CC BY
1 Право и государство Law and State
УДК 342.518:342.55
doi: 10.24412/1999-625X-2024-394-241-246
5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Система обеспечения безопасности в городах (на примере Королевства Испания)
Юлия Леонидовна Корабельникова
кандидат юридических наук, доцент, докторант факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров 1,
1 Академия управления МВД России (Москва, Россия)
Проблема обеспечения безопасности городов, порожденная интенсивностью процесса урбанизации, является важнейшей для большинства государств мира. В условиях нарастания имеющихся и возникновения новых опасностей и угроз на современном этапе существования человечества международным сообществом в целом, а также отдельными государствами осуществляется построение и развитие более эффективной системы обеспечения безопасности. При этом историческое развитие и геополитические характеристики, межгосударственные связи, форма государства и многие другие факторы оказывают влияние на формирование общих и особенных черт в системе обеспечения безопасности. Практическая ценность научно обоснованного анализа зарубежного опыта организации и функционирования системы обеспечения безопасности на примере Королевства Испания состоит в выявлении подходов к ее обеспечению, показавших свою эффективность.
Ключевые слова: безопасность, город, полиция, партнерство, взаимодействие с общественностью, зарубежный опыт
Для цитирования: КорабельниковаЮ. Л. Система обеспечения безопасности в городах (на примере Королевства Испания) // Научный вестник Омской академии МВД России. 2024. Т. 30, № 3(94). С. 241-246.
System of Providing Security in the Cities (exemplified by the Kingdom of Spain)
Yulia L. Korabelnikova
Candidate of Science (in Law), Associate-Professor, doctorate student of the faculty of Research and Pedagogical personnel training 1 И [email protected]
1 Academy of Management of the Russian Ministry of Internal Affairs (Moscow, Russia)
The problem of ensuring the security of cities, generated by the intensity of the urbanization process, is the most important one for most countries of the world. As existing hazards and threats increase and new ones emerge at the present stage of the existence of humankind, the international community as a whole, as well as individual states, is building and developing a more effective system of providing security. At the same time, historical development and geopolitical characteristics, interstate relations, the form of the state and many other factors influence the formation of common and special features in the system of ensuring security. The practical value of the scientifically substantiated analysis of foreign experience in the organization and functioning of the security system exemplified by the Kingdom of Spain lies in the identification of approaches to its provision, which have shown their effectiveness.
Keywords: security, city, police, partnership, interaction with the public, foreign experience
Citation: Korabelnikova Yu. L. System of Providing Security in the Cities (exemplified by the Kingdom of Spain). Scientific bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2024. Vol. 30, No 3(94). Pp. 241-246 (In Russ.).
В конце ХХ в. во многих демократических странах происходят острые дискуссии теоретиков, политиков и практиков относительно системы и структуры обеспечения безопасности. Следует отметить,
что выстроенная в течение ХХ в. система профессиональной полиции, традиционное централизованное административное управление в сфере обеспечения безопасности в демократических государствах пере-
стало отвечать потребностям граждан в связи со своей бюрократизированностью, инертностью и неповоротливостью. Необходимость соблюдения стандартных административных процедур не позволяла действовать по ситуации в динамично изменяющихся условиях. В связи с чем потребовался поиск более эффективных способов обеспечения безопасности, пересмотр границ профессиональной полицейской деятельности.
Реформирование полицейской деятельности происходило в теоретической и практической плоскостях, развивались идеи превращения полиции в общественную службу и ее сближения с гражданами. В этот период среди исследователей большую популярность приобретает конструктивистский подход к обеспечению безопасности. Он состоит в том, что угрозы безопасности, как и весь социальный мир, рассматриваются в качестве имеющих социально сконструированную природу. В связи с этим акцент делается на субъективной стороне безопасности, которая определяется или даже «производится» всеми участниками (акторами) поля безопасности [1]. Обновленные концепции безопасности разрабатывались в контексте новых способов и принципов управления, получивших название «governance» (англ.) или «gouvernance» (фр.), что означает способ управления системой, состоящей из множества элементов (государство, местные органы власти, негосударственные организации, ассоциации, международные инстанции), которые располагают способностью принимать решения [2, с. 41]. Ведущую роль в проведении реформ в сфере обеспечения безопасности сыграло распространение принципов и идей концепции полиции, ориентированной на общество («Community policing»). К базовым принципам данной концепции относятся: совместная деятельность полиции и граждан по обеспечению безопасности, в результате которой происходит их сближение; основанные на реальном партнерстве взаимоотношения с представителями местного сообщества и органов власти; усиление профилактики в деятельности полиции [3, с. 82-83]. И если первоначально она появилась в демократических странах в соответствии с запросом общества, то впоследствии, показав свою эффективность, широко распространилась и в других странах.
Совершенствование системы обеспечения безопасности в практике различных государств отличалось и основывалось на тех особенностях, которые
были присущи государственным системам управления в течение длительного времени. Однако в связи с тесным взаимодействием европейских государств в них формируются общие подходы к данному процессу, которые реализуются в том числе посредством создания региональных международных организаций. Так, после учреждения в 1987 г. Европейского форума городской безопасности были созданы аналогичные национальные форумы (бельгийский, итальянский, испанский, немецкий, португальский, французский), которым он оказывает поддержку в разработке, внедрении и оценке местной политики безопасности.
Одним из государств Европы, которое заслуживает внимания в контексте проводимой политики в отношении безопасности, является Королевство Испания. Рубежным этапом в истории страны служит период демократического транзита середины 1970-х гг. Важнейшим его результатом становится закрепление в Основном законе государства 1978 г. возможности создания региональных политических институтов, которые рассматриваются как часть децентрализации государственного управления в общем контексте демократического процесса. В результате автономным сообществам, территориальным по своей сущности, придается политическая субъект-ность [4, с. 63]. Развитие региональной идентичности, а также отдельные реформы центрального правительства усиливали политическую самостоятельность испанских автономий, что свидетельствует о фактической федерализации унитарного по Конституции государства [5, с. 88]. Это получило отражение в нормативном закреплении и практической реализации системы и структуры органов публичной власти в государстве. Одним из ее важнейших звеньев являются органы внутренней безопасности Испании, которые состоят из: 1) сил и органов государственной безопасности, подчиняющихся правительству страны, которые согласно ст. 104 Конституции «имеют в качестве своей задачи защиту свободного осуществления прав и свобод граждан и обеспечение их безопасности» '; 2) органов полиции, находящихся в ведении автономных сообществ и 3) органов полиции, подчиняющихся муниципалитетам 1 2.
Министерство внутренних дел Испании осуществляет руководство общенациональными органами внутренней безопасности. К ним относятся главные управления: полиции, гражданской гвардии, по международным отношениям и делам иностранцев, коор-
1 Конституция Королевства Испании. Ратифицирована на референдуме 6 декабря 1978 г.: санкционирована Королем Испании 27 декабря 1978 г. // Официальный вестник Королевства Испания. «ВОЕ» № 311 от 29 декабря 1978 г. С. 29313-29424. URL: https://www.boe.es/eli/es/c/1978/12/27/(1) (дата обращения: 23.03.2024).
2 Органический закон 2/1986 от 13 марта 1986 г. о силах и органах безопасности. Официальный вестник Королевства Испания. «ВОЕ» № 63 от 14 марта 1986 г. URL: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1986-6859 (дата обращения: 25.03.2024).
динации и исследований, находящиеся под управлением Государственного секретариата безопасности 3. Основной чертой, определяющей профессиональный профиль Национальной полиции, является ее ярко выраженный городской характер. Именно необходимость обеспечения безопасности в испанских городах определила, что в 1824 г. Его Величество король Фердинанд VII издал Королевский указ о создании Генеральной полиции Королевства, которая с самого начала подчинялась магистрату с титулом Генерального суперинтенданта.
Примечательно, что Бюллетень 1824 г. устанавливает двойную функцию, которую выполняет и современная полиция. С одной стороны, обеспечить свободное осуществление прав граждан путем преследования тех, кто их нарушает, и передачи их в руки правосудия. С другой стороны, «гарантировать добро и общественную безопасность». Это послание находит отклик в современном стремлении структур управления предоставлять услуги, обеспечивающие благополучие и необходимое качество жизни граждан 4. Таким образом, с момента учреждения Национальная полиция является социально ориентированным органом обеспечения безопасности.
Городской характер деятельности современной Национальной полиции подтверждается действующим Органическим законом, где определено, что Национальная полиция выполняет функции по обеспечению безопасности в столицах провинций, а также в муниципальных и городских центрах, определенных правительством, а Гражданская гвардия — на остальной части национальной территории и в территориальном море 5.
Как уже отмечалось выше, в связи с децентрализацией государства Конституцией Испании автономным сообществам также предоставлено право создания полицейских служб (п. 29 а). Полиция автономий создана и функционирует, например, в Каталонии (Mossos d’Esquadra), в Наварре (Policia Foral), в Стране Басков (Ertzaintza). Компетенция полицейских органов автономий ограничивается сферами их ведения, а также предусматривает сотрудничество с государственными органами. Для обеспечения координации общей политики общественной безопасности в автономиях создается Совет по политике безопасности, который возглавляет министр внутренних дел Испании. В его состав входят министры внутренних
дел или советники правительства автономных сообществ и такое же число представителей государства, назначаемых правительством страны.
Так, в Каталонии обеспечение безопасности автономного сообщества возложено на Правительство Каталонии, органы полиции, другие государственные и частные службы безопасности, граждан, существенную роль в этом процессе играют координационные органы по вопросам безопасности.
В числе общих принципов организации системы общественной безопасности Каталонии следует выделить: близость к гражданам и децентрализацию; деятельность в соответствии с общественным запросом; координацию и сотрудничество между органами власти, администрациями и службами, задействованными в обеспечении безопасности.
Правительство Каталонии утверждает Общий план безопасности, который должен интегрировать прогнозы общих рисков, чрезвычайных ситуаций, безопасности дорожного движения и других, оказывающих влияние на общественный порядок и безопасность людей и собственности в Каталонии, действия и средства в сфере общественной безопасности. Общий план безопасности формируется раз в два года, если фактические обстоятельства не потребуют его пересмотра ранее этого срока, в нем устанавливаются руководящие принципы для подготовки местных и региональных планов безопасности в целях их интеграции, при составлении учитываются рекомендации Совета по политике безопасности Испании.
Полиция Женералитета (Mossos d’Esquadra) действует на всей территории Каталонии и выполняет функции, свойственные полиции, в следующих сферах: безопасность граждан и общественный порядок; административная полиция; судебная полиция и уголовные расследования 6 . На конституционном уровне также предусмотрено создание местной полиции (ст.148.22а). Полиция Женералитета и полицейские местных советов (могут называться «местная» или «муниципальная полиция») образуют полицию Каталонии. Женералитет осуществляет верховное руководство Mossos d’Esquadra и координацию деятельности подразделений местной полицией.
Приоритетной для внедрения инструментов, процедур и методов полицейской координации в Испании является модель территориального распреде-
3 Королевский указ 207/2024 от 27 февраля 2024 г., определяющий основную организационную структуру Министерства внутренних дел Испании (ч. 5 ст. 1) // Официальный вестник Королевства Испания. «ВОЕ» № 52 от 28 февраля 2024 г. URL: https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/02/27/207/con (дата обращения: 23.04.2024).
4 Официальный сайт Национальной полиции Испании. URL: https://www.policia.es/_es/tupolicia_conocenos.php (дата обращения: 25.03.2024).
5 Органический закон 2/1986 от 13 марта 1986 г. о силах и органах безопасности. Официальный вестник Королевства Испания. «ВОЕ» № 63 от 14 марта 1986 г.
6 Статут Каталонии, 2006 (Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006). (Ст. 164, п. 30) // Библиотека конституций. URL: https:// worldconstitutions.ru/?p=1761 (дата обращения: 22.04.2024).
ления. Города с населением более 10 тысяч человек имеют право на создание органов местной полиции. В исключительных случаях возможно создание таких органов в меньших по количеству населения городах. Местное полицейское управление каждого города должно быть объединено в единый орган, и его компетенция должна согласовываться с компетенцией соответствующего муниципалитета. Учитывая, что создание местной полиции не является обязанностью муниципалитетов, в некоторых из них действуют только правительственные органы полиции, в других есть только местная полиция, а в ряде городов наряду с комиссарами правительственной полиции функционируют местные органы.
Партнерские отношения в сфере обеспечения безопасности, а также установление общей, солидарной ответственности за ее обеспечение в городах прямо предусматриваются Законом № 4/2003 от 7 апреля 2003 г. «Об организации системы общественной безопасности Каталонии»: «Система общественной безопасности Каталонии основана на принципах сотрудничества, кооперации, институциональной лояльности и взаимной помощи между органами власти, администрацией и общественными службами, несущими ответственность в области безопасности» 7.
Более того, закон включает культуру совместной ответственности, посредством которой Женералитет Каталонии и муниципальные советы развивают местные советы и региональные комиссии по безопасности, а также инструменты планирования и координации, в их числе — соглашения о сотрудничестве, планы безопасности. Мэр признается высшим органом власти в вопросах безопасности в рамках своих полномочий, на него возлагается руководство местной полицией.
Сфера деятельности местной полиции охватывает территорию соответствующего города. Разница в численности определяется прежде всего количеством населения муниципалитета, в некоторых из них полицейские подразделения состоят из 4-5 агентов, в то время как в Городской гвардии Барселоны насчитывается около 3000 агентов. Следует отметить особый статус муниципального округа Барселона, установленный ст. 89 Статута Каталонии.
Муниципалитеты обладают собственными полномочиями в области обеспечения безопасности в общественных местах, регулирования дорожного движения, гражданской защиты, градостроительной дисциплины, охраны окружающей среды, охраны здоровья населения, общественного транспорта, энергоснабжения. Деятельность местной полиции, которая имеет право, в частности, применять оружие, производить арест, является определяющей в обеспе-
чении общественной безопасности. Тем не менее ее координация со всеми службами, работающими в муниципалитете, направлена на создание эффективной и качественной системы безопасности в целом.
На орган, отвечающий за общественную безопасность Каталонии, возлагается ответственность за эффективную координацию деятельности местной полиции. Объем и условия оказания взаимной помощи полиции Каталонии и местной полиции устанавливаются соглашением. Кроме того, они имеют право подписывать соглашения о сотрудничестве, в том числе разграничивающие их полномочия, причем на законодательном уровне устанавливается перечень полномочий, которые должны осуществляться полицией Женералитета, могут осуществляться местной полицией, а также ими совместно. Важным законодательным положением является гарантирование сопоставимости содержания и качества услуг безопасности, оказываемых гражданам, независимо от места их проживания.
Таким образом, в Испании реализуется так называемая федеративно-автономная модель организации сил внутренней безопасности. Она характеризуется тем, что, с одной стороны, данная сфера деятельности находится в исключительной компетенции Испанского государства. С другой стороны, государство делегирует свои полномочия автономным сообществам в целях повышения эффективности обеспечения безопасности на соответствующей территории и усиления контроля со стороны субъектов обеспечения безопасности друг за другом. Однако весьма важным с точки зрения внутреннего суверенитета страны представляется то, что государство сохраняет за собой возможность оперативного и нормативного вмешательства, гарантируя таким образом единый режим законности на всей своей территории [6, с. 151].
Повышению эффективности деятельности субъектов, участвующих в обеспечении безопасности, способствует ее координация в рамках отдельных органов, созданных на различных уровнях управления и формирующих горизонтальные и вертикальные связи в целях согласования как собственной, так и совместной деятельности. К таким органам на уровне автономного сообщества можно отнести следующие.
1. Совет Безопасности Каталонии. Является высшим органом, координирующим деятельность полиции, сил и органов безопасности автономии. Его возглавляет министр внутренних дел Каталонии. В состав входят представители Женералитата, местных администраций, общественных организаций и, если это согласовано с государством, — представители государственной администрации, судебной власти и прокуратуры. Участниками Совета Безопас-
7 Юридический портал Каталонии. URL: https://dogc.gencat.cat/ca/document-del-dogc/?documentId=328396 (дата обращения: 26.03.2024).
ности являются также конкретные представители Комиссий: гражданской защиты, по дорожному движению и безопасности дорожного движения, по борьбе с насилием на спортивных мероприятиях, Консультативного совета по выступлениям и развлекательным мероприятиям, Координационного совета частной безопасности и Комитета по контролю за средствами видеонаблюдения.
2. Правительственная комиссия по безопасности, которая должна обеспечить координацию действий государственных органов, участвующих в обеспечении безопасности, а также реализацию общей политики безопасности конкретными ведомствами. В состав Правительственной комиссии по безопасности входят Президент Женералитета или Вицепрезидент (в случае отсутствия Президента), который ее возглавляет, и руководители ведомств, отвечающих за вопросы общественной безопасности, иммиграции, правосудия, защиты несовершеннолетних, борьбы с гендерным насилием, органов социальной защиты, здравоохранения, образования, промышленности, торговли, защиты прав потребителей, туризма, защиты окружающей среды, экономики и финансов 8. Как видно, содержание безопасности понимается достаточно широко и обеспечивается органами, реализующими деятельность в различных сферах жизнедеятельности.
3. Полицейская комиссия Каталонии, которая является коллегиальным консультативным органом, отвечающим за координацию действий между полицией автономии и местной полицией. По решению комиссии могут создаваться подкомитеты и рабочие группы, постоянные или временные, для анализа совместной деятельности и дачи рекомендаций по ее совершенствованию. Как правило, в них входит министр внутренних дел, по пять членов, представляющих Правительство автономии и муниципальные советы.
В муниципальных образованиях органом, координирующим деятельность полиции и других служб, а также граждан в сфере обеспечения безопасности, является местный совет по безопасности, который возглавляет мэр. В его состав входят представитель Правительства автономии, член совета автономии по вопросам общественной безопасности, начальник полицейского участка автономии, начальник местной полиции. По согласованию с государственной администрацией могут входить руководители Гражданской гвардии и Национальной полиции, при необходимости — представители органов судебной власти и прокуратуры. Могут быть приглашены объединения жителей и отдельные граждане. Местные советы по безопасности определяют политику безопасности,
подготавливают и утверждают местный план обеспечения безопасности и конкретные мероприятия по его реализации, с учетом иных планов или мер по обеспечению безопасности, ежемесячно осуществляют контроль за их исполнением. Кроме того, могут разрабатывать и утверждать сезонные, специальные и иные планы безопасности, исходя из ситуации в городе.
В целях координации и сотрудничества различных органов и служб безопасности городов в них создаются постоянно действующие оперативные координационные советы. В состав входят руководители полицейского управления автономии и местной полиции, которые являются членами местного совета по безопасности, а также иных служб безопасности, определяемых местным советом. К их функциям относится выполнение постановлений местных советов безопасности, обмен информацией между полицией и службами безопасности города, обеспечение оперативной координации их деятельности, представление местному совету предложений по совершенствованию сотрудничества в сфере безопасности. При этом установлено, что силы безопасности должны действовать по непосредственным приказам соответствующих руководителей органов.
Таким образом, созданная в 1824 г. Национальная полиция продолжает играть важную роль в обеспечении безопасности городов, выполняя возложенные на нее функции. Однако, учитывая, что Испания признается государством автономий, обеспечение безопасности возложено не только на органы государства, подчиняющиеся правительству, но и автономных сообществ, а также муниципалитетов. Для координации их деятельности создаются советы безопасности различного уровня, составляются совместные планы безопасности, носящие как общий, так и специальный характер. К обеспечению безопасности, помимо полицейских органов, привлекаются различные службы, общественные организации, граждане. Важно подчеркнуть значение местных органов власти в обеспечении безопасности городов, что определяется их приближенностью к населению, обладанием достоверной информацией о проблемах городского развития. Ответственность за обеспечение безопасности распространяется также на все субъекты, участвующие в этом процессе. Таким образом, в Испании реализуется партнерская модель обеспечения безопасности, получившая распространение в демократических государствах, главными принципами которой являются социальная ориентированность, децентрализация, сотрудничество, солидарная ответственность всех субъектов, участвующих в обеспечении безопасности, взаимный контроль.
8 Закон 4/2003 от 7 апреля об организации системы общественной безопасности в Каталонии // Юридический портал Каталонии. URL: https://dogc.gencat.cat/ca/document-del-dogc/?documentId=328396 (дата обращения: 26.03.2024).
Список источников
1. Ceyhan A. Analyser la securite: Dillon, Waever, Williams et les autres // Cultures & Conflits. 1998. № 31-32. URL: http://conflits.revues.org/index541.html (дата обращения: 24.03.2024).
2. Андреева И. A. Партнерство во имя безопасности: система совместного «производства» внутренней безопасности во Франции // Право и безопасность. 2012. № 1.
3. Андреева И. А. Полицейская система Франции: генезис, формирование, развитие (вторая половина XVII — начало XXI вв.) : дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2015.
4. Прохоренко И. Л. Потенциал реформирования государства автономий // Испания на выходе из кризиса. М., 2015.
5. Хайруллин Э. Р. Проблемы безопасности Испании в контексте европейской интеграции // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2021. Т. 8, № 1(29).
6. Астапенко П. Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
