляется, если исходить из ст. 10 Конституции, необходимо глав субъектов рассматривать не как независимых высших должностных лиц субъектов РФ, а как лиц, возглавляющих систему исполнительной власти субъекта и являющихся составной частью данной системы.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
3. Закон Владимирской области от 14.08.2001 N 62-ОЗ (ред. от 28.09.2018) "Устав (Основной За-
кон) Владимирской области" (принят постановлением ЗС Владимирской области от 14.08.2001 N 285) // Владимирские ведомости. N 152-153. 2001.
4. Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации" (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 N 84) // Тамбовская жизнь. N 233. 1994.
5. Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. N 3 (54). С. 36 - 40.
6. Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. N 11 (115). С. 77 - 83.
Legislative basis of the institute top officials of the subjects of
the Russian Federation Volochkovskaya M.A.
North-West Institute of management of Ranepa This article describes the basics of the institute of the highest official of the subject of the Russian Federation. The opinions of scientists, the legislation of the subjects of the Russian Federation. Based on the results of the review, three existing models of the construction of executive bodies were identified: 1. The executive branch is managed by the highest official of the entity on the basis of unity of command in the absence of a collegial supreme body of executive authority. 2. The executive branch is managed by the highest official of the subject in the presence of the highest collegial executive body, which is headed by the highest official of the subject of the Russian Federation. 3. The highest official of a constituent entity of the Russian Federation exercises general leadership of the region, including the executive power, and the highest executive body heads an individual. Keywords: the highest official, subject, state power, body, authority, model of organization, territorial body.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular
vote on 12/12/1993) (as amended by the RF laws on amendments to the RF Constitution of 12/30/2008 N 6-FKZ, of 12/30/2008 N 7-FKZ, from 02.02.2014 N 2 -FKZ, from 07.21.2014 N 11-FKZ) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2014. N 31. Art. 4398.
2. Federal Law of 06.10.1999 N 184-03 (ed. Of 12.27.2018) "On
the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation" (as amended and added, entered into force from 01/01/2019) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1999. N 42. Art. 5005.
3. Law of the Vladimir region of August 14, 2001 No. 62-OZ (ed. Of
September 28, 2018) "Charter (Basic Law) of the Vladimir region" (adopted by a resolution of the LC of the Vladimir region of August 14, 2001 No. 285) // Vladimirskie Vedomosti. N 152153. 2001.
4. The Charter (Basic Law) of the Tambov Region of the Russian
Federation "(adopted by the Resolution of the Tambov Regional Duma of 30.11.1994 N 84) // Tambov life. N 233. 1994.
5. Zaretskaya D.S. Problems of the organization of the executive
branch of the Russian Federation // Siberian Juridical Journal. 2011. N 3 (54). Pp. 36 - 40.
6. Nesterova N.N. Specificity of the organization of the activities of
the executive authorities in the region // TSU Bulletin. 2012. N 11 (115). Pp. 77-83.
