CC BY
59
Литовка Галина Леонидовна, соискатель
Кисловодского института экономики и права
Логика формирования механизма оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства на уровне региона
Ключевые слова: формы взаимодействия власти и бизнеса, государственночастное партнерство (ГЧП), социально-экономическое развитие региона, принципы, логика и методы оценки эффективности ГЧП на уровне региона. Краткая аннотация: В результате проведенного исследования
существующих публикаций и опыта реализации ГЧП в зарубежных странах и отечественной практике, а также изучения проблематики и различных подходов к формированию механизма взаимодействия власти и бизнеса в нашей стране, в статье предложена и обоснована логика оценки эффективности проектов государственного частного партнерства на уровне региона.
Key words: forms of interaction of authorities and business community, public-private partnership (PPP), socio-economic development of the region, principles, logic and methods of evaluating the effectiveness of PPP at the regional level. Annotation: the results of The study, existing publications and experience of implementing PPP in foreign countries and domestic practice, and explore issues and different approaches to the formation of a mechanism of interaction between government and business in our country, the paper proposes and justifies the logic of evaluating the effectiveness of projects of state-private partnership at the regional level.
В соответствии с Проектом Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] предусматривается создание дополнительных условий привлечения в экономику
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
частных инвестиций на основе государственно-частного партнерства
Настоящий Федеральный закон призван регулировать отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением
и прекращением соглашений о государственно-частном партнерстве субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
При этом, в указанном законе под государственно-частным партнерством в регионах и муниципальных образованиях понимается сотрудничество между органами государственной власти субъектов РФ и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами, с другой стороны, осуществляемое на договорной основе на принципах распределения рисков, ответственности, а также имущественного и финансового участия сторон.
В настоящий момент в субъектах Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой инфраструктуры за счет бюджетных средств.
В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций - проекты государственно-частного партнерства [1].
Формирование эффективного механизма государственно-частного партнерства в короткие сроки может помочь улучшить социальноэкономическую ситуацию в регионе, пополнить бюджет и создать дополнительные рабочие места.
При этом нельзя не согласиться с положением, обоснованным в статье Соловьева М.М., Жалкубаевой К.Г, Македонской М.М.1, о том, что в рассматриваемых формах взаимодействий власти и бизнеса методологически важно подчеркнуть инициативную роль государственного участника. Именно
1 Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г, Македонская М.М. Проблема эффективности государственно-частного партнерства: сборник докладов Международной конференции по проблемам управления, М.: ИПУ РАН, 2009.
его цели и задачи, проблемы и сложности, порождаемые его обязательствами перед обществом и возрастающими потребностями населения, лежат в основе партнерских инициатив государства, которые должны быть подкреплены определенными гарантиями эффективности предстоящего партнерства на всем протяжении его длительного жизненного цикла. Собственно здесь, в сочетании качественного решения задач из зоны государственной ответственности и обеспечении инвестиционной привлекательности для частного сектора, лежат корни проблематики эффективности государственно-частного партнерства.
Для представителя из частного сектора изначальным будет определение целесообразности участия в инициируемом государством партнерстве. Это решение принимается после оценки инвестиционной привлекательности, эффективности и целесообразности таких взаимодействий на фоне других возможных, в первую очередь, своих традиционных проектов. И лишь затем, после принятия решения об участии в партнерском конкурсе альтернативными будут формы и параметры предлагаемых взаимодействий и условий реализации партнерских проектов2.
В концептуальном плане ставится задача создания системы мониторингового типа, действующей на протяжении всего длительного, измеряемого десятилетиями жизненного цикла партнерского проекта от его подготовки до завершения для регулярной и проактивной оценки эффективности и, как результат, выявления путей ее обеспечения на уровне, удовлетворяющем каждого из участников партнерства [2].
В качестве инструментальной базы для проведения названного вида расчетов эффективности предлагается модернизация и использование (на методологической базе VfM-оценки и в необходимом диалоговом аналитическом режиме) зарекомендовавших себя программно-технических комплексов типа ТЭО-Инвест и т.п.
2 Там же
В плане решения указанных проблем на сегодняшний день имеется множество публикаций по вопросу разработки методологии и методического инструментария оценки эффективности государственно-частного партнерства, как на уровне государства, так и на уровне региона.
Так, Габдуллина Э.И. в своей работе [3] указывает, что эффективность делового взаимодействия в сфере государственно-частного партнерства зависит от того, насколько умело осуществляется экономический анализ этого процесса.
Существующая практика реализации совместных проектов государства и частного сектора показывает, что серьезной проблемой в процессе оценки эффективности осуществляемых мероприятий является согласование интересов сторон, которые ставят перед собой весьма противоречивые цели:
• получить дополнительный доход или максимальную прибыль на вложенный капитал;
• увеличить поступления в бюджет;
• повысить уровень доходов;
• обеспечить открытость внешнеэкономических связей и эффективное участие в международном разделении труда и т.д.
Традиционно оценка эффективности проекта ГЧП проводится по следующим направлениям:
• сравнение рентабельности реализации проекта с привлечением частного партнера и без такого привлечения;
• выявление типов рисков для осуществления проекта ГЧП, их оценка и определение формы управления рисками;
• детальное экономическое обоснование ГЧП [3].
Автор вышеуказанной статьи предлагает следующий алгоритм оценки эффективности региональных проектов ГЧП: (рис. 1)
Первый этап включает в себя качественную оценку предложенного проекта ГЧП. На этом этапе формируется информационная база о проекте и
Анализ зашггзр э о е-знньд: сторон Анализ чувствительности и возможного пцзнаркя
Рис. 1. Алгоритм оценки эффективности региональных проектов ГЧП Ист.: [3]
программе его реализации. На основании полученных данных разрабатывается техноэкономическое обоснование проекта.
На втором этапе формулируются выводы о ценности партнерских отношений, исходя из различных видов категории эффективности (табл. 1).
Третий этап. Количественный анализ предполагает оценку целесообразности проекта ГЧП с точки зрения его различных сторон (финансы, экономика).
Таблица 1 - Оценка эффективности участников ГЧП [3]
Эффективность проекта в целом Общественная эффективность Валовый национальный продукт, занятость и уровень доходов населения, участие в международном разделении труда.
Коммерческая эффективность Чистая дисконтированная прибыль; внутренняя норма
Эффективность участия в проекте Эффективность для участников рентабельности; срок окупаемости; потребность в дополнительном финансировании; взвешенная средняя стоимость капитала; стоимость капитальных активов
Региональная, отраслевая эффективность Конкурентоспособность предприятия, рост доходов смежных предприятий, международная интеграция, экологическая безопасность
Бюджетная эффективность Поступления в бюджеты различных уровней в виде налогов, акцизов, пошлин и т.д.
Ист.: [3] Предложенный в работе [3] алгоритм оценки эффективности
региональных проектов ГЧП, сформированный на основе обобщения
существующих теоретических аспектов и анализа взаимодействия власти и бизнеса, позволяет определить целесообразность и обоснованность проекта, а также наилучшую форму его реализации.
Также Лактюшина О.В. в своем исследовании [4] предлагает методику оценки эффективности организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства в управлении развитием сферы услуг, концептуальная схема которой представлена на рис. 2.
Рис. 2 - Концептуальная схема оценки эффективности организационно-экономического механизма ГЧП в управлении развитием сферы услуг [4]
Оценку эффективности организационно-экономического механизма ГЧП в управлении развитием сферы услуг Лактюшина О.В. предлагает проводить в два этапа.
На первом этапе необходимо рассчитать эффективность ГЧП-проекта в целом. Сюда входит оценка значимости проекта, то есть масштабность, глобальность и т.д.
Второй этап оценки осуществляется после разработки схемы инвестирования. После определения значимости ГЧП-проекта для каждого участника, необходимо рассчитать эффективность организационноэкономического механизма государственно-частного партнерства. Данный расчет автором указанной статьи осуществляется на базе интегральной
балльной оценки, формируемой из комплексных и первичных показателей. Результатом оценки эффективности организационно-экономического механизма ГЧП в управлении развитием сферы услуг является вычисление итогового показателя эффективности - Э"*" .
Ранжирование эффективности организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства следующее.
Если:
Э"г" < 0 - неудовлетворительная эффективность механизма ГЧП;
О <Э"?" < 15% - удовлетворительная эффективность механизма ГЧП;
15% < Э"--" < 40% - хорошая эффективность механизма ГЧП; Э"--" > 40% -отличная эффективность механизма ГЧП. [4]
В плане решения проблемы выбора формы взаимодействия государства и бизнеса с учетом особенностей отраслевой специфики и снижения рисков ГЧП, а также решения важнейших социальных задач, весьма интересной является статья Чернова В.А. , в которой рассмотрены вопросы развития института малоэтажного жилищного строительства (МЖС) в рамках государственно-частного партнерства, раскрыты предпосылки актуальности привлечения в эту сферу частного капитала, а также предложена специальная модель ГЧП, учитывающая особенности современного малоэтажного домостроения.
В частности, для МЖС автором указанной статьи предлагается специальная модель ГЧП, учитывающая особенности этой деятельности, наиболее полно обеспечивающая для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в соответствующий строительный проект и позволяющая реализовать основную цель проекта, а именно развить стратегически важную для государства сферу малоэтажного строительства (рис. 3).
3 Чернов В.А. Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование.-2010.-№4(45).
Рис. 3. Модель ГЧП в целях МЖС. [5]
Общая концепция данной модели предусматривает создание специализированной управляющей компании (УК), ответственной за строительство малоэтажного жилья, приобретающей право собственности на него и реализующей жилье после завершения строительства частным лицам, коммерческим организациям, органам местного самоуправления.
Итогом реализации предложенной модели является покупка объектов МЖС частными лицами или организациями, заключающими со специализированной УК договор купли-продажи. Органы местного самоуправления также могут выкупить часть объектов МЖС у специализированной УК и впоследствии реализовать их собственными силами либо распределить по социальным схемам.
Среди основных преимуществ этой модели следует назвать то, что частные инвесторы обладают правом собственности на возводимые объекты МЖС. Такая ситуация позволяет использовать данные объекты в качестве залога по кредитам, результатом чего может явиться снижение стоимости заемного финансирования. Предложенная модель также имеет и слабые стороны, среди которых возложение риска несоответствия между реальными и прогнозными объемами спроса на малоэтажное жилье на инвесторов,
которые не всегда в состоянии этим риском управлять. Однако в качестве механизма снижения указанного риска могут быть использованы схемы, связанные с выкупом значительной части квартир муниципальным образованием. В целом необходимо отметить, что описанная выше модель ГЧП для объектов МЖС может быть реализована как на муниципальном уровне, так и на региональном и федеральном уровнях.
В результате проведенного исследования существующих публикаций и опыта реализации ГЧП в зарубежных странах и отечественной практике, а также изучения проблематики и различных подходов к оценке эффективности механизма взаимодействия власти и бизнеса в нашей стране, нами разработана структурно-логическая схема оценки эффективности проектов государственного частного партнерства на уровне региона (рис. 4), являющаяся базой для дальнейшей разработки системы показателей мониторинга реализации ГЧП на всех его стадиях, а также алгоритма количественной оценки эффективности и критериального управления механизмом государственно-частного партнерства в регионе.
Представленная на рис. 4 логическая схема включает шесть структурных блоков:
• принципы оценки эффективности ГЧП;
• инструментальная база оценки эффективности проектов ГЧП;
• оценка эффективности проектов ГЧП с позиции власти (государства, региона, муниципалитета);
• оценка эффективности проектов ГЧП с позиции коммерческих структур;
• оценка эффективности проектов ГЧП с позиции потребителя;
• проекты ГЧП по реализации стратегии социально-экономического развития каждого конкретного региона страны.
В качестве основных принципов оценки эффективности ГЧП нами выделены следующие:
1.Доказательность и обоснованность партнерства на основе стандартов
Рис. 4
эффективности ГЧП.
2. Выбор механизма взаимодействия.
3.Приемлемость и доступность.
4. Реализуемость.
5. Конкурентоспособность.
6. Экономия транзакционных затрат.
7. Стабильность и устойчивость реализации проекта ГЧП.
8. Учет и разделение рисков в проектах ГЧП.
Блок инструментальной базы оценки эффективности региональных проектов ГЧП на схеме отражает необходимость адаптации зарубежного опыта У1М - оценок к условиям и задачам развития российских регионов, необходимость использования стандартов оценок эффективности этого вида, применения в процессе оценки используемых в практике и утвержденных законодательно методов оценки инвестиционной привлекательности и эффективности инвестиционных проектов, претендующих на финансирование из средств регионального (или государственного) бюджетов, а также целесообразность разработки системы сбалансированных показателей для оценки эффективности участия в проекте ГЧП, как отдельно, с каждой стороны (властных структур (государства, региона), коммерческих структур и потребителя), так и интегральной оценки эффективности реализуемого в регионе проекта ГЧП, используя при этом методы оценки синергетического эффекта.
Блок оценки эффективности проектов ГЧП с позиции региона отражает следующие основные моменты:
1.Выбор формы взаимодействия.
2.Бюджетная эффективность.
3.Социальная эффективность.
4. Экономическая эффективность.
5. Оценка рисков.
Оценка эффективности с позиции коммерческих организаций, по нашему мнению должна обязательно включать такие базовые оценки, как:
1. Инвестиционная привлекательность проекта.
2. Экономическая эффективность участия в проекте.
3. Оценка рисков.
Блок оценки эффективности с позиции потребителя результатов реализуемого проекта ГЧП должен включать такие оценки, как:
1.Качество реализуемых проектом продукции, услуг.
2.Цена и доступность.
3.Спрос и предложение.
Выбор региональных проектов ГЧП должен проводиться в соответствии со стратегией и программой социально-экономического развития региона и в рамках реализации мероприятий по развитию таких отраслей и секторов экономики региона, как:
1. Инфраструктура региона.
2. Транспорт и связь.
3. Образование.
4. Здравоохранение.
5. Жилищно-коммунальное хозяйство.
6. Жилищное строительство (в частности, малоэтажное).
7. Экология.
Проведенное нами исследование предлагаемых на сегодня подходов к проблемам формирования механизмов ГЧП еще раз подтверждает необходимость поиска новых нетрадиционных подходов, а также методологического совершенствования существующих подходов к оценке эффективности проектов ГЧП на уровне каждого конкретного региона с учетом его территориальной и социо-эколого-экономической специфики хозяйствования.
Литература
1. Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О мерах по развитию государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (www.consultant.ru, дата сохранения: 21.06.2013)4
2. Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г, Македонская М.М. Проблема эффективности государственно-частного партнерства: сборник докладов Международной конференции по проблемам управления, М.: ИПУ РАН, 2009.
3. Габдуллина Э.И. Оценка эффективности ГЧП как механизма взаимодействии власти и бизнеса // Современные проблемы науки и образования. - 2012. - №2. - Ц^: www.science-education.ru/102-5928.
4. Лактюшина О.В. Формирование организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства (на примере Брянской области): автореферат канд. дисс.. - Санкт-Петербург: Балтийская академия туризма и предпринимательства, 2011 г.
5. Чернов А.В. Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование .-2010. -№4(45).
4
Примечание: Указанный Проект Федерального закона подготовлен во исполнение поручений
Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. МВЗ-П13-9668 и от 28 апреля 2012 г. N ИШ-П13-2467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный, в том числе, на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственночастного партнерства (далее - законопроект, ГЧП).
