CC BY
88
ных и сервисных фирм в регионе Баден (Германия) и 280 фирм в Эльзасе (Франция) выявило следующую тенденцию. Лишь 40% исследованных фирм имели налаженные контакты с научно-исследовательскими институтами, расположенными в их регионе, и всего 7% эльзасских фирм сотрудничали с научными фирмами Бадена. В данном случае удаленное расположение не может служить объяснением причин такого пассивного сотрудничества9.
Источником недопонимания между фирмами могут служить лишь культурные и языковые барьеры, и это наблюдается в Европе, территории со сглаженными национальными различиями. С другой стороны, высокий уровень развития национальной инновационной системы стимулирует контакты фирм с местными научноисследовательскими заведениями. К аналогичному выводу пришли исследователи кластеров на границе Франции и Испании, которые назвали основной причиной неудач в формировании отраслевых кластеров «культурную отдаленность» регионов.
Таким образом, можно заключить, что под кластерным подхо-
дом к развитию экономики отрасли можно понимать совокупность принципов, методов и механизмов формирования и развития отраслевых кластеров, обеспечивающих сосредоточение в определенной отрасли взаимодействующих фирм, компаний, проектных, научных, образовательных и других хозяйствующих субъектов рыночной экономики с целью достижения высокой эффективности своей деятельности и общей конкурентоспособности отрасли внутри страны и на мировом рынке.
При этом следует различать кластерный подход как более общее понятие, связанное с понятием комплексного подхода как разновидности системного подхода. Кластерная политика является одним из направлений государственной экономической политики и представляет собой систему мероприятий, инициированных и регулируемых государством для развития конкурентоспособной экономики регионов на основе формирования кластеров в различных отраслях хозяйства с использованием их выгодных преимуществ и инновационных методов экономической деятельности.
9 Regional clusters in Europe. / Observatory of European SMEs, 2002. - №3. - Luxembourg: Office for Official Publication of European Communities, 2002.
СИСТЕМА МОНИТОРИНГА И РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА (НА ПРИМЕРЕ РАЗВИТИЯ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА)
Жалкубаева К.Г., аспирант ГУ-ВШЭ
Сроки реализации проектов ГЧП в области развития дорожной инфраструктуры в среднем превышают 25 лет. Это усложняет оценку эффективности, учет рисков и прогноз других показателей реализации таких проектов. Кроме того, велика вероятность изменения в течение жизненного цикла параметров и условий проекта, что может иметь негативные последствия. В данной статье предлагается система мониторинга и регулирования, которая позволит своевременно принять регулирующие меры воздействия в случае отклонения фактических показателей реализации проекта от целевых.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); эффективность ГЧП; система мониторинга и регулирования.
MONITORING SYSTEM AND REGULATORY PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP (BY THE EXAMPLE OF ROAD INFRASTRUCTURE)
Zhalrubaeva K., The post-graduate student, GU-VSE
Average duration of PPP projects in road infrastructure development exceeds 25 years. This factor complicates the assessment of project effectiveness and the forecast of risk and other project realization indicators. In addition, the probability of changes in project parameters and conditions during the life cycle ofpartnership is high and it may cause negative impacts. In this article the author offers a concept of monitoring and regulation system, which will allow the timely adoption of regulatory measures in case of deviation of actual performance from planned project indicators.
Keywords: public-private partnership (PPP); effectiveness of PPP; monitoring and regulation system.
Последнее десятилетие многие развитые и развивающиеся страны мира для преодоления «дефицита инфраструктуры» успешно применяют механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). Все больший интерес к данной форме развития социальной и производственной инфраструктуры проявляется и в России. Однако возникает сложность с четким определением сущности данного механизма. Для российской практики характерно смешение понятия ГЧП с другими формами взаимодействия государства и бизнеса [1, с. 67.. Основываясь на документах ЕС и опыте Великобритании, где механизмы ГЧП зародились и успешно применяются [2, с.
4., ГЧП можно определить как форму привлечения управленческих, финансовых и иных ресурсов частного сектора в зону ответственной деятельности государства для оказания услуг конечному потребителю (населению и хозяйствующим субъектам) на длительных интервалах времени.
Партнерство строится на условиях взаимного стратегического интереса и обязательной выгоды участников. Для государства таковой является решение задачи стабильного предоставления населению качественных и доступных услуг. В числе доминирующих интересов частного партнера - получение доходов от владения, управления, эксплуатации в течение значительного периода времени объекта партнерства, ранее недоступного бизнесу.
Инициатором партнерства, как правило, выступает государство. На него же возлагаются функции контроля и управления партнер-
ством. В большинстве случаев конечное право собственности закрепляется за государством, однако, если это представляется целесообразным, возможна итоговая передача объекта партнерства в собственность частной компании.
Механизм ГЧП получил широкое применение в развитии дорожно-транспортной инфраструктуры, особенно в сфере строительства и эксплуатации автомобильных дорог. Только в развивающихся странах на принципах ГЧП за последнее десятилетие реализовано более 600 проектов на общую сумму 125 млрд. долл. США [3, с.
256.. Ряд проектов ГЧП в сфере развития дорожной инфраструктуры подготавливается в России:
1) скоростная автомагистраль Москва - Санкт-Петербург;
2) новый выход на МКАД автомагистрали М-1 «Беларусь»;
3) реконструкция, строительство и эксплуатация автомагистрали М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях;
4) платная автомагистраль «Западный скоростной диаметр» (южный участок) в Санкт-Петербурге.
Однако текущая кризисная ситуация негативным образом отражается на реализации данных проектов. Важно отметить, что цикличность экономики - не единственный фактор, отрицательно влияющий на результаты партнерского проекта. Проекты ГЧП являются сложными, что объясняется разнонаправленностью интересов и целей участников и длительным сроком реализации. Так, в дорожной отрасли длительность проектов ГЧП составляет до 30 и
более лет. За такой срок на реализацию проекта будут оказывать влияние различные внешние и внутренние факторы, среди которых упомянутая цикличность экономики, смена власти и законодательства, административные перестановки, внутренние изменения в компаниях частного сектора и многое другое. Кроме того, крайне сложной задачей является прогноз показателей реализации проекта на десятки лет вперед, оценка возможных рисков. С учетом факторов нестабильности велика вероятность отклонения первоначальных условий и параметров проекта, что может привести не только к недополучению прибыли и снижению качества объекта партнерства, но и к полному срыву проекта. В мировой практике ГЧП известны примеры аннулирования проектов из-за возникших изменений, с последствиями которых не смогли справиться.
Чтобы избежать такого исхода, важно не только на стадии обоснования проекта тщательно оценивать его возможности, но и в течение всего жизненного цикла управлять им. Это обуславливает необходимость создания системы мониторинга и регулирования, в основе которой - регулярная оценка промежуточных результатов проекта, сравнение их с целевыми, и, в случае необходимости, принятие мер реагирования.
Результаты реализации партнерства представляют собой степень достижения поставленных целей. Главной целью частного партнера является получение прибыли. Поэтому результаты его участия в проекте оцениваются на основе расчета традиционных показателей коммерческой эффективности: чистого дисконтированного дохода, индексов рентабельности, срока окупаемости и др. [4, с. 44.. Эффективность частного партнера формируют доходно-расходные компоненты, к которым относят:
• расходы на реализацию проекта (строительство объекта партнерства, его содержание, систематический ремонт, управление и
т.д.);
• степень участия в функционировании зоны придорожного сервиса и других объектов придорожной инфраструктуры;
• объем государственной поддержки в форме субсидий, льгот, дотаций и др.;
• тарифная политика компании частного сектора и государственное регулирование ценообразования;
• интенсивность движения по видам транспорта;
• другие.
Оценка эффективности государственного участника является более сложной задачей. Она не должна ограничиваться лишь расчетом денежных поступлений. Государство, в первую очередь, несет ответственность за предоставление высококачественных своевременных услуг и поэтому ориентируется, прежде всего, на интересы населения, а не на объемы доходов и расходов. Поэтому показатель эффективности государственного участника должен складываться из двух компонентов - качественного и количественного. Данная концепция частично используется в мировой практике в рамках оценки параметра «Value for Money», представляющего собой соотношение цены и качества объекта партнерства [5, с. 7.. Как показывают предварительные разработки стандартов, оценка и анализ данного параметра позволяют сделать выбор в пользу:
- оптимальной для данного проекта формы взаимодействия государства и бизнеса,
- схемы реализации партнерства,
- условий проекта,
- компании частного сектора, предлагающей наиболее приемлемые условия участия в проекте с позиции уровня качества объекта партнерства.
Однако главным образом, данный параметр рассчитывается лишь на стадии обоснования проекта, и параметр качества определен неявно.
Качественный компонент показателя эффективности характеризует состояние и потребительские свойства объекта партнерства. В автодорожной отрасли таковым является интегральный показатель качества автомобильной дороги [6, с. 7.. Его значение выражают коэффициентом и рассчитывают по специальным методологиям на основе оценки и интеграции таких отраслевых специфических показателей, как:
• комплексный показатель транспортно-эксплуатационного состояния;
• комплексный показатель инженерного оборудования и обустройства;
• показатель уровня эксплуатационного содержания дорожного комплекса.
Данный интегральный показатель качества отражает основные потребительские свойства автомобильной дороги: уровни безопасности и аварийности, прочность конструкции дорожной одежды, ровность дорожного покрытия, пропускная способность дороги, уровень обеспеченной скорости движения транспортных средств и другие характеристики грузовых и пассажирских перевозок. Кроме того, он оказывает определенное влияние на результаты частного партнера и, соответственно, на бюджетные поступления государства. Это объясняется прямой зависимостью объема потребительского спроса, а, следовательно, и доходов компании, от уровня качества предоставляемой услуги.
Количественный компонент включает в себя бюджетные поступления и расходы и оценивается в денежном исчислении. Расчеты по оценке количественного компонента могут производиться по стандартной методике определения бюджетной эффективности путем расчета бюджетных потоков и других показателей [4, с. 59.. К бюджетным поступлениям и расходам можно отнести следующие статьи:
• степень участия государства в финансировании проекта;
• государственная поддержка частного партнера и населения (льготы, субсидии);
• прямые и косвенные налоговые поступления;
• концессионные платежи компании частного сектора государству;
• другие.
С позиции максимизации количественного компонента эффективности государство заинтересовано в росте прибыли частного партнера, так как налоговые поступления, составляющие основную часть бюджетных притоков, зависят от эффективности работы компании частного сектора.
Расчет эффективности проекта производят путем соотношения результатов его реализации и затрат на его осуществление. Так как результаты государственного участника представлены не только в денежном выражении, но и рассчитанным коэффициентом, возникает задача интеграции количественного и качественного компонентов эффективности и последующего их мониторинга.
Система мониторинга предполагает регулярную оценку эффективности участников партнерства и сравнение фактически достигнутых результатов с запланированными (целевыми). Это позволяет своевременно выявлять недопустимые отклонения количественного и качественного компонентов показателя эффективности, анализировать их причины и принимать соответствующие меры регулирования.
Корректирующие воздействия предлагается осуществлять внутри четырех пространств регулирования [7, с. 87.:
1) Пространство «параметров и условий проекта»,
2) Пространство «схем реализации ГЧП»,
3) Пространство «участников проекта (партнеров)»,
4) Пространство «форм взаимодействия государства и частного сектора».
Первое пространство предполагает внесение изменений и корректировок в характеристики объекта партнерства (длина и категория участка, количество полос, требования к функциям содержания, управления и т.д.), сроки реализации отдельных этапов и проекта в целом, некоторые аспекты финансовых взаимоотношений партнеров (тарифная политика, обязательства частного сектора, государственная поддержка, распределение рисков) и ряд других параметров и условий.
Второе пространство позволяет комплексно изменять некоторые правовые и организационно-экономические условия проекта путем перехода к другой схеме реализации ГЧП. Схема ГЧП представляет собой последовательный набор элементов, соответствующих целям проекта. К таким элементам в сфере развития дорожной инфраструктуры, в частности, относятся следующие: Build (строительство), Design (проектирование), Finance (финансирование), Maintain (обслуживание), Operate (эксплуатация), Own (владение), Renovate (модернизация), Transfer (передача) и другие. Примером сочетания названных элементов служат широко используемые за рубежом схемы BOT (Build-Operate-Transfer, строительство объекта частным партнером - управление им (эксплуатация) - передача объекта государству), BOOT (Build-Own-Operate-Transfer, строительство объекта частным партнером - закрепление за частным партнером права собственности на объект на оговоренный период - эксплуатация объекта частным партнером - передача объекта в собственность государства), DBFO (Design-Build-Operate-
Рис.1. Блок-схема системы мониторинга и регулирования проектов государственно-частного партнерства
Transfer, проектирование - строительство - финансирование объекта
- передача государству) и др. [8, с. 51..
Участниками проекта являются (1) государство, от имени которого выступает правительство либо органы исполнительной власти, в т.ч. муниципальные образования, и (2) компании частного сектора - физические или юридические лица. Таким образом, в рамках третьего пространства предполагается возможность перехода соответствующих функций от одного государственного органа исполнительной власти к другому, либо прекращение соглашения о партнерстве с действующей компанией частного сектора и заключение нового соглашения с другой частной компанией.
Четвертое пространство подразумевает отказ от механизма ГЧП и переход к другим формам взаимодействия государства и бизнеса (договоры на выполнение работ, оказание услуг; договоры доверительного управления; различные виды аренды; совместные предприятия; приватизация и др.), либо полный отказ от подобного рода взаимодействий.
Перечисленные пространства регулирования и очередность обращения к ним соответствуют уровням отклонений достигнутых значений эффективности (и ее компонентов) от запланированных и/или прогнозируемых, а также содержащимся в них мерам воздействий. Так, при выявлении необходимости внесения корректировок и изменений в условия реализации проекта, проводится анализ причин отклонения текущего показателя эффективности от прогнозного, и принимается решение о принятии регулирующих мер внутри первого пространства «параметров проекта». В случае если целевое значение эффективности в результате произведенных воздействий не достигается, необходимо перейти в следующее пространство регулирования. Самой крайней мерой является переход в четвертое пространство и отказ от механизма партнерства государства и частного сектора. Схематично данный процесс можно представить в виде блок-схемы принятия решений по реализации
партнерского проекта (см рис.1).
В случае внесения каких-либо корректив на определенном шаге, необходимо произвести новый расчет целевых показателей эффективности партнерства с учетом сделанных изменений. Данная система имеет циклический характер и должна работать с частотой шага t в течение всего жизненного цикла проекта вплоть до его полного завершения.
Литература:
1. Материалы конференции «Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой»: из выступления Кузьминова Я.И. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. № 4 (37). 2008. С. 66-68.
2. PFI: strengthening long-term partnership (2006) / Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk.
3. Левитин И.Е. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода: введение в теорию государственно-частного партнерства: курс лекций / И.Е. Левитин, В.П. Майборода, В.Е, Степанов. М.: ИКЦ «Академкнига», 2008.
4. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. М.: 2000.
5. Value for Money Assessment Guidance (2006) / Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk.
6. Горячев М.Г. Оценка транспортно-эксплуатационного состояния автомобильной дороги / МАДИ (ГТУ). - М., 2008.
7. Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г. Мониторинг и регулирование эффективности проектов государственно-частного партнерства // Экономика и управление собственностью. Специальный выпуск. 2008. С. 85-92.
8. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
