CC BY
79
ФЕДЕРАЛИЗМ И ЗАКОНОДАТЕЛьСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (DE LEGE FERENDA)
В. П. Журавлев*
СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Одно из основных положений при проведении в Российской Федерации выборов, установленное статьей 3 рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», заключается в том, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии.1
Указанным Федеральным законом определена система избирательных комиссий в Российской Федерации. С учетом этого на территории Ле-
* Кандидат юридических наук, председатель Избирательной комиссии Ленинградской области.
1 Между тем, например, во Франции нет единой централизованной системы избирательных органов. Организацией выборов на территории страны занимается Министерство внутренних дел. В США в большинстве штатов организация и проведение выборов находится в ведении государственного секретаря штата или исполнительного директора совета по выборам. На федеральном уровне отдельными аспектами проведения выборов занимаются Федеральная избирательная комиссия, Министерство юстиции, Министерство обороны, Бюро переписи населения. В Канаде для организации и проведения выборов на федеральном уровне формируется Федеральная избирательная администрация, для проведения выборов в муниципальные и провинциальные органы создаются специальные избирательные органы, которые действуют в соответствии с законодательством каждой из провинций. В Швеции функции избирательного органа были возложены на Государственное налоговое управление, а с 2001 года за организацию и проведение выборов отвечает Центральное избирательное управление.
нинградской области действуют: Избирательная комиссия Ленинградской области, 18 территориальных избирательных комиссий (ТИК), из них 17 - в муниципальных районах и одна - в Сосновоборском городском округе. В период выборов формируются участковые избирательные комиссии (УИК). Избирательным законодательством также предусмотрена возможность формирования избирательных комиссий муниципальных образований (ИКМО) и окружных избирательных комиссий (ОИК).
Специалисты в области избирательного права справедливо отмечают, что при подготовке и проведении выборов каждого конкретного уровня (федеральных, региональных, муниципальных) действует «своя» система избирательных комиссий, количество звеньев в которой зависит от уровня и вида проводимых выборов.2 Например, в связи с переходом на полностью пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы и упразднением одномандатных избирательных округов на этих выборах окружные избирательные комиссии не образуются.
В соответствии с законодательством о выборах и референдуме Избирательная комиссия Ленинградской области работает на постоянной основе и имеет статус юридического лица. При этом законодатель исходит из того, что избирательные комиссии не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым государственным органам специальной компетенции. «Система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации», - подчеркивают авторы издания ЦИК России «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации».3 Расходы комиссий по подготовке и проведению выборов, обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета - федерального, регионального или местного.
Деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально, открыто и гласно. В пределах своей компетенции комиссии независимы
2 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (обзор новейшего законодательства) / Подгот. Р. Т. Биктагиров, А. А. Фомин, С. М. Шапиев. М., 2007.
3 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003. С. 211.
от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не допускается вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан. На практике при проведении выборов независимость избирательных комиссий не только не исключает, но и предполагает тесное взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, выделение необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного времени, в решении других вопросов.4 Указанные органы, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий. В этой связи следует отметить весьма положительный опыт, имеющийся в Ленинградской области, по принятию и результативному выполнению постановлений Правительства области о мерах по содействию избирательным комиссиям в период проведения тех или иных избирательных кампаний. К выполнению этих постановлений активно подключаются практически все комитеты и управления Правительства области и администрации всех муниципальных образований.
Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, нижестоящих комиссий, кандидатов, избирательных объединений, иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Здесь можно констатировать отсутствие примеров, когда ЦИК России отменяла бы те или иные решения Избирательной комиссии Ленинградской области. Также в течение семи последних лет не было случаев отмены решений Леноблиз-биркома судом.
В пределах своей компетенции избирательные комиссии обязаны рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и
4 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2007. С. 245-246.
давать лицам, направившим обращения, письменные ответы. По фактам нарушений избирательные комиссии вправе обращаться с представлениями в правоохранительные органы, органы исполнительной власти.
Следует отметить, что прошедшие федеральные избирательные кампании отличались, в том числе, резким сокращением числа нарушений законодательства во многом благодаря тому, что основными и ответственными участниками выборов стали политические партии. Рассчитывая на свои перспективы, они не прибегают к применению незаконных, негативных методов предвыборной борьбы. Так, в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в Леноблизбирком поступило только 4 обоснованные жалобы, связанные с нарушением порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации, а в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации была только одна жалоба такого характера, которая была признана необоснованной.
Впервые на постоянной основе Избирательная комиссия Ленинградской области была сформирована в июне 1995 г. в соответствии с областным законом «Об избирательной комиссии Ленинградской области». Леноблизбирком - коллегиальный государственный орган Ленинградской области, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов на территории региона - состоит из 14 членов с правом решающего голоса. 7 членов назначаются Законодательным собранием Ленинградской области, 7 - Губернатором Ленинградской области, в том числе 2 - по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Леноблизбирком формируется на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в Законодательном собрании Ленинградской области, на основе предложений иных общественных объединений, представительных органов муниципальных образований, а также на основе предложений Избирательной комиссии Ленинградской области предыдущего состава и ЦИК России. Срок полномочий Леноблизбиркома - четыре года.
Правовое, организационно-методическое, документационное, информационно-аналитическое, финансовое, издательское и материальнотехническое обеспечение деятельности Леноблизбиркома осуществляет аппарат, включающий, в соответствии с Федеральным законом «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”,
информационный центр, в штат которого входят системные администраторы комплексов средств автоматизации территориальных избирательных комиссий.
Леноблизбирком осуществляет на территории Ленинградской области контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме, обеспечивает реализацию мероприятий по подготовке и проведению выборов, принимает меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между кандидатами и избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей.
Значительное место в работе Леноблизбиркома занимает правовое обучение и информирование избирателей, в том числе молодежи, о выборах, профессиональная подготовка организаторов выборов, других участников избирательного процесса, издание необходимой разнообразной печатной продукции (пособия по избирательному праву, буклеты и информационные плакаты о выборах и т. д.). Кроме того, Леноблизбирком осуществляет меры по организации финансирования выборов, контролирует целевое использование выделенных средств, а также участвует в проверке сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого партиями.
Избирательная комиссия Ленинградской области ведет интенсивную законотворческую деятельность, реализуя имеющееся у нее право законодательной инициативы. Так, только за последние четыре года работы нынешнего состава Леноблизбиркома было внесено на рассмотрение и поддержано Законодательным собранием Ленинградской области шесть законопроектов, связанных с совершенствованием законодательства Ленинградской области о выборах и референдумах.
При Избирательной комиссии Ленинградской области действуют контрольно-ревизионная служба, а также рабочие органы: Совет по сотрудничеству со средствами массовой информации и рассмотрению информационных споров, рабочая группа по организации взаимодействия избирательных комиссий, правоохранительных, иных государственных органов в обеспечении законности при подготовке и проведении выборов и референдумов, координационный совет по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению
избирателей и другие. Леноблизбирком активно сотрудничает с ГУВД, прокуратурой области, Управлением Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Управлением Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по Северо-Западному федеральному округу и целым рядом других государственных органов. Тесные деловые контакты связывают нашу Комиссию с Федерацией профессиональных союзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Межрегиональной общественной организацией «Общество “Знание”», а также с учебными и научными учреждениями - Ленинградским государственным университетом им. А. С. Пушкина, Северо-Западной академией государственной службы, Институтом внешнеэкономических связей, экономики и права, Ленинградским областным институтом развития образования и другими.
За годы своей работы Леноблизбирком организовал и участвовал в организации на территории Ленинградской области 17 избирательных кампаний: выборы Президента Российской Федерации (1996, 2000, 2004, 2008 гг.), выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1995, 1999, 2003, 2007 гг.), выборы Губернатора Ленинградской области (1996, 1999, 2003 гг.), выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области (1997, 2001, 2007 гг.) и выборы в органы местного самоуправления (1996, 2000, 2005 гг.). В октябре 2009 г. пройдут очередные масштабные выборы в органы местного самоуправления Ленинградской области.
Территориальные избирательные комиссии (далее: ТИК) Ленинградской области действуют на постоянной основе и формируются Леноблиз-биркомом в количестве девяти-одиннадцати членов с правом решающего голоса на 4 года. Члены ТИК в Ленинградской области работают на общественных началах. Постоянная основа деятельности территориальной избирательной комиссии означает непрерывный период ее работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). ТИК создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий.5
5 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 230-231.
ТИК осуществляет на территории соответствующего района контроль за соблюдением избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, обеспечивает реализацию мероприятий по подготовке и проведению выборов, правовому обучению избирателей, профессиональной подготовке членов комиссий, осуществляет меры по соблюдению единого порядка установления итогов голосования, распределяет средства на финансовое обеспечение выборов, контролирует целевое расходование этих средств, оказывает методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям, осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.
В Ленинградской области в настоящее время сформированы 7 избирательных комиссий муниципальных образований: в Гатчинском, Коммуна-ровском, Пикалевском, Сертоловском, Морозовском городских поселениях, а также в Колтушском сельском поселении и Свердловском городском поселении. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Она является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Такая избирательная комиссия формируется представительным органом муниципального образования на 4 года.
Окружные избирательные комиссии формируются Избирательной комиссией Ленинградской области в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным округам. Срок их полномочий истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов. Полномочия ОИК могут возлагаться на иные избирательные комиссии.
Участковые избирательные комиссии формируются соответствующими территориальными избирательными комиссиями в ходе избирательной кампании для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов избирателей. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов.
Помимо непосредственной организации голосования избирателей участковые комиссии информируют избирателей о дне, времени и месте голосования путем направления персональных приглашений на выборы, уточняют списки избирателей, обеспечивают подготовку помещений для голосования, выдают открепительные удостоверения и избирательные бюллетени, подводят подсчет голосов, устанавливают итоги голосования на участке, составляют протоколы об итогах голосования.
Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в Законодательном собрании Ленинградской области, представительном органе соответствующего муниципального образования, а также на основе предложений иных общественных объединений и предложений собраний избирателей. Избирательные комиссии муниципальных образований, кроме того, формируются на основе предложений ИКМО предыдущего состава и Леноблизбиркома, территориальные избирательные комиссии - также на основе предложений ТИК предыдущего состава. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более половины состава избирательной комиссии.
Если срок полномочий комиссий истекает в период избирательной кампании, то срок их полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании.
Федеральное законодательство позволяет возлагать полномочия муниципальных комиссий на территориальные комиссии. Поэтому на муниципальных выборах в Ленинградской области, которые состоялись 9 октября 2005 г., по обращениям советов депутатов муниципальных образований Леноблизбиркомом в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях...» принимались решения, согласно которым соответствующие территориальные избирательные комиссии осуществляли полномочия 202 муниципальных избирательных комиссий. В свою очередь, территориальные избирательные комиссии своими решениями совместили свои полномочия с полномочиями окружных избирательных комиссий, вследствие чего почти отпала необходимость в формировании окружных избирательных комиссий.
Такой подход к организации системы избирательных комиссий позволяет не тратить дополнительные силы и средства на создание множества новых избирательных комиссий там, где справиться с их функциями под силу уже существующим территориальным избирательным комиссиям, имеющим большой опыт проведения избирательных кампаний и подготовленные кадры. На это обращалось внимание и в учебном пособии «Муниципальные выборы в Российской Федерации», изданном ЦИК России, где говорится, что общей тенденцией выборов последних лет становится гибкое использование системы избирательных комиссий для проведения
электоральных кампаний, достаточно часто практикуются различные схемы совмещения комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.6
Исключение составило Пикалевское городское поселение Бокситогорского муниципального района, где были сформированы 8 участковых избирательных комиссий и по решению территориальной избирательной комиссии района на них были возложены полномочия окружных избирательных комиссий. Также на территории Кировского муниципального района было сформировано 47 участковых избирательных комиссий, из которых на 37 комиссий решением территориальной избирательной комиссии были возложены полномочия окружных избирательных комиссий. Выборы в Кол-тушском сельском поселении организовывала и проводила муниципальная избирательная комиссия, сформированная представительным органом Кол-тушского сельского поселения Всеволожского района. Вместе с тем можно согласиться с мнением исследователей и практиков выборов, которые утверждают, что по мере дальнейшего становления и развития местного самоуправления и усиления его самостоятельности избирательные комиссии муниципальных образований будут более востребованы. Их востребованность обусловлена единой природой органов местного самоуправления и муниципальных органов.7
В свою очередь, территориальными избирательными комиссиями было сформировано 966 участковых избирательных комиссий, в состав которых вошел 7001 член комиссии с правом решающего голоса. При формировании участковых избирательных комиссий было необходимо соблюдать требование закона, в соответствии с которым членами участковой комиссии с правом решающего голоса не могут быть, в том числе, супруги и близкие родственников кандидатов, а также лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидата. Выполнять это положение закона в небольших населенных пунктах было весьма проблематично, но комиссии действовали строго в соответствии с законом.
Выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, состоявшиеся 11 марта 2007 г., прошли по смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системе, при которой половина
6 См.: Муниципальные выборы в Российской Федерации / Подгот. В. И. Фадеев, Н. И. Рауткина, Н. М. Миронов. М., 2006. С. 131.
7 См.: Сухорукова О. И. Особенности правового статуса избирательной комиссии муниципального образования // Избирательное право. 2007. № 1 (5).
депутатского корпуса - 25 депутатов - избиралась по партийным спискам (пропорциональная система), другая половина - по одномандатным избирательным округам (мажоритарная система).
По решению Леноблизбиркома полномочия 23-х окружных избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области были возложены на 16 территориальных избирательных комиссий. В данном случае Леноблиз-бирком следовал той же логике, что и на муниципальных выборах, когда нет необходимости создавать ОИК, если их функции и полномочия могут исполнять подготовленные и опытные члены ТИК.
Однако, при этом, две окружные избирательные комиссии были сформированы: в Сясьстройском одномандатном избирательном округе № 10 и в Свирском одномандатном округе № 11. Это связано с тем, что данные одномандатные избирательные округа включали в себя территории двух муниципальных районов. Для проведения голосования территориальными избирательными комиссиями были сформированы 953 участковых избирательных комиссии.
Для организации процесса голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (день голосования - 2 декабря 2007 г.) на территории Ленинградской области территориальными избирательными комиссиями была сформирована 961 участковая избирательная комиссия. На выборах Президента Российской Федерации (день голосования - 2 марта 2008 г.) были сформированы 963 участковых избирательных комиссии. В том числе для удобства избирателей 13 участков были созданы в местах временного пребывания избирателей: в больницах, на предприятиях с непрерывным циклом работы, в следственных изоляторах. В каждом муниципальном районе и городском округе Ленинградской области были определены участки, на которых имели возможность проголосовать граждане, не имеющие регистрации. На выборах депутатов Государственной Думы таких участков было 27, на выборах Президента Российской Федерации 29.
Всего в участковых избирательных комиссиях во время двух федеральных избирательных кампаний работало более 16 тысяч человек (включая членов с правом совещательного голоса). В состав большинства участковых избирательных комиссий входили работники социальных служб, что позволило на высоком уровне организовать работу по обеспечению возможности голосования вне помещения для голосования людей с ог-
раниченными возможностями, престарелых. Увеличивается доля молодежи в составе участковых избирательных комиссий: на прошедших в 2007 году выборах депутатов Государственной Думы молодежи в УИК насчитывалось 11,9 %, на выборах Президента России - 13,79 %.
Сложившаяся в Ленинградской области система избирательных комиссий позволяет с соблюдением требований закона организованно, на высоком профессиональном уровне осуществлять мероприятия по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом хотелось бы подчеркнуть целесообразность реализации инициативы ЦИК России о введении нормы закона, согласно которой один из членов в составе территориальных избирательных комиссий будет работать на штатной основе.
Избирательные комиссии, действуя совместно с другими организаторами выборов, в своей работе стремятся способствовать повышению активности избирателей на выборах, и эта работа не пропадает даром.
2 декабря 2007 года в день выборов депутатов Государственной Думы на избирательные участки пришли 53,63 процента избирателей Ленинградской области. Это выше показателя явки избирателей на аналогичных выборах в 2003 году, - тогда активность избирателей составила 46,7 %. В выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 2 марта 2008 г., приняли участие 63,6 процента избирателей Ленинградской области, это значительно выше, чем на президентских выборах в 2004 г., когда явка избирателей составила 57,98 %.
Эта положительная динамика совпадает с общероссийской тенденцией. Кроме того, в нашей стране возрастает доверие избирателей к организации выборов. Председатель ЦИК России Владимир Чуров приводит данные социологических опросов, проведенных после голосования 2 декабря 2007 г. Более 60 процентов респондентов довольны их результатами. Оптимистов в два раза больше, чем в 2003 г. Если в 1999 г. подвергали сомнению результаты выборов около 40 %, в 2003 г. - 18 %, то в 2007 г. по опросу на выходе с участков - только 11 процентов. «Удовлетворенность в два раза выше»,8 - подчеркивает руководитель центрального избирательного органа страны, отмечая, что и впредь следует всемерно повышать степень доверия избирателей к работе избирательных комиссий.
8 Чуров В. Е. Итоги выборов 2007 года в цифрах и размышлениях // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6.
